智利和墨西哥社会保障法比较及其启示，本文主要内容关键词为：智利论文,墨西哥论文,社会保障论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近，笔者赴智利和墨西哥考察社会保障制度，重点关注两国社会保险方面的法律制度。两国的社会保障法律制度，对于我国当前正在研究拟订的社会保险法和社会救助法具有一些借鉴意义。因此，笔者拟通过对智利和墨西哥两国的社会保障法律制度作一比较分析，探讨两国社会保障立法对我国社会保障法制建设的启示。
一、智利和墨西哥社会保障的立法历程
智利和墨西哥同属发展中国家，两国在20世纪上半叶就已经开始制定社会保障方面的法律，建立社会保障制度，之后一直在不断地修改和完善各自的社会保障法律。
智利1924年制定了第一部社会保障法，该法涵盖了养老、残障和遗属保险（以下简称养老保险）以及疾病和生育保险（以下简称医疗保险）。1952年制定了针对工资收入者和薪金雇员的养老金法（称为旧制度）；1980年出台了新的养老金法，引入了个人账户养老金制度（称为新制度），并于次年实施。目前新旧制度并存，但由于旧制度已经不允许新雇员加入，且原先参加旧制度的人员可以选择参加新制度，到2020年左右，新老雇员将全部进入新制度。1985年和1990年分别制定了公共医疗保险法和私人医疗保险法；2004年对上述两种医疗保险法作了修改。1916年制定了第一部工伤保险法；1968年制定了新的工伤保险法。1937年制定了第一部失业保险法；1981年制定了新的失业保险法；2001年引入了失业保险个人账户制度。1937年制定了覆盖薪金雇员的家庭津贴法，1953年制定了覆盖劳动收入者的家庭津贴法；1981年、1996年和1999年对上述家庭津贴法分别作了修订。①
墨西哥1943年制定了第一部社会保障法，1973年对社会保障法进行了修改，1995年制定了新的社会保障法（1997年实施，2001年和2004年分别作了修订）；2003年制定了社会医疗救助法（针对农民和城镇非正规部门就业人员的大众医疗保障，2004年实施）；2007年对1973年制定的公务员社会保障和福利法作了修订。
二、智利和墨西哥社会保障法的主要内容
智利社会保障法律制度的特点是社会保险的各个险种分别立法，但并不区分人群，社会保险和社会救助融为一体。墨西哥社会保障法律制度的特点是针对公务员、军人、墨西哥石油公司的雇员、私营企业雇员和低收入者等不同群体分别立法，社会保险和社会救助有分有合。此外，墨西哥没有失业保险，智利全面建立了各项社会保险；两国都将疾病保险和生育保险放在了一起；都建立了最低养老金担保制度和家庭津贴制度。
（一）两国社会保障的筹资制度
智利和墨西哥社会保障经费来源于雇主或雇员或二者共同缴费，具体缴费比例依保障项目而定，财政承担一定的补贴或担保责任。
1.养老保险。智利的养老保险全部由雇员缴费，雇主不缴费；费率是雇员本人工资收入的10％，缴费全部记入养老金个人账户；雇员还要向养老金管理公司支付一定比例的管理费用；财政承担社会最低养老金担保责任②。
墨西哥的养老保险由雇员和雇主共同缴费，并且雇主缴费比例高于雇员缴费比例；雇员缴纳工资收入的1.75％，并向养老金管理公司缴纳1％的账户管理费用；雇主缴纳雇员工资收入的6.90％。财政为实际缴费的雇员提供缴费匹配补助，并提供社会最低养老金担保，以及为60岁以上的农民提供社会救助。公务员、军人和墨西哥石油公司的职工个人缴纳工资收入的6.125％，国家匹配同等数额的养老保险费。此外，公务员每缴纳1个比索，财政补给3.5个比索，当然，这一部分有一个最高限额③。
2.医疗保险。智利的医疗保险全部由雇员缴费筹资，雇主不缴费。智利的医疗保险分为公共医疗保险和私营医疗保险两种，雇员可以选择其一参加。公共医疗保险参保者缴纳工资收入的7％；财政对其中的生育保险进行补贴，并承担整个公共医疗保险的财政兜底责任；私营医疗保险参保者也缴纳工资收入的7％，但财政对其不承担责任。
墨西哥的医疗保险分为医疗保险现金项目、医疗保险项目和大众医疗保险三部分：（1）在医疗保险现金项目下，雇主和雇员（包括公务员、军人和墨西哥石油公司的职工）分别缴纳工资收入的0.7％，用于支付挂号和门诊费用；（2）在医疗保险项目下，雇主缴纳墨西哥城最低月工资收入的18.45％，财政提供与雇主缴费同等数额的补助；（3）作为社会救助的大众医疗保险的经费由国家财政拨付，80％的经费直接拨付给各州的大众医疗保险管理机构，20％的经费留在中央的大众医疗保险管理机构。财政拨付的经费主要用于购买医疗服务、医疗设备和支付医生工资等④。
3.工伤保险。同世界上绝大多数国家一样，智利和墨西哥的工伤保险制度都是由雇主缴费，雇员不缴费。智利的工伤保险实行单一费率，雇主缴纳雇员工资收入的0.95％。墨西哥的工伤保险实行差别费率，根据工伤风险程度不同，费率在0.25％～15％不等。
4.失业保险。智利的失业保险由雇员与雇主共同缴费，雇员缴纳工资收入的0.6％，雇主缴纳雇员工资收入的2.4％，一并记入雇员的失业保险个人账户。国家将失业保险个人账户的资金统一并人失业保险基金，基金入不敷出时，财政对基金进行补贴。
5.家庭津贴。智利的家庭津贴全部来源于国家财政，墨西哥的家庭津贴来源于雇主缴纳1％的工薪税和国家财政补贴。
（二）两国的社会保障待遇
智利和墨西哥的社会保障法都注重将社会保险待遇和社会救助待遇结合起来，共同撑起社会保障的大伞，为公民提供养老、医疗、工伤和失业等方面保障以及困难补助。
1.养老保险。在智利养老保险制度下，正常退休年龄为男65岁，女60岁。个人账户积累额即为可领取的养老金总额。养老金的具体领取办法有三种：一是分期提款方式。符合养老金领取条件的个人，将个人账户积累额继续存在其投保的养老金管理公司，由养老金管理公司根据社会平均寿命为其制定逐月领取养老金的计划，尚未领取的部分继续计息。参保人死亡后，其账户余额由相关权利人依法继承；个人账户领取完后仍然存活的个人，由财政支付最低养老金，目前为每月385美元⑤。二是终生年金方式。符合养老金领取条件的个人，将个人账户积累额从养老金管理公司一次性全部取出，向商业人寿保险公司投保终生年金；人寿保险公司按月向其支付年金，直至其死亡。三是部分提款加终生年金方式。符合领取养老金条件的个人，先支取个人账户积累额中的一部分，将其余部分转到商业人寿保险公司投保终生年金。
在墨西哥养老保险制度下，退休年龄为65岁，男女相同。一般情况下，职工年满65岁，缴费满1250周才可以领取退休金。职工年满60岁，缴纳保险金满1250周（约为24年）后停止工作的，可以享受提前退休待遇。养老金待遇水平取决于个人账户积累资金，领取办法有两种：一是通过所在养老金管理公司制定的“分期领取养老金”；二是用账户积累金额向商业保险公司购买“终生年金”。若职工不具备上述享受养老金的条件，也不会失去其个人账户养老金储蓄，当他年满60岁时，可一次性将养老金储蓄提走。目前，财政提供的社会最低养老金担保的标准是每人每月300美元，相当于当地最低工资的2倍。当职工个人账户退休金不足每月300美元的标准时，由财政补足到300美元⑥。
2.医疗保险。在智利，公共医疗保险和私人医疗保险提供不同的待遇。公共医疗保险提供门诊、定期体检、住院、药品、牙医和生育照料等项目保障，国家制定最低的医疗待遇保障标准，视个人收入情况，参保者需要承担一定比例的医疗费用，分为0％、20％和30％几个档次（0％是对没有收入来源的个人）；在私人医疗保险中，参保者医疗保险待遇按照合同的约定执行，但不得低于公共医疗保险提供的医疗保险待遇水平，参保者需要承担一定的医疗费用。
在墨西哥，雇员可以享受的医疗保险待遇包括普通和专家门诊、外科、生育照料、住院、药品以及牙医等项目保险。参加大众医疗保险的人员大部分疾病能够及时得到免费治疗，艾滋病等大病除外。墨西哥医疗保险实行“一人参保，全家享受”，导致其赤字高达GDP的100％，其中公务员医疗保险的赤字相当于GDP的50％。
3.工伤保险。智利和墨西哥的工伤保险待遇都包括暂时性残疾、终身残疾、遗属和孤儿保障。
4.失业保险。智利的失业保险待遇取决于雇员个人账户积累资金以及失业状况，劳动者退休时，失业保险个人账户积累资金完全归劳动者个人所有。
5.家庭津贴。智利的家庭津贴是家计调查型的，待遇补助额视个人的贫困程度而定；墨西哥的家庭津贴分为困难家庭补助、儿童照料津贴、医疗预防保健等项目。⑦
此外，智利和墨西哥社会保险关系的接转都比较容易。智利养老和失业保险由于实行个人账户制度，社会保险关系的接转自然不是问题；墨西哥不同群体参保人员社会保险关系的接转方法是转移缴费的年限。
（三）两国社会保险基金的投资运营
智利和墨西哥都十分重视社会保险基金的保值增值。两国的养老保险都实行完全积累的个人账户制度，只允许对实行积累制的养老保险基金进行投资运营；实行现收现付制的医疗保险和工伤保险的节余资金只能用于购买国家债券。
这里主要讨论两国养老基金的投资运营。两国养老基金投资体制主要以下两个特点。
一是由竞争性的养老金管理公司负责养老基金的投资运营。智利养老金管理公司一般由商业银行和保险公司控股，但不能是官方机构，这与墨西哥不同。智利新制度开始时有30多家养老金管理公司，通过竞争和逐渐淘汰，到2007年只剩下6家。墨西哥现有养老金管理公司21家，其中20家是私营机构，1家属于社会保险局管理的公共机构。参保人可以自由选择委托任何一家养老金管理公司来管理其个人账户投资。
二是两国法律对养老基金的投资渠道及投资比例有严格和详细的规定，各养老金管理公司只能在国家规定的投资渠道及投资比例的范围内投资运营。目前，智利对养老金投资的限制为：政府债券不低于50％、公司债券不超过45％、股票不超过37％、抵押债券不超过50％、国外投资不超过30％⑧；墨西哥的法律明确规定了养老金的投资渠道和投资优先顺序：国家发展事业或者项目、基础建设、政府债券、股票，其中股票投资不能超过养老基金的5％，目的是防止风险性投资的比重过高而影响养老基金的安全⑨。
（四）两国社会保障工作的管理和监督体制
智利和墨西哥社会保障制度实行各险种相对分散管理，单项目集中监管的办法。两国社会保障监督机构都保持相对独立性，发挥有效的监督制约作用。
在智利，养老金管理公司负责个人账户资金的征缴、管理和投资运营；社会保障规划局负责对旧制度以及工伤保险、失业保险的管理，并负责征缴工伤保险、失业保险、公共医疗保险费；国家卫生部负责管理医疗保险，医疗服务机构监管局负责监督医疗保险，私营医疗保险管理处负责征缴和管理私营医疗保险的资金；养老金管理公司总监署负责监督养老金管理公司的运营⑩。
在墨西哥，国家社会保险局负责筹集社会保险费；养老金管理公司负责管理、投资运营和发放养老金；国家公务员社会保障和福利局负责管理公务员、军人和墨西哥石油公司职工的社会保险；国家卫生部负责管理大众医疗保险；国家养老金储蓄管理委员会负责监管养老金管理公司。
两国的养老保险监督机构主要负责对养老金管理公司的运营和投资实施监督。监督分三个环节进行：招揽顾客以及收缴养老保险费、养老金管理运营和养老保险待遇支付。监督内容主要是养老金投资的合规性、基金的收益情况、养老保险待遇的发放情况、有无虚假广告和误导销售等。主要监督措施包括：各养老金管理公司提交的投资和管理报告；社会各方面举报；监督机构调查发现违规的，责令限期改正或视情节给予处罚(11)。
此外，目前智利议会正在研究养老保险进一步的改革方案，并打算在2008年到2012年期间将现行的两个社保行政管理部门合并起来。墨西哥也在考虑到2010年将国家社会保险局和公务员社会保障和福利局合并成一个社会保障机构。
三、几点启示
智利和墨西哥两国都高度重视社会保障的立法工作，针对社会保险的各个险种以及家庭津贴分别出台了相应的法律制度。两国的社会保障法律制度既有共同特点，又各具特色。共同点在于，两国都重视社会保险和社会救助的密切结合，都注重养老保险基金的投资运营。区别在于，墨西哥强调雇主和雇员双方的社会保险责任，智利强调雇员单方的社会保险责任，当然，两国政府分别承担相应的财政责任。墨西哥、智利两国的社会保障法律制度，对于我们当前研究制定社会保险法和社会救助法，有以下三点启示。
（一）社会保障法律应当编织覆盖全民的社会安全网
无论墨西哥针对不同群体特点出台的社会保障立法，还是智利按照不同险种出台的社会保障立法，都实现了全面的覆盖，所有群体包括国企和私企雇员、机关事业单位雇员、社会团体雇员以及农民，都能享受社会保障待遇。
当前我国研究制定社会保险法和社会救助法这两部法律，既要考虑广泛覆盖包括城乡居民在内的不同群体，又要充分考虑城乡之间、不同群体之间的实际情况；既要立足当前、量力而行，又要放眼长远、尽力而为，设计出适合城乡和不同群体特点的社会保障制度。但这并不意味着其中一部法律便可以包打天下，社会保险法和社会救助法两者应当各有侧重、相互配合，前者应当侧重于保障建立了劳动关系的公民的社会保障权益，经费主要来自于个人和单位的缴费，是“收入关联型”的社会保险制度；后者应当侧重于保障没有劳动关系、收入较低的公民的权益，经费主要来自于财政，是“扶贫济弱型”的社会救助制度。同时，不管社会保险还是社会救助，都不能搞“一刀切”，而应当针对不同对象的特点，体现区别。社会保险和社会救助的有机结合，既保证了社会保障法律制度的广覆盖，与党的十六届六中全会提出的到2020年建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标相一致；又立足实际、有所差异，切实体现社会保障水平和经济社会发展水平相适应、公平与效率相结合且重在公平的社会保障原则。
（二）社会保障工作应当有机管理、独立监督
从纵向上看，智利和墨西哥两国各项社会保险费的筹集、社会保险基金的管理以及社会保障待遇的发放都由各种不同的社会保障经办机构负责，形成了一个有机联系的链条。因此，两国社会保障工作管理上的有机联系，保证了社会保障管理工作的连贯性，可以较好地实现社会保障管理工作的职权与责任对应。同时，两国在社会保障基金的监督方面，都成立了独立的监督机构负责社会保障基金的监督工作。正因为两国社会保障基金监督机构具有独立性，才能有效地防止一个机构“既当运动员、又当裁判员”的情况出现，保证社会保障监督工作到位，提高监督的有效性，从而保障社会保障基金的安全。不过，外部的独立监督机制也并不能绝对地保证社会保障基金的安全。
根据两国社会保障管理和监督方面的经验，我国研究制定社会保险法和社会救助法这两部重要的社会保障法时，有以下三点值得斟酌。一是社会保障基金应当形成有机管理的机制，以保证社会保障管理工作的连贯性，强化社会保障管理工作的权责对应关系。二是有机联系的社会保障管理并不是社会保障的不同领域和不同环节都由一个部门管理，各国的社会保障实践中没有一定之规。例如，在墨西哥社会保险和大众医疗保障分别由不同的部门管理，智利的医疗保险由卫生部负责管理，其他社会保障项目由社会保障规划局和养老金管理公司负责管理。在墨西哥，养老保险费的筹集、管理和发放可以由国家社会保险局和养老金管理公司分别负责，但在智利，养老保险费的筹集、管理和发放均由养老金管理公司负责。三是应当成立独立于社会保障管理机构的监督机构，或者赋予社会保障管理机构以外的某一个机构独立的监督职责，由其负责监督社会保障基金收支情况和投资运营情况，受理社会各方面的举报，以加强对社会保障基金的监督，确保其安全。
（三）养老保险基金应当进行富有成效的投资运营
智利和墨西哥两国的养老保险都实行完全积累的个人账户制度，为了实现养老保险基金的保值增值，两国对养老保险基金的投资渠道、投资比例和投资限制等方面作了详细的规定，并根据国内、国际经济情况特别是金融市场的情况适时调整投资规则。智利养老基金开始允许进行国际投资的最高比例是20％，随着国内金融市场吸收投资的饱和以及投资回报率的下降，将允许国际投资的比例提高到了30％。但对实行现收现付制的医疗和工伤保险等项目的基金，两国都只允许购买国债，并通过调整社会保险费率，防止基金大量沉淀。
我国社会保障改革方案已经决定要做实个人账户，因此个人账户积累资金的收益率和安全性问题凸显出来。为了实现积累制的养老保险基金的保值增值，我国研究制定社会保险法时，应当明确规定实行积累制的养老保险个人账户资金可以投资运营（包括明确投资渠道、投资比例限制等方面的内容），实行现收现付制的其他社会保险基金只能存入银行和购买国债。至于社会保险以外的其他社会保障资金，由于来源于税收，属于国家财政的转移支付，不存在投资运营的问题。此外，在社会保险基金方面，应当建立正常的社会保险费率调整机制，既要防止养老保险个人账户以外的社会保险基金大量积累，又要防止社会保险基金不足以发放社会保险待遇；既要保证参保人的基本生活，又要防止参保人和参保单位的负担过重。
目前，我国的社会保障立法已进入一个关键时期，立足基本国情，借鉴国际经验，制定科学完善的社会保障法律体系，对于指导我国社保制度的长远建设具有十分重要的意义。在这方面，智利和墨西哥两国的立法实践，可以为我国带来一些有益的启示和经验。
收稿日期：2007—10—20
注释：
① United States Social Security Administration (SSA),“Social Security Programs Throughout the World:the Americas 2005”. http:// www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw/2004—2005/americas/index.html
② Alberto Arenas de Masa et al.,“The Chilean Pension Reform Turns 25 :Lessons from the Social Protection Survey”,Working Paper,No.9,July 06,2006.http://prc.wharton,uppenn,edu/prc/prc,html
③ Oscar Medina Mora,“Revamping Mexican Pensions”,Latin Finance,No.187,May 2007,pp.61—62.
④ Eduardo Gonzalez-Pier et al.,“Priority Setting for Health Interventions in Mexico's System of Social Protection in Health”,No.28,2006; Julio Frenk et al.,“Comprehensive Reform to Improve Health System Performance in Mexico”,Oct.28,2006.http://www.thelancet.com
⑤ Alberto Arenas de Masa et al,“The Chilean Pension Reform Turns 25 :Lessons from the Social Protection Survey”,Working Paper,No.9,July 06,2006.http ://prc.wharton,uppenn,edu/prc/prc,html
⑥ 中国社会科学院课题组（主持人郑秉文）：《部分国家社会保障资会投资管理情况》，内部资料，2007年1月。
⑦ United States Social Security Administration (SSA),“Social Security Programs Throughout the World :the Americas 2005”.http:// www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw/2004-2005/americas/index.html
⑧ Alberto Arenas de Masa et al,“The Chilean Pension Reform Turns 25:Lessons from the Social Protection Survey”,Working Paper,No.9,July 06,2006.http://prc.wharton,uppenn,edu/prc/prc.html
⑨ Carotin A,Crabbe,A Quarter Century of Pension Reform in Latin America and the Caribbean:Lessons Learned and Next Steps,InterAmerican Development Bank,2005.
⑩ Rodrigo Acuna R.and Augusto Iglesias P.,“Chile's Pension Reform After 20 years”,Social Protection,Dec.2001.http://www.worldbank,org
(11) 中国社会科学院课题组（主持人郑秉文）：《部分国家社会保障资金投资管理情况》，内部资料，2007年1月。
标签：养老金论文; 社会保障法论文; 社会保险经办机构论文; 退休职工医疗保险论文; 个人医疗保险论文; 医疗保险基金论文; 社保医疗保险论文; 养老保险标准论文; 养老金调整论文; 社会保障资金论文; 雇主责任论文; 财政制度论文; 社会救助论文;