分税制运行绩效的实证研究——从效率与公平角度进行的分析，本文主要内容关键词为：分税制论文,绩效论文,角度论文,公平论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文试图从效率与公平的角度对分税制的运行绩效作出分析。选择这两个角度的理由在于：同众多其他制度的运行机理存在一致性，改革以来中国财政体制的强制性制度变迁决定于(1)体制在效率与公平方面的实际绩效及(2)制度创新的初始行动集团——中央政府——对体制效率与公平的价值判断。改革初期的“分灶吃饭体制”及随后的“财政承包体制”的演进机理就在于：传统的统收统支的财政体制下，地方政府缺乏增收节支积极性。制度设计者一方面试图通过将地方和中央“捆绑”在一起的利益机制来增进地方理财的积极性，另一方面体制的安排上又采取区别对待的原则——规定不同省（市）不同上缴比例等——以促进地方财政收入的均等化。
分税制取代承包制在逻辑上与承包制取代传统体制并没有太大的区别。首先，80年代初至1993年的财政体制在效率上的绩效仍然不是令人满意的。由于中央政府缺乏政策的动态一致性，地方政府与中央博弈时采取对本地企业滥施优惠及将预算内收入转化为预算外收入的策略消极地对待中央政府随意修改利润上缴比例、不遵守承诺的行为。从1979年至1991年，仅1984、1985年和1990三年全国财政收入的GNP弹性大于1。（注：丛树海，1994，《中国财政探索》，表3.2，上海人民出版社。）其次，正因为收入弹性不足，尽管财政承包体制期间，财政再分配前省际人均财政收入的不均程度出现了不断下降的趋势。但是，中央财政可支配财力份额的下降导致中央财政再分配的功能逐渐削弱。研究结果表明：1983年省际间人均预算内财政支出的基尼数比人均预算内财政收入的基尼系数下降了26.5个百分点，1987年只下降了18个百分点，到1990年仅为10.3个百分点（注：李实，奈特，1996，《中国财政承包体制的激励和再分配效应》，《经济研究》，第5期。）。承包制在效率与公平方面的欠缺决定着它被新税制取代的历史命运。
因此，从财政体制变迁的轨迹来讲，分税制在效率与公平上的绩效亦决定了它今后发展的方向。
一、分税制的制度设计
根据新制度经济学的核心论点，体制的绩效与制度的具体安排有关。从理论上讲，分税制特定的制度结构和安排，与承包制相比，所存在的增进效率的机制是多元的：(1)按照理论上的设计，在事权和财政划分基础上将中央和地方政府相分离的原则能促使地方在促进本地资源配置的基础上积极组织财政收入；(2)中央与地方分设税收机构、分别征税结束了长期以来中央与地方在利润税收上缴方面的委托代理关系，以及由此带来的地方税收征收的“道德风险问题”；(3)区别对待的原则的取消结束了承包体制下“鞭打快牛”、对地方政府税收征收不利的不合理机制；(4)尤为重要的是：中央与地方之间税种相对明确的划分，权利安排和配置的相对稳定，相对于承包制下的政策动态非一致性的环境，对于地方组织财政收入积极性的提高的效应应该是完全不同的。
分税制与承包制的再分配机制亦存在显著的差异。承包制在“显性”的再分配工具——体制补助、专项补助、结算补助——用于平衡省际人均财政收入之前，中央在确定地方上缴比例上并非一视同仁的做法具有更大的“隐性”再分配功能。但是，分税制下尽管地方上解中央作为一种既得利益被保存了下来，但它不再作为一种“隐性”的再分配机制，再分配主要依赖于“显性”的机制，包括原有的体制补助、专项补助和结算补助，也包括分税制改革后开始实行的税收返还，以及从1995年开始的按照“过渡期转移支付办法”所进行的中央对地方的转移支付。因此，承包制下的再分配机制是二元的，既有体制内部“隐性”的机制，也有事后“显性”的再分配工具，而分税制主要靠“显性”的机制；承包体制下“隐性”的再分配机制起主要作用，而分税制下，“显性”的再分配机制可以说独木撑天。
既然制度安排上存在如此大的差异，分税制的绩效具体如何呢？下面对此进行检验。
二、分税制的激励效应：从效率角度进行的分析
我们以地方征收的财政收入对本地区GDP的弹性来反映地方政府理财积极性的高低，并根据弹性大于1还是小于1将地方政府分为“积极的”和“欠积极的”两类。1990-1991至1992-1993，及1994-1995至1996-1997年两类地方政府数目的统计数据由表1给出。表1中的数据从直观上告诉我们：分税制改革在提高地方政府税收征缴上的积极性的效应是明显的，在1990-1991年至1992-1993年期间，全国30个省（市）中，弹性大于1的仅有33省次，频率约为1/3(33/90)；而分税制改革后的1994-1995至1996-1997年，频率上升至2/3(57/91)。不同收入水平的地区的数据也反映了相同的问题。分税制改革后，无论是低收入地区的省，还是高收入地区的省，他们征收税收的积极性都提高了。但是，直观上的数据所提供的信息是有限的：其一，尽管分税制改革前后征税积极的省份与征税不积极的省份在数目上存在差异，但从统计理论的角度讲，这种差异反映的可能是一种机会变异；其二，数据未能对分税制激励效应的横向差异作出说明；其三，整体的分析忽视了对个别特殊年份的考察。
表1 分税制的激励效应
1990-1991至1992-1993
1994-1995至1996-1997
积极省份数 欠积极省份数 积极省份数 欠积极省份数
全国 33
57 57
34
低收入地区（10省）
12
18 16
15
下中等收入地区（9省） 11
16 1710
上中等收入地区（6省） 513 11 7
高收入地区（5省） 510 13 2
资料来源：(1)《中国统计年鉴》(1994-1998)；(2)《中国财政年鉴》(1992-1998)；(3)《中国统计摘要》(1997-1998)。
注：(1)表中的数据均是从上面的资料中推算出来的；(2)低收入地区的省份数在1997年应为11个（因重庆设立直辖市）；(3)有关地区分组的详细说明，参见：胡鞍钢等著：1995，《中国地区差距报告》，附录6，辽宁人民出版社。
我们首先采用x[2]独立性检验税制改革与地方政府征收税收积极性是否相关。结果由表2给出。其中P值为税制改革与地方政府税收征收积极性两者独立假设下差异出现的概率。从表2的结果可以看出：(1)对于低收入地区与下中等收入地区而言，较大的P值使得我们无法拒绝税制改革与地方政府税收征收积极性相互独立的假设。即分税制对于低收入地区与下中等收入地区的激励效应不是十分明显。(2)就中上等收入地区与高收入地区而言，或从全国范围的角度看，检验中小的P值说明分税制前后的差异很难解释为一种机会变异，分税制的激励效应十分明显。
表2 分税制激励效应的统计检验
x[2]自由度 P值
全国11.19 1 0.001
低收入地区 0.43
1
0.512
下中等收入地区
1.85 1
0.357
上中等收入地区
2.81 1
0.094
高收入地区
6.81 1
0.009
注：本表中的x[2]统计量通过采取Yate建议的计算x[2]值的修正公式算出。具体方法参阅Daniel(1990)P187。
关于地区间激励效应是否存在差异，我们采取了进一步的检验。因为前面的检验未考虑具有不同收入水平的地区分税制改革前原本存在的差异。我们分别对分税制与承包制下收入水平与税收征收积极性两者是否独立进行检验。从表3的检验结果看：承包制下收入水平与积极性程度可以说是不相关的，具有不同收入水平的四组地区的积极性并没有明显差异；但分税制下它们之间积极性的差异是显著的。因此我们可以得出结论：分税制对于高收入地区的激励效应比低收入地区要明显。
表3 收入水平与税收征收积极的独立性检验
分税制承包制
x[2]
自由度
P值
x[2]
自由度
P值
1.0143
0.789
6.402
3
0.094
注：表中的x[2]统计根据一般公式算出。
最后，在我们看来，有必要对两个特殊的年份单独予以考察。首先，1994年已开始实行分税制，但1993-1994仅有一个省的财政收入对GDP弹性大于1。这似乎与我们上面分析所得的结论并不相符。这一点可以从体制上的重大调整上做出说明：原来由地方政府征收的收入有很大一部分在分税制后转为中央与地方的共享税或转为中央税而由中央征收，表1在计算收入弹性时因统计口径上缺乏可比性而未将1993-1994年的数据包括在内。其次，与此相反，1992-1993年有70%(22/30)的省份，它们财政收入的GDP弹性是敏感的。事实上，1992-1993年22个省（市）的收入弹性系数大于1有其特殊的原因：一方面，以1993年为基期核定中央财政对地方税收返还基数激发了地方政府于当年下半年在堵塞跑、冒、滴、漏方面的积极性；另一方面，一些地区为扩大中央返还基数，采取不正当手段，弄虚作假，寅吃卯粮，收“过头税”（注：刘仲藜，1995，“关于1994年国家预算执行情况和1995年中央及地方预算草案的报告”《经济日报》，3月21日。）。因此，如果我们排除不正当的增长因素，1993年地方财政收入的迅速增长恰表明1993年以前各省（市）理财积极性并未充分发挥的客观现实，甚至间接反应分税制在效率增进上的激励效应。
三、分税制与省际财政收入的均等化：从公平角度的分析
根据第一节的分析：分税制在促进地方财政收入均等化方面的检验可以分为两部分：其一，在“显性”再分配财政工具得以运用以前，分税制下地区间的人均财政收入差距是扩大了还是缩小了？其二，分税制下的“显性”再分配工具对于平衡地区差异起到了什么样的作用？
第一步检验反映了“承包制”下“隐性”的再分配机制被摒弃对地区差异所造成的影响。为便于分析，我们首先定义了两类财政收入：第Ⅰ类收入定义为分税制下地方政府自己征收的本级收入；第Ⅱ类为包括第Ⅰ类及1994年后中央对地方的税收返还、补助等在内的总收入。检验结果与承包体制下的人均财政收入的差距不断缩小的趋势截然相反；在分税制下，无论以基尼系数还是以相对差异系数来衡量的地区间的差异存在一个不断扩大的趋势（见表4）：1997年以人均财政收入Ⅰ计算的基尼系数、相对差异系数分别比1994年的同类指标上升了1.24个百分点和17.45个百分点。由此可以得出如下结论：分税制对承包体制下“隐性”再分配机制的摒弃加剧了地区的差距。这一点可以从我们前面关于分税制激励效应的地区差异比较上得到说明，因为分税制对于富裕地区的激励效果比落后地区明显，因而地区间的差距扩大了。
表4 分税制的再分配效应：1994-1997
指标 Gini系数 相对差异系数
1994 1995 1996 1997 1994 1995 1996 1997
人均财政收入Ⅰ
0.3424 0.3519 0.3528 0.3548 0.9269 1.0179 1.0498 1.1014
人均财政收入Ⅱ
0.3457 0.3528 0.3537 0.3545 0.9788 1.0367 1.0761 1.0971
人均财政支出
0.3317 0.3363 0.3353 0.3382 0.6817 0.7444 0.7631 0.8253
资料来源：同表1。
注：相对差异系数为样本标准差
除以样本均值(x-)。其中，x[,i]为各省的人均财政收入（或支出）：(x-)为均值；n代表省份数。
但是，从不同角度对分税制“显性”再分配机制的再分配效应进行检验的结果是相左的。表4中1994-1996年的数据表明：在中央对地方进行的税收返还与体制补助等之后，地区间人均总财政收入的差距反而扩大了，表4中以人均财政收入Ⅱ计算的Gini系数与相对差异系数比以人均财政收入Ⅰ计算的同类指标都大；另一方面，以人均财政支出和人均财政收入Ⅰ计算的指标之间的差异似乎又证实了这样一点：分税制下的再分配机制的效应是积极的和明显的，以人均支出反映的不公程度较之再分配前人均收入的不公程度有所下降：1994年地区间人均财政支出的Gini系数、相对差异系数分别下降了1.07个百分点和24.52个百分点；1995年两类指标下降了1.56个百分点和27.35个百分点，到1996年和1997年进一步下降了1.75个百分点和28.67个百分点、1.66个百分点和27.61个百分点。
正确的判断依赖于对数据的进一步处理和分析。可以发现，1994年至1996年，以人均财政收入Ⅱ和以人均财政收入Ⅰ计算的基尼系数的差分别为0.33%、0.09%、0.09%，它们是逐渐递减的。相对差异系数的差距也有相似的趋势，分别为5.19%、1.88%、2.63%。特别是，1997年，两类差距都由正变负，分别为-0.03%和-1.43%。因此，从发展趋势看来，以人均财政收入Ⅱ和人均财政支出来检验再分配的效应的结果并不完全矛盾（至少在1997年是肯定的）。对此解释如下：(1)以人均财政收入Ⅱ计算出的Gini系数和相对差异数反映出的再分配机制不利的一个原因是体制的延续对原有既得利益的保持——较富的省在分税制改革初期，在获得税收返还等方面存在既得利益的优势并得以延续。随着财政的发展，既得利益所占的比重下降了，中央财政其他再分配机制发生的效力逐渐得到了增强。所以以人均财政收入Ⅱ计算出的Gini系数和相对差异数与以人均财政收入Ⅰ计算出的Gini系数和相对差异数的差距逐渐缩小。(2)由于人均财政支出基本上等于人均财政收入Ⅱ减人均地方上解收入，因此我们不能忽视地方对中央上解的再分配功能，尽管分税制改革后，地方对中央上解只是作为一种既得利益被保存下来，但实际情况是，富裕地区上解收入水平远高于落后地区，这能为上面的差异作出更充分的说明。
因此，再分配机制的效应还是比较明显的，但是我们又特别注视到再分配机制的调节机制未能完全抵消地区间因客观经济条件差异所带来的地方差距。正如表4数据所明显揭示的：Gini系数和相对差异数两类指标（以人均财政收入Ⅱ和人均财政支出为基础计算出）中的任何一组在时间序列上都呈上升趋势。
基于上面的分析，我们可以归纳出简单的结论：其一，正如制度设计者预期设想的那样，分税制对承包制的突破对于地方理财积极性的激励效应是十分明显的，但同时也加大了地方之间的差距；其二，分税制内在的再分配机制在实施的前几年一方面受到体制惯性的制约，另一方面它所能发挥的力度越来越明显，但它所调节的力度未抵消再分配前客观因素导致的差距扩大；其三，从这个意义上来讲，分税制改革以来，体制效率增进的代价在某种程度上讲是公平的丧失。
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