政府采购服务中公共机构的身份重构与治理绩效_事业单位分类改革论文

政府购买服务中事业单位身份重构与治理绩效，本文主要内容关键词为：绩效论文,事业单位论文,重构论文,身份论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2015.07.02

      [中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2015)07-0011-06

      作为计划经济体系的遗产，事业单位成为转轨时期重要的改革领域。服务型政府构建的内在动力与市民社会兴起的外在压力，使得事业单位改革成为政府改革中的关键一环。而对于事业单位改革的何去何从，常常成为学者关注的焦点。1998年10月国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》，并于2004年6月进行修改，《国务院关于修改〈事业单位登记管理暂行条例〉的决定》，可以说，以此为契机中国事业单位改革已经全面开展。多年来，由于仍然是在浓厚“官本位”思想影响下去推行“去行政化”，改革的支持动力显然不足，这项改革几无实质进展。[1]因此，党的十八届三中全会再次将事业单位改革列为改革的关键领域，并明确指出：加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化。

      从一定意义上来看，在事业单位改革中，分类是改革的立足点，去行政化是改革的重点，而与分类、去行政化紧密联系的则是组织绩效。早在2005年世界银行在其报告中已经指出：改善事业单位的绩效，对于提高公共服务的质量，适应中国所确定的建设小康社会的目标，具有非常关键的意义。[2]已有的研究主要集中于分类以及去行政化的路径，但分类中的“逆向选择”以及去行政化下的“内部科层化”成为改革的新困境。如何在改革过程之中，避免新的困境，就需要对分类以及去行政化做深入的解释。本文也正是基于此而展开，将事业单位改革理解为其身份的重构，并将这种重构建基于组织的绩效之上，以此来认识当下事业单位改革过程中治理能力现代化问题。

      一、身份重构中事业单位改革

      事业单位改革的一些关键问题包括事业单位的地位、事业单位的性质、事业单位改革的路径(分类改革和创新机制)、事业单位改革的监管。[3]一定意义上来看，事业单位改革的过程就是其身份的重构历程。仅从分类入手，将事业单位作为被动的改革对象，缺乏对其组织环境的认识。虽然明确了其所具有的公益特性，但是缺乏对其组织绩效的激励探讨。因此，无论是基于何种有效的分类标准来认识事业单位改革的路径，都需要探讨其身份构建的可能。

      (一)组织身份重构：一种解释的可能

      组织身份所关注的核心问题就是理解组织由“我们原来是谁”向“我们将成为谁”的转变过程，当前事业单位改革的现状也就是从旧有角色向新角色转变的过程。组织身份理论给其带来新的理论解释空间与可能。组织身份这一概念最初由Albert.S与Whetten.D.A在1985年提出，其最初对于组织身份的界定是基于微观领域视角。他们认为，组织身份(organizational identity)是指组织成员关于组织核心的、独特的和持久的共同知觉。[4]然而这一概念只是基于组织内部的视角来理解成员与组织之间的关系，但是如果将组织与外部环境相勾连，就会存在组织身份构建的外部压力。而身份构建的内容主要包括两个方面，Foreman和Whetten(2002)认为具有多重身份的组织由规范性(normative)和功利性(utilitarian)两种互不相容的价值体系构成。[5]

      后期的学者不断扩展这一概念，并在此基础之上提出了三种分析范式，其中包括：社会行动者范式、社会建构范式、松散的话语范式。[6]三种范式将组织身份从个体行为视角扩展开来，建构了组织身份存在的个体与社会维度。21世纪初，有学者注意到组织身份与组织对待利益相关者的方式之间存在着内在的联系，从而提出了“组织身份导向”(organizational identity orientation)概念。[7]Brickson(2005)认为：组织可以采用三类视角来看待自身与利益的关系，即把自身视为独立的个体、利益相关者的伙伴，或者更大集体的成员，这三类视角反映了组织的三类身份导向，即个人主义型身份导向、关系型身份导向和集体主义型身份导向。[8]

      由此，组织身份概念的建构已经扩展为两个主要的外延，一是基于组织内部的一种认知构建，另一种则是基于组织环境的角色自觉。这样的理路与20世纪70年代后期新制度主义和组织文化理论的讨论具有一定的关联。新制度主义和组织文化理论通过将社会构建理论引入组织场域而对传统组织范式提出了挑战。新制度主义者观察到组织积极的复制其它组织的实践，导致组织同形；组织文化理论观察到组织将独特的组织文化制度化，导致组织间的区别。这两种看似矛盾的发现其实反映了一枚硬币的两个方面，即通过组织同形构建组织合法性和通过组织差异构建组织身份，这两个过程共同促进了组织的发展，组织通过模仿、混合、嬗变、免疫等社会转变过程在两者之间变化。[9]因此，事业单位改革过程之中的身份重构也必然面临两个维度的挑战，不仅要基于公益维度重塑事业单位的合法性建构，还要从治理维度提升组织的绩效。

      (二)身份重构视角下的治理绩效

      组织身份作为组织建设之中的一个重要环节，其根本立足点依然是组织绩效的提升。无论是基于何种规则来界定组织存在的形态，都需要对组织绩效做出有效的衡量。事业单位因其公益性而使得绩效争论成为改革的关键环节。但是，正如戴维·奥斯本等所言：对于政府的公共服务而言，“问题不在于公营对私营，而在于竞争对垄断”。[10]这是因为竞争能提高效率，产生责任感，而垄断却是扼杀革新，诱发不公平。因此，从一定意义上来看，组织身份的构建需要对组织绩效做出深入的理解。

      斯坦利·E.西肖尔(Stanley E.Seashore)认为，绝大多数组织的目标都不是单一的，并且有些目标是相互冲突的。经理人员的决策要基于对企业经营业绩从各个角度进行多重变量的评估，它不可能同时使所有的目标都达到最大。而组织的权变理论也认为组织结构必须进行变革以保证组织获得高的绩效水平。[11]

      事业单位身份重构，一方面是其在社会转型中的重新嵌入，另一方面则是依赖于其组织绩效的支撑，而这样的转变既有来自自身内部发展的动力，也有外部的机遇。一般认为，组织身份通过影响组织形象、人力资源、上层管理者、相互交流、策略选择来影响组织绩效。[12]此外，尽管组织环境对组织行为的作用已经被研究，但组织回应社会压力的机制还没有被探讨，而组织身份是一个重要的决定性因素，因为组织身份驱使组织回应社会规范并帮助其获得合法性。研究发现组织通过组织身份影响组织环境、资源分配和伦理副产品[13]，来最终获取组织效率的改进。

      二、政府购买服务中事业单位身份重构与治理绩效

      2013年9月26日，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，要求政府向社会力量购买服务“坚持与事业单位改革相衔接，推进政事分开、政社分开”，对事业单位作为购买主体作出明确规定，即“参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位”；而对事业单位作为承接主体的规定则并没有凸显。而在2014年12月，财政部、民政部、国家工商总局印发的《政府购买服务管理办法(暂行)》中则将事业单位在政府购买服务中的身份做了细致规定，“具有行政管理职能的事业单位”可作为购买主体，“按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位”可作为承接主体。

      政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。[14]作为事业单位改革中的关键环节，政府购买公共服务被认为是改革中的重要抓手和落脚点，是事业单位身份重构过程中治理能力提升的有效途径与载体。通过购买行为，引入竞争机制，并将事业单位在此过程中做角色转变，是政府购买公共服务的初衷与归属。然而，内嵌于政府部门的事业单位在政府购买的过程之中，却成为竞争机制中的内部，最终使得事业单位改革与政府职能转变上没有取得实质性的突破。政府购买公共服务的讨论，需要在购买程序规范化研究的基础上，关注购买过程之中事业单位的身份重构以及治理绩效，否则会忽视已有的制度背景与组织转变的资源依赖，使得公众对事业单位改革的期望和满意度下降。

      (一)政府购买中事业单位身份重构

      作为计划经济时代与政府构架相匹配的社会服务组织，事业单位具有的“准官僚”特性，在社会转型中越来越陷入一种“合法性困境”。改革事业单位成为构建服务型政府的重要方式。而由于其具有的特殊功能，特别是在社会发展中具有较强外部性特征的社会辐射力，使得事业单位在改革的过程中角色难以有效的把握，因而其身份也呈现不断多元化的特征。常见的事业单位分类，一般是依据其社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。在经过分类改革之后，承担行政职能类与从事生产经营活动类的事业单位已经有了其归宿。公益类的事业单位，因其效率与公平之间的难以权衡，成为当下事业单位改革中的焦点。具有不同身份导向的组织，其社会价值贡献(social value contributions)潜力具有不同特征。[15]在从事公益类事业单位之中，根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为公益一类(不能或不宜由市场配置资源的事业单位)与公益二类(可部分实现由市场配置资源的事业单位)。

      三类事业单位的不同身份构建形成了政府购买中的不同特征(见表1)。一定意义上，政府购买公共服务的关键，就是要理清事业单位改革之后的身份重构特征。原有行政职能类事业单位，因其功能的特殊性其在改革中身份重构目标是融入行政之内，以最终官僚科层为目的，而其后的身份特征是集体主义型。由于其具有的官僚特性，使得政府购买中对其具有刚性购买特征。组织创新难度较大，合法性的关注高于组织绩效的改善。其次，对于具有生产经营特征的原有事业单位，其资产专有性，以及所具有的政治特征，使其在转型之后成为企业竞争型组织。其与政府之间的社会资本联系使其具有关系型身份特征。在组织身份变化之后，作为代理人的管理者通过在政治协商和决策制定中发挥作用以使组织身份获得合法性。在与外界的互动中组织身份发生变化，组织通过回答“我是谁”来界定自己，并进一步影响组织行为。[16]而改革后依然具有的专业化特点，使得政府购买中需要与其进行专项博弈。最后，作为具有公益类特征的事业单位，因其组织的公益性以及多元性，在改革的身份重构之中选择了社会组织型。其多元化的发展模式，使政府在购买中存在多元化的选择，同时由于公益的内容必须弹性的由社会、国家法秩序的价值概念来决定[17]，因而弹性有竞争成为政府购买的特征。

      (二)政府购买中事业单位治理绩效评价

      可以说，事业单位改革的核心就是组织身份的重构，但是这样一个重构的过程需要基于组织绩效的提升。从分类的视角来理解事业单位改革，能够使得事业单位职能与角色得到界定，并对其功能做有效的约定。特别是，文森特·奥斯特罗姆与埃莉诺·奥斯特罗姆对公共服务提供和生产环节的区分与细分，使得政府在购买过程之中有了很好的区分与模式选择。但是，已有的事业单位改革经验以及政府购买公共服务中存在困境，却并没有因分类明晰而使得问题得以解决。其关键问题就在于分类的同时，并没有进一步理清其内在依然存在的关系，这也就为组织治理与组织绩效的提升提出了新的问题。

      

      从一般意义上来看，基于内部效率的改进与基于外部合法性的满足是组织绩效的两个关键性衡量指标。要实现治理绩效的提升，则需要理顺政府购买公共服务过程中形成得的各种组织关系。已有的事业单位在改革之中重新建构了其在新治理结构环境下的身份，形成不同的组织关系。基于上文所提的组织身份重构类型，进一步将组织关系描述为：命令—服从型、关系—合约型以及竞争—选择型。三种类型基于不同的身份特征而得到呈现，也需要不同的治理结构来实现绩效的改进：命令—服从型需要积极回应外部诉求来实现合法性维度的绩效改进，同时需要以组织内部科学化管理来实现有效性维度的绩效改进；关系—合约型需要扩展功能辐射来实现合法性维度的绩效改进，同时需要强化组织的独立性来实现有效性维度的绩效改进；竞争—选择型需要提升外部参与可能来实现合法性维度的绩效改进，同时需要以内部治理的常态化来实现有效性维度的绩效改进(见表2)。

      

      从合法与有效维度来探讨组织效率的提升，一方面需要依赖分类界定之下组织所具有的身份(静态身份)；另一方面则需要结合组织在于政府互动过程之中的身份关系的构建(动态身份)。从原有具有行政职能的事业单位转变为政府科层之中的一部分，在关系建构与身份选择上必然是命令服从型特点。而其效率的改进也与政府科层部门效率提升的路径相一致。从外部而言，通过积极回应公众诉求来实现自身合法性的建构，而对于内部则是采用科学化管理来提高效率。

      而对于原具有生产性能力的事业单位，在其转变之后的身份选择上具有一定的特殊性。由于其功能的专业性，以及其与政府部门之间原有关系的构建，使其在身份选择上具有关系合约型。独立性与依附问题成为这一类组织最大的诟病。因此，其在外部合法性上不断强化其功能辐射，在内部治理上提高组织的独立性，是组织绩效改进的关键。最后，对于公益类组织在其转型之后，与政府关系构建上，由于其多样性以及功能多元特征，购买其服务时就形成了竞争选择型。而其组织合法性的提升需要依赖其组织能力扩展参与可能，而强化内部治理，保持组织持续发展，是组织有效性提升的核心命题。

      三、政府购买服务中事业单位身份重构与治理绩效评价举证：以上海市为例

      从身份重构到治理依托，事业单位改革的重点逐步变为在政府与社会之间互动的模式选择。政府购买作为一种有效的实践形式，是探讨事业单位改革的重要视角。以上海市为例，进一步通过政府购买来理解事业单位改革中的变迁。近年来，上海市结合政府职能转变和公共财政预算改革，积极转变观念，创新政府投入体制机制，围绕调动社会资源、提供公共服务、维护社会和谐和完善社区治理等工作重点，在推进实施政府购买社会组织服务方面进行了一系列改革探索，进一步增强政府投入的有效性和引导性，取得了显著成效。在政府职能转变的过程之中拓展政府整合能力，提升社会自治能力，借助市场竞争机制，形成“三圈互动”(政府圈、企业圈和第三部门圈)的治理机制，为实现国家治理能力现代化提供良好的微观基础与宏观空间。而在此过程之中，身份重构后事业单位在参与政府购买的过程之时所形成的不同模式既是对于事业单位改革的道路探索，也是对于政府购买机制的创新所在。

      (一)不同身份重构中的购买模式选择

      身份重构使得其在购买中的角色不同，因此在模式选择上也存在差异。就目前而言，上海市探索出了三种有效的购买模式。而这三种有效的购买模式与事业单位的分类改革以及治理能力又密切相连。上海市在事业单位分类改革之后，形成了不同的身份特征。对于原有具有行政功能的事业单位，改革之后仍划归具有政府功能的事业单位。上海市社区服务中心是上海市民政局所属的事业单位，其主要职能包括对全市各级社区服务中心进行工作指导和业务培训，全市社区服务信息化的规划、建设和推进，上海市社区服务热线平台的运作、管理和社会联动，上海社区服务网站的建设和运维，福利彩票公益金资助社区公益服务项目的集中招标，社区服务资源整合和项目开发，以及社区服务的宣传推介等。这样，其行为逻辑也就具有官僚科层结构。在政府购买的过程之中，其需求较为刚性，在购买模式上不能够选择竞争性购买。协商成为购买中的重要依托，而基于协商本身，在购买中形成了合作协议。

      对于生产经营类事业单位，由于其具有的专业性特点以及其与政府部门社会资本的积累，使得其在购买中，也不能形成有效的竞争模式。往往在此过程之中，形成了合作合同关系。相比于行政职能类事业单位的购买模式，此类事业单位的购买中，由于身份重构使其与政府剥离关系而形成了相应的责任主体，最终形成了合作合同。上海市绿化、环卫行业，自2003年开始分别实施由事业单位转制为企业的改革，通过不间断的持续改革，绿化和环卫行业基本实现管养分开、政企分开、事企分开，形成养护作业政府购买服务的模式，初步实现“以费养人”向“以费养事”的转变。经过10余年的市场化改革，上海市绿化、环卫、林业行业政府购买公共服务逐渐形成自身特色。而这一特色正是基于其身份重构中的专业特性与关系特性。

      而公益服务类事业单位，在改革过程之中形成了多元化的身份结构，不仅与政府剥离了关系，还在社会之中形成了独立的结构。这样，政府在购买的过程之中，需要采用竞争性市场关系。上海市社区服务中心公益招投标中标组织类型分布显示，虽然公益性事业单位与民办非企业单位和社会团体相比中标比例较低(表3)，但反映了事业单位在社区民生服务公益招投标这种政府购买类型下的积极置身于竞争环境中。

      

      (二)不同身份构建中治理绩效的评价

      基于身份重构的模式选择，在动态发展的过程中则需要考量其治理绩效。对于治理绩效的评价，借助合法与有效的维度来对上海市做进一步的分析。在合法与有效之间的张力，使得身份重构后的事业单位在行动的过程之中既需要在治理能力上提高，也需要在功能辐射上扩展。与此同时，在公益与专业性之间的张力，对政府购买中的博弈过程形成了新的约束。从行政职能类、生产经营类，再到公益服务类，不同的组织类型其绩效测评的焦点并不相同。

      转变后的社区服务中心，其经费仍然是政府全额拨款，但在传统行政命令基础上，服务植入了应社会需要予以市场化的协议购买模式，成为民政局和社会联系的纽带和平台(SQ事业单位Z访谈20150413)。但是，这种模式下的服务测评往往具有不公开性与缺乏有效监督。许多受访者并没有认识到服务的支付主体是其本身，对于服务质量的反馈并不积极。这样政府在购买中缺少了有效的反馈机制。对于居民的服务满意也只能借助于不合法的反馈。

      与此同时，对于生产经营类的事业单位，在政府购买中既有来自合法性绩效评价的压力，也存在来自有效性的治理评价压力。专业化的资源优势，使得其参与政府购买过程之中拥有一定的谈判资本。但这种专业化的资源优势，关键来源于其过去和现在承担的一部分政府管理内容，比如转成企业的环卫可以向饭店收取泔水等运输和清理费用，同时也通过扫马路等公共环境整洁从政府处获得收入(HK政府G访谈20150409)。这样的博弈结构，从事业单位改革的宗旨上来看，在于还原其真实的信息。但是，在实际的购买过程之中，这样的机制却被沉淀的社会资本所羁绊。有效的治理并没有在博弈的过程之中提升，而寡头化的参与模式，使得合法性不断受到挑战。

      而对于公益服务类的由于多元化的组织模式，使得政府在购买过程之中缺乏有效的甄别机制。对于参与政府购买的事业单位类型只得从经费来源上进行区分，特别是由政府全额拨款的事业单位其编制安排、工作职责已经规定好，在招投标参与过程中应考虑到原有任务完成度、原有工作内容和招投标工作内容相关度、招投标项目经费分配、人员任务分配(CS评估组织G访谈20150409)。组织的责任往往缺少有效的监督与惩罚。不确定因素的增加，进一步使得政府购买的不稳定性因素加剧。以此带来的谈判与摩擦成本既成为政府购买中的影响因素，也成为组织发展的重要羁绊。

      (三)治理绩效评价后的行为矫正

      基于不同的绩效测评，对于其行为的矫正，既有利于政府购买的有效性与合法性提升，也有利于组织的持续发展与事业单位改革的推进。因此，对于公益类组织而言，有效的评估机制是其参与政府购买的重要依据。近年来，对于社会组织的评估不断推进，但是其评估价值的利用，特别是在政府购买中的体现却存在不足。一方面评估的测量技术有待于进一步的提升，另一方面评估的合法性也需要进一步提高。通过对公益类社会组织的评估，形成政府购买的菜单，同时也对事业单位改革作出有效的反馈，是未来治理绩效矫正的焦点之一。

      与此同时，对于生产经营类的事业单位在政府购买的过程之中则需要介入监督机制，对在购买过程之中可能存在的“敲竹杠”行为做一定的矫正。更为关键的是要在购买的机制上有所创新，进一步软化服务的载体，在可能的情况下政府需要与其形成相应的合作机制。与此同时，引入相应的竞争机制，进一步放开政府购买的空间，扩大参与的渠道。

      对于转变后的原有行政职能部门，需要进一步引入第三方的测评机制，以求实现对其绩效的合理评价与合理反馈。与此同时，在政府购买的过程之中，形成多元化的治理模式，采取多层次多结构的服务分割。在不妨碍满足人们服务诉求的同时，引入相应的内部竞争机制，形成退出渠道制度，最终实现服务质量提升与政府购买绩效改进。

      四、结论与讨论

      从身份重构的视角来理解事业单位改革过程中的问题，以及基于绩效视角，从政府购买的过程中来理解事业单位身份重构后的治理选择，是本文关注的出发点和落脚点。通过对不同事业单位类型在改革后的身份重构，明确了其在政府购买中的角色选择以及其基于自身禀赋所形成的策略。三类不同的事业单位，由于其自身特征，使其在身份重构过程之中选择了不同的价值支撑。

      行政职能类事业单位重新划归政府部门，使得其在特征上具有了官僚科层特点，价值选择上也就具有了集体主义倾向。而多元化的公益组织，其与国家以及社会的双重剥离，使得其发展上具有了个人主义的身份特征。介于两者之间的生产性事业单位组织，其专业化特征以及社会资本的沉淀，使得其在转变后具有了关系型的特点。上述的身份重构，在政府购买中，形成了不同的合约关系，而这一点既是对于以往政府购买的深化，也是从另一个视角来理解事业单位改革的历程。

      由于不同的组织身份，以及不同的组织结构，使得政府购买过程中建构了不同的合约关系，而这些关系之中，又进一步形成了事业单位改革的动力与阻力。绩效则是对动力与阻力之间权衡的有效途径。刚性购买的需求，以及集体主义倾向的组织结构，使得政府内部的购买，基本上形成了合作协议的特点。而无责任的协议约定成为治理绩效诟病的核心。相反，多元化的公益服务，竞争型的组织生态，使得政府购买与第三类事业单位形成了竞争型的合约关系。与此同时，生产型的事业单位在改革后，与政府博弈形成的关系型合约，在绩效上往往形成内部人的诟病。因此，三类不同的购买机制，使得政府购买中形成了多元化的购买机制，而不同机制的优化又需要基于组织身份来进一步矫正。引入竞争以及第三方评估机构的平台，是绩效矫正的核心内容。无论是第一类的刚性购买，还是第三类的弹性竞争，都需要这样的机制来对其进一步拓展。一方面是对其有效性进行合理的提升，另一方面则是对其合法性的有效扩展。只有这样，才能理顺政府购买与事业单位改革之间的逻辑，形成政府改革中的双轮驱动与三圈互动，实现公共服务效用的最大化，提高公众满意度。

标签：事业单位分类改革论文;  组织绩效论文;  公益组织论文;  重构论文;  绩效目标论文;  绩效反馈论文;  治理理论论文;  事业单位编制论文;  政府服务论文;  事业单位收入论文;  特征选择论文;  时政论文;