论行政简易程序，本文主要内容关键词为：简易程序论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）在“行政处罚的决定”一章中设立了行政处罚决定中的简易程序，这是我国行政法文件第一次以正式法律文本的形式对行政程序中的简易程序作出规定，行政简易程序由此成为一个正式的法律概念。行政简易程序具有降低程序成本、缩短行政过程、拓宽行政裁量权、使行政相对人信服行政权威的价值。但遗憾的是我国目前行政程序中的简易程序还仅仅在个别行政行为中适用，①在整个行政程序中所占的比重非常小。与行政简易程序的立法相比，我国行政简易程序的理论则更显滞后。这个滞后既反映在缺失简易程序的完整理论体系中，又表现为一些学者对简易程序构成环节设计的片面认识。②基于行政法学界和行政法治实践有关行政简易程序的现状，笔者认为有必要对行政简易程序进行系统研究。构建我国的行政简易程序制度，应当考虑其在整个行政程序法律中的定位、适用条件、程序环节、配套救济制度等方面。本文拟对行政简易程序的概念、适用范围、程序价值、法律构建等关键问题予以探讨。
一、行政简易程序的界定
所谓行政简易程序是指行政主体在行政执法中适用的对行政事态进行快速、简捷、超常规处置的行政行为规则，其作为行政程序的构成部分亦有主体、方式、期限、条件等相应的程序构成，而其中所包含的程序构成既不受常规行政机制的约束，又不以一般的程序规则为活动依据。这是笔者对行政简易程序所下的简短定义。③对该定义的把握应当从下列几点切入。首先，行政法学中有关行政程序的理论并不同时展开对行政行为的研究，④同样，有关行政行为的理论亦很少去关注行政程序问题。行政行为理论与行政程序理论两张皮的现象，构成了我国行政法学研究中的一道并不亮丽的风景线。然而，行政简易程序将行政行为理论与行政程序理论有机结合，造成这种结合的原因在于行政简易程序特殊的操作规则方面。行政程序中的行为与行政行为中的程序通过行政简易程序得到了有效的融合。其次，通常情况下，行政程序的标的是行政行为，既包括抽象行政行为又包括具体行政行为。例如，《美国联邦行政程序法》就将两类行政行为的规制予以统一。⑤我国由于没有制定统一的行政程序法典，在整个行政程序的体系中将两类程序分而制定。然而，行政简易程序的标的则相对狭窄一些，其只涉及具体行政行为，而不涉及抽象行政行为。再次，行政程序的主体包括行政主体和行政相对人，人们常常从行政法律关系尤其行政主体对行政相对人的行政决定中审视行政程序。但是，在行政简易程序中，其存在的领域却必须以另一种眼光来观察，即行政程序存在于行政执法领域中。行政主体正是在广义的法律执行中而不是在狭义的行政法律关系中运用并体现行政简易程序价值的。从一定意义上讲，行政执法的实效性是行政简易程序存在的理论基础。若从上列几点切入研究行政简易程序，不难看出其具有如下科学内涵。
第一，行政简易程序是行政程序的程序变体。单从字面意义来认识，行政简易程序似乎不过是将“简易”二字与“程序”二字结合在一起罢了，而在这一结合中“程序”二字是关键词。也正是由于行政简易程序的这一表象，使诸多教科书在讲授行政处罚决定的三大程序时总是对各程序之区别轻描淡写，甚至不对三者作出本质上的区分。然而事实上，行政简易程序中的关键词应当是“简易”而不是“程序”。与其说行政简易程序所突出的是行政行为的程序定义，还不如说其所突出的是行政行为的效率意义。从这个角度讲，行政简易程序是行政程序中的程序变体。一般谈到行政程序就必然会与行政主体的行为方式、行为步骤、行为顺序、行为附款等机械性的动作过程联系在一起。毫无疑问，这些复杂的运作过程是行政程序的本质要件。进一步讲，行政程序对行政主体行为方式的本质要求是其运行的机械性和刻板性。但是，在行政简易程序中有关行政程序要求的顺序、方式等都发生了重大的变化，它对行政主体行为方式的要求也不再是其运行的机械性和刻板性。由此，我们便可以得出一个结论，行政简易程序已经改变了行政程序中的“程序”基因。这一点十分重要，对于我们建构行政简易程序有着重大的指导意义。如果我们还依行政程序中的“程序”基因构建行政简易程序就必然会降低行政简易程序对行政执法的意义。行政简易程序的程序变体是一个质的问题，但同时包含着量的成分，即行政简易程序究竟应将行政程序中的“程序”基因变化到何种程度上，这是行政法学界和实务部门应当解决的问题，有待于进一步探讨。
第二，行政简易程序对应于行政一般程序。《行政处罚法》在行政处罚的决定程序中设立了三个程序，即“简易程序”、“一般程序”和“听证程序”，⑥但是，该法并没有在相关条款中阐明这三个程序之间的逻辑关系。笔者认为，行政处罚决定中的听证程序是一个较为特殊的程序形式，是对一般程序在特殊适用情况下所作的补充，而不是行政处罚的必经程序，因此，此程序与前两个程序之间并无逻辑上的对应性。但简易程序与一般程序却有着逻辑上的对应性。这种对应关系并不仅仅是一个称谓问题，而是在程序规则上的相互补充和相互支持。行政一般程序对一般意义上的行政过程和行政行为进行规制，而行政简易程序则对特别意义上的行政过程和行政行为进行规制。如果说行政一般程序是行政程序中的正式程序规则的话，那么，行政简易程序则是行政程序中的例外程序规则。一般程序中的诸多原则或规则都不适用于简易程序。仅以行政处罚决定书的制作为例，一般程序规则是事后制作，而简易程序规则却是事前制作，即执法人员在对行政相对人处罚前就制作好了格式化的行政处罚决定书。若以一般程序规则来衡量，这几乎是不可思议的，因为在一般程序中事先制作行政处罚决定书必然导致行政行为违法。
第三，行政简易程序是对行政主体程序裁量权的认可。行政程序的作用基点是行政主体，而通过行政程序得到益处的则是行政相对人。正因为如此，各国在行政程序法的制定中都充分体现“自然正义”和“正当程序”的法治精神，使公众在行政程序中有普遍的介入权、参与权和知情权。通过行政程序约束行政主体和规制行政主体已经成为学界的共识，其中的法律机理是这样的：即立法机关和社会公众通过行政程序立法使行政主体在程序上受到诸多约束，进而在实体上有效行使行政自由裁量权。然而，行政简易程序的设立则使该问题有了另一个思维路径，即行政主体在行政简易程序中获取了一定的益处，而这个益处是对其在一般程序中所受损失和所造成的行政障碍的弥补。在笔者看来，行政简易程序实质上认可了行政主体的程序自由裁量权。所谓程序自由裁量权是指行政主体在行政执法中有权对有关一般意义的程序规则进行处分的状态。在实体自由裁量权中，行政主体能够处分行政职权并依职权处分的状况改变行政相对人的权利与义务，在行政主体实体上的自由裁量行为没有被提出异议的情况下其就是合法的。一般而言，行政法中有关行政自由裁量权的理论都是以实体自由裁量为对象的，鲜有学者关注行政主体在程序上的自由裁量权，而且法律规范在设立行政简易程序时亦并没有提升到行政主体程序自由裁量权这样的高度来认识。但不争的事实却是，行政主体在简易程序中处分了一定的程序权利乃至于程序义务。比较典型的是《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）的一些规定，例如该法第52条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给、要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。”这个规定虽然没有提到简易程序的概念，但却是一个实实在在的依简易程序而为之的行为状态，在这个行为状态中行政主体既处分了法定的期限，又处分了其他程序环节的基本要求。
二、行政简易程序的适用范围
行政简易程序如果要在行政程序法中予以规定，面临的首要问题就是对其适用范围的确定。笔者认为，确定行政简易程序的适用范围应考虑下列因素。首先，行政简易程序的适用范围必须与行政一般程序的适用范围相衔接，即行政简易程序的适用应当以行政一般程序的适用为基础。若离开了行政一般程序的适用范围仅仅审视行政简易程序的适用范围，则无法使问题的解决有所依据或参照。其次，行政简易程序适用范围应当采用概括表述的方式。通过此种方式留给行政主体较大的程序处分权，这是提高行政主体效率意识的前提之一。再次，如果行政简易程序涉及到了某一具体行政行为，此时可以采用列举规定的方式。尤其当某一具体行政行为是对行政相对人课以义务时，更应当具体规定简易程序的适用范围。基于这些因素，笔者试对行政简易程序的适用范围作出如下概括。
第一，适用于有利行政行为中的行政简易程序。有学者将行政行为分成不利行政行为与有利行政行为两类。⑦这种分类所依据的标准是行政行为对行政相对人权益影响性质的状况。不利行政行为是指其对行政相对人的权益会带来负面影响，或克减行政相对人的利益、或侵害相对人的利益、或阻滞相对人利益的表现等；而有利行政行为则是指其对行政相对人的利益会带来正面影响，或让行政相对人受益，或扩大行政相对人权益的范围，或以其他方式让行政相对人得到好处等。这个划分在行政法实践中亦是客观存在的。例如，行政救助、行政奖励、行政指导等行政行为对行政相对人就是有利的，而行政处罚、行政禁止、行政强制等行政行为对行政相对人就是不利的。当然，在行政法实践中，还有一些行政行为是中性的，即其既可能为行政相对人带来了权利，也可能同时给行政相对人附加了义务，例如行政合同行为、行政裁决行为等。作为行政法治而言，重点控制的是不利行为。因此，在不利行政行为中行政主体必须依严格的程序规则而为之，简易程序的适用只能是非常例外的。然而，在有利行政行为中，程序的价值则有所淡化，行政主体依行政简易程序履行行政职能更能使行政相对人获得益处。就行政相对人权益保护而言，行政主体的快捷行为要比刻板行为更能受到行政相对人的欢迎。例如，在行政主体的行政救助行为中，如果既设置严格的外部行政程序，又设置严格的内部行政程序，那么，当某一救助行为作用到行政相对人身上时，可能已经时过境迁。又如行政主体的行政奖励行为、行政指导行为等，若依一般程序为之其效果必然没有依简易程序为之的好。换言之，有利行政行为中行政程序的简化并不会使行政相对人对行政主体简化程序的行为提出疑义，行政主体也不会对有利行政行为的简易程序承担法律责任。
第二，适用于紧急处置中的行政简易程序。行政紧急处置是指行政主体在履行行政管理职能或为执行行政法规范时，遇有紧急情形便主动采取对事件或事态进行处置的行政措施。一方面，行政紧急处置是在特定时空中进行的，其或者有空间上的紧迫性，或者有时间上的紧迫性。之所以紧迫，是因为如果令这种状态存续下去就会给国家、社会或者个人带来无可挽回的损失。另一方面，行政紧急处置是行政主体的非常态行政行为，其既不受通常情况下行政行为方式的限制，又不受通常情况下行政行为其他法律要件的约束。若依一般意义的行为方式和法律要件为这样的行为，所带来的结果同样是对国家与社会的危害。由于这两个方面的特点，要求行政主体必须依非常手段进行行政处置，我国2007年制定的《突发事件应付法》就规定了行政主体享有的行政紧急处置权。应当指出，法律规范对行政主体在紧急情况下权力行使的规定，是从赋予权力的角度进行的，即法律规定行政主体在紧急状态下有进行处置的权力，但法律不会规定在这种情况下行政主体怎样处理行政行为与行政程序的关系。即便是专门规范行政紧急处置权的《突发事件应付法》也不会规定行政主体如何简化自己的行政行为，如何简化行政过程中的程序规则。对于行政主体而言，选择在行政紧急处置中使用简易程序并无明确的依据，并不一定有具体的程序规则，法律所赋予行政主体的只是进行处置的权力。笔者认为，这种紧急处置的权力包括实体上的处置权和程序上的处置权两个方面，而程序上的处置权则更加重要一些，遗憾的是学界在行政紧急处置的探讨中大多疏忽了行政主体对行政程序进行紧急处置的权力。实质上行政紧急处置中的简易程序就是在紧急情况下行政主体对一般程序的处分权。
第三，适用于明晰案件事实中的行政简易程序。由于历史的原因，我国行政机关承担的行政职能是比较广泛的。⑧其除了履行一般的行政管理职能外，还承担着大量行政案件处理的职能。对行政案件进行处理几乎占据了一些行政机关大多数的职权行使的范围，最为突出的是公安行政机关、工商行政机关、税务行政机关、海关行政机关、环保行政机关等等。这些机关所处理的行政案件在一些发达国家大多由司法机关处理。例如，对于造成环境污染的企业或个人的违法行为进行处置，在一些国家是由法院为之的，因为在这些国家当事人的这种违法行为被归入到轻罪的范畴之中，只能交由司法机关处理。事实上，我国行政处罚和行政强制中的一系列称之为行政违法的案件在一些国家都是以轻罪而论之的。再则，在一些国家的法治理念中，行政主体不能对行政相对人的人身权和财产权进行限制，因为依“正当程序”理论，任何这样的强制都必须由司法机关为之。而我国已经形成了行政主体处理大多数行政违法案件的传统，使行政机关的案件处理占去其工作量的一大部分。在《行政处罚法》和《行政许可法》中都对行政处罚行为与案件处理的程序关系、行政许可行为与案件处理的程序关系作了规定，而其他类型的行为与案件处理的关系尚无统一的法律规定。行政主体只能依有关的行政实体法而为之。例如，土地行政机关对土地行政违法案件的处理在大多数情况下就依《中华人民共和国土地管理法》进行，该法中诸多的处理方式是有程序规则可循的。笔者认为，行政主体处理的行政案件有复杂案件事实与明晰案件事实之分。所谓复杂案件事实是指行政主体处理的案件中，案件事实必须通过调查、取证乃至于鉴定和勘验等手段才能查清。此类案件的行政处理必须依一般程序为之。而明晰案件事实是指案件的基本事实是非常清楚的，无需通过调查取证等手段就呈现于行政执法机关面前。这样的案件事实若要作进一步的处理就可以灵活处置，此时，适用行政简易程序对行政相对人和行政主体都是有利的。例如，《行政处罚法》中处罚决定简易程序的适用范围就是依案件事实的明晰性而确立的，即只有在“违法事实确凿并有法定依据”的情况下方可适用简易程序。在行政法治实践中，究竟何为明晰案件事实应当由行政主体和行政相对人共同决定。
第四，适用于行政相对人困境中的行政简易程序。行政简易程序的设置究竟是让行政主体受益还是让行政相对人受益，对于这个问题学界没有一个统一的论点。然而，从《行政处罚法》关于行政处罚决定的简易程序的设置来看，似乎我国立法者选择的是前者，即行政简易程序设置的目的是让行政主体受益。例如，行政机关在行政处罚中可以事先将行政处罚决定书制作好，依简易程序其只要填写就可以完成整个处罚行为，这样的立法目的选择对于整个行政管理过程而言是合理的。但在笔者看来，行政相对人亦应从行政简易程序中获得益处。事实上，行政处罚法在行政处罚的执行部分设置的一些简化程序的规则是有利于行政相对人的，只不过《行政处罚法》没有将这些规则上升到行政简易程序的高度来认识。例如，《行政处罚法》第48条规定：“在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员依照本法第33条、第38条的规定作出罚款决定后，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。”这条规定便是从方便行政相对人的角度考虑的。任何一个行政执法行为都应当充分考虑行政相对人的情况。一些行政程序的设置并不一定考虑到行政相对人的各种复杂情形，但是当行政相对人在某些环境中处于困境时，行政主体若能够将原来规定的程序予以变通、简化，就能够达到使行政相对人从困境中走出来的目的。此时，行政简易程序就有了非常重要的意义，它甚至能够使行政主体与行政相对人关系进一步和谐。
三、行政简易程序的行政法价值
行政程序的价值在行政法学理论中已经有相对成熟的表述。例如，姜明安教授就曾将行政程序的法律价值概括为“扩大公民参政权行使的途径、保护行政相对人程序权益、提高行政效率、监督行政主体依法行使职权”四个方面。⑨当解决了行政程序的价值以后，是否同时解决了行政简易程序的价值呢？回答是否定的。即是说，行政简易程序的价值并不完全等同于行政程序的价值。之所以这样说，是因为行政简易程序本身是行政程序的变体，在它的本质属性中程序属性只是其中之一。行政简易程序的价值既有程序价值的一些属性，又在一定意义上超越了程序自身的价值，这种复合性也使行政简易程序在行政法中成了一个相对边缘的问题。即是说，行政简易程序在行政法中是一个相对独立的制度，它既独立于行政程序之外，又独立于行政行为之外，说它综合了行政程序与行政行为亦是妥当的。因此，可以把行政简易程序作为一个独立的价值体系进行研究。笔者认为，可以对行政简易程序价值之表现作出如下概括。
第一，降低程序成本的价值。行政成本有广义和狭义之分，广义行政成本是指行政权归属主体为了获取相关利益，将行政权行使主体作为成本予以投入，使其为他带来利益。⑩狭义行政成本则是指行政主体在一个行政管理活动过程和行政执法中所付出的代价。行政法学研究中，大多关注的是狭义行政成本问题。行政程序就其功能而论并不具有创造物质财富和精神财富的实质意义，因此行政程序本身就是行政过程中的一个成本。依此而论，一方面，行政过程中程序使用的越少越好，另一方面，在一个行政执法中程序的动作越简短越好。行政简易程序的设计最为基本的价值就在于降低行政程序成本。当然，在这个问题上有一个法治理念问题，在一些程序至上的国家程序本身已经不仅仅具有程序意义。但是，在我国的行政法治理念中，程序还不足以成为法治至上主义的核心，只有当其与有关的实体规则联系在一起时才有意义。
第二，缩短行政过程的价值。行政简易程序的适用范围不单单存在于某一或某些具体行政行为之中，几乎所有对行政管理活动有实质意义的行政行为都能够适用行政简易程序。也就是说，行政简易程序的适用范围在行政主体的行政管理活动过程与行政执法活动过程之中，所不同的是两个活动范畴有着各自的特点。行政主体在行政管理活动过程中，行政相对人是不特定的。例如，行政主体的行政决策、行政预测、行政指导等行政行为可能不是针对特定对象的，而是针对不特定的当事人。而在行政执法活动中，行政相对人则是特定的和具体的。例如，行政主体在行政处罚和行政许可等执法行为中，都有着特定的行政相对人。这两种活动的区别并不能够使行政简易程序在任何一者中丧失意义。行政简易程序无论在行政管理活动中的存在，还是在行政执法活动中的存在，其目的都在于缩短行政主体的行政过程。行政过程是行政管理和行政执法的活动载体，现代行政权的行使所需要的是行政过程的缩短和不间断。尤其在行政管理活动过程中，行政主体必须保持过程的连结性和不间断性。但在行政一般程序中，由于程序环节本身的复杂性，常会发生行政过程的间断，那么行政简易程序恰恰就起到了缩短行政过程的作用。例如，我国《行政处罚法》设置的简易程序就是将行政处罚从一个由调查、取证等复杂环节组成的过程缩短为当场交付，将原来较长时间结点集中在一个结点上。
第三，拓宽行政自由裁量权的价值。由于各国行政法制度建立和运行的理论基础不同，关于行政自由裁量权的理论，各国学界几乎没有形成共识。例如，在美国行政法学中，行政自由裁量权几乎是行政法的核心问题。而在我国行政法学中，行政自由裁量权仅仅是行政合理性概念之下的一个子概念。当我国行政法学界讨论行政自由裁量权时，其切入点在行政合理性原则之中，指行政主体在进行选择时作出相对合理选择的一种判断权力。并且对行政自由裁量权的控制也放置于行政合理性原则之下，其与行政合法性几乎没有关联。由此可以看出，我国有关行政自由裁量权的理论还十分浅薄，已经落后于行政法治实践。例如，《行政复议法》规定“具体行政行为明显不当的”，行政复议机关有权“决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法”，依此规定可以看出，行政自由裁量权仅仅在行政合理性原则之下的理论已经过时，因为它不能够解释“行为不当性”存在于法定条件之下这一事实。那么，如何完善行政自由裁量权的理论就成为行政法学界亟待研究的问题。在此，行政简易程序的设置及其特性为我们审视行政自由裁量权提供了新的思路。正如本文第一部分所述，传统上的行政自由裁量权是就行政主体对实体权利的处分而言的，行政简易程序则将自由裁量权的范围拓展到行政程序之中，这使行政自由裁量权的研究视野扩大，乃至于使整个行政法学的理论深化。当然，理论上的拓展最终必然会延伸到行政法治之中。
第四，使行政相对人信服行政权威的价值。若用法理来分析，行政权威应当有两方面的内涵。一是行政系统有对社会事态进行有效处置的能力，在这种处置过程中是不应当遇到障碍的。二是承受行政权威的对象，或者行政相对人，或者社会公众能够自觉地认同行政系统的行政措施，自觉接受行政主体的行政处置。能够将两者结合起来的任何行政法制度都能够充分体现行政权威。由此可知，当社会公众在主观意识上与行政主体相对立时就不能认为行政主体采取的让行政相对人服从的措施具有权威性。而一般情况下，行政简易程序作为一种特殊的行政法制度却能够非常好地将行政主体的处置能力与行政相对人的服从意识融合在一起。这中间的道理无须进一步论证。
四、我国行政简易程序的法律构建
从各国行政程序立法的进路来看，大体上有两种不同类型。一是统一程序典则的立法进路。此一进路的特点在于走集中化和统一化的行政程序立法道路，用一个统一的行政程序法典将所有行政程序的规则予以集中。比较典型的例子是1946年《美国联邦行政程序法》，其将抽象行政行为的程序与具体行政行为的程序予以统一，将部门行政行为的程序与一般的行政程序予以统一。行政法治发达的国家几乎都走的是此行政程序立法道路。二是分散程序典则的立法进路。此一进路的国家不制定统一的行政程序法典，而是针对行政行为的状况制定程序规则。例如，前苏联制定的一系列行政行为的程序规则就将行政程序的立法予以适当的分散。另外，还有一些国家将上列两类进路予以结合。我国目前有关行政程序的立法大体上分布在这样的一些法律部类中。一是在部门行政实体法中规定行政程序规则。我国每一个行政管理部门几乎都有一个基本的法律典则，这个法律典则基本上统摄了这个部门管理的主要事项。例如，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》等等。这些实体法中的程序设计并不在少数，有些甚至十分具体。(11)二是针对敏感的行政行为作出单项规定。例如，《行政处罚法》所针对的是行政处罚这一敏感的行政行为，《行政许可法》则针对的是行政许可这一敏感的行政行为，这两个法律实质上都是有关这两个行政行为的程序规则，因为实体上的行政处罚和行政许可大多反映在行政实体法之中。三是有关规范行政组织及其行政编制的内部行政法中亦包括了一些行政程序规则。例如，《行政组织法》中确定的上下级行政机关之间的关系，《公务员法》规定的下级公务员在执行上级公务员指示时的行为规则等都具有明显的程序属性。对于目前我国行政程序的立法格局，行政法学界和行政法治实务部门都给予了批评，普遍认为我国应当走统一行政程序立法的路径，(12)而且，构建一部完整的行政程序法几乎成了近年来行政法学界关注的焦点问题。不过，在笔者看来，一部统一的行政程序法典、一个完整的行政程序制度是由诸多元素构成的，在相关元素还处在萌芽阶段的情况下，由元素构成的整体当然无从构建。因此笔者认为，可以先对其中的行政简易程序的构建进行设计，这种关于元素的设计要比整体设计来得更加现实一些，在此试提出如下初步设想。
第一，关于行政简易程序在行政程序法中的定位问题。行政简易程序的体系构建涉及的第一个问题就是如何在行政程序法中定位简易程序。在这个问题的研究中我们似乎有一定的范本，因为《行政处罚法》在处罚决定程序的设计中处理了简易程序、一般程序与听证程序的关系。我们能不能够像《行政处罚法》那样，将行政简易程序与其他两个程序相并列，且将行政简易程序定位在一般程序和听证程序之前呢？笔者认为，《行政处罚法》关于简易程序的定位有失偏颇。其在行政处罚决定程序一开始就规定了简易程序，其次才是一般程序，此种处理方式有喧宾夺主之嫌。因为行政简易程序是对一般程序的超越，是行政程序中的程序变体，其建立在一般程序之上，一般程序是它存在的基础。因此，必须将行政简易程序视为行政程序的例外，这样定位才不会喧宾夺主。定位问题解决之后，在行政程序法中如何排列简易程序的问题也就迎刃而解，即在将一般程序规定下来以后，再以法律例外的地位确定简易程序的内容。当然，如此排列并不是说在行政程序法中不给行政简易程序独立的地位，而是必须将行政简易程序从行政一般程序中独立出来，并且在有关的运作原则、程序环节上予以严格区分。
第二，关于行政简易程序适用的条件问题。行政简易程序适用的条件在《行政处罚法》的设计中采用了严格限制的模式，即用法律条文明确规定行政处罚决定程序中简易程序适用的具体条件，这个条件的设置是刚性的。如果行政机关变更了适用条件就会构成行政上的违法。《行政处罚法》设置的条件有两个：一是行政违法事实确凿，二是行政处罚有明确的法定依据。离开这两个条件就不可以适用简易程序。笔者认为，《行政处罚法》有关行政简易程序的适用条件不能在广义的行政程序中继续适用。而应当放宽行政简易程序的适用条件，在有关行政简易程序的立法技术上采取概括规定的方式，或者将列举规定与概括规定予以结合的方式。由行政主体掌握行政简易程序的适用范围，或者由行政主体与行政相对人通过商议解决简易程序的适用范围。这样讲是有理论依据的，因为行政简易程序对于行政主体而言是其对程序的自由处置权，我们既然给予了行政主体程序上的处置权，就不应当用严格的条件进行限制，否则，将会使程序的运行回归到一般行政程序中来。同时，行政简易程序对于行政相对人来讲也是有利的，在行政主体简化程序实施行政行为时也不会带来行政相对人权利上的麻烦。这说明了行政简易程序的适用条件相对放宽要比严格限制来得好。但是，还必须注意，在行政主体对行政相对人实施有害行政行为时，如果程序过于简单则有可能侵害行政相对人的权益，此时对行政简易程序设置必要的条件是应当的。笔者在本文第二部分探讨了行政简易程序的适用范围，那么，有关其适用条件的规定就应当与其适用范围结合起来进行确定，这一问题还有非常大的研究空间。
第三，关于行政简易程序的程序环节问题。一般行政程序的环节有连续性、多重性、规范性等特点，显然，这些特点在行政简易程序中是不存在的。一方面，行政简易程序并不追求行政程序的完美性，而是追求行政程序引起的结果的完美性。因此，行政简易程序既不需要环节的多重性，也不需要环节的连续性、紧密性。另一方面，行政简易程序的有效性评估指标在行为的结果上而不在行为的过程上，这一点是非常关键的。如果在行政简易程序中还是那样重视行为的过程，重视环节上的环环相扣，就等于没有给行政简易程序以“简易性”。尽管如此，行政简易程序作为行政程序的组成部分，在通常情况下还是应当有环节的，甚至有若干不同的环节。例如，《行政处罚法》确定的简易程序就有下列一些环节：一是行政主体向行政相对人出示执法证件，表明其作为执法者的合法身份；二是填写行政处罚决定书；三是向当事人交付行政处罚决定书；四是处罚完成以后，行政主体报行政机关备案。那么，在其他行政简易程序的设计中是否亦采用如此严格的程序环节呢？在笔者看来，对于绝大多数行政简易程序而言是不需要的，尤其在行政主体实施的对行政相对人有利的行政行为中，诸多环节都可以省略。在设计行政简易程序的程序环节时亦应考虑行政简易程序的适用范围，根据不同的适用范围确定每一个简易程序中的适用环节。
第四，关于行政简易程序的配套救济制度问题。行政简易程序作为行政程序之一同样存在程序违法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》都规定了行政主体程序违法的法律责任，即具体行政行为若存在程序上的违法时就应当予以撤销。这两部法律规定的救济制度对行政简易程序违法是同样适用的。行政简易程序违法主要包括两种情形：一种情形是行政主体没有按照法律规定的行政简易程序操作，违反了其规定的环节。例如《行政处罚法》规定在简易程序的适用中行政主体需出示执法证件，若缺少这个环节就构成程序违法；另一种情形是某一具体行政行为本该适用简易程序，行政主体却依一般程序为之。例如，在行政处罚决定程序中，简易程序可能会为行政相对人节省更多的时间、减去更多的麻烦等，行政主体有意适用一般程序则会给行政相对人带来麻烦。笔者认为，此种程序选择上的错误亦应成为行政救济的对象。但是，就行政简易程序的行政救济制度而论，应当有另一种内涵，即在行政主体的行政管理行为和广义的行政执法中，其在没有明确规定的程序规则依据的情况下，自己选择依繁琐的程序行使权力。例如，在行政救助和行政指导等行政行为中，行政主体依繁琐的请示汇报等内部程序规则拖延作出行政行为，此时，行政相对人可以就行政主体没有适用简易程序的行政违法行为，或提起行政复议，或提起行政诉讼。在这里，行政相对人所主张的并不是自身实体上的权利，而是程序上的权利，所要求救济机关纠正的是行政主体程序上的行政违法。如果这个制度能够确定，那对于我国行政救济制度的改革将具有开拓意义。事实上，行政简易程序赋予了行政主体程序上的行政自由裁量权，对这个权利进行救济的路径就应当是行政相对人程序上的诉权，或对行政主体纯粹程序违法提起诉讼或复议的权利，这样便与整个简易程序的设置有了逻辑上的对应。
注释：
①《中华人民共和国行政许可法》关于行政许可的实施程序规定得比较详细，但其中并没有简易程序的规定，这应当说是有缺陷的。因为行政许可行为在法治实践过程中的类型较为复杂，有些行政许可行为完全可以设置简易程序，这既有利于提高行政效率，也有利于节省行政相对人的成本。在笔者看来，之所以在该法中没有设置简易程序，还在于我们对行政简易程序的地位存在认识上的不足。
②行政简易程序在给行政相对人带来方便的同时，也有可能增加行政主体在行政执法中的自由裁量权。或是基于此种担心，我国学者对行政简易程序的设置采取了非常谨慎的态度，《行政处罚法》对简易程序适用的严格限制就是例证。在笔者看来，行政简易程序如果设计合理，并不一定会带来对行政权控制的不力。
③从程序的完整性方面来看，我国目前行政法中还没有完整意义上的简易程序，因为《行政处罚法》所规定的简易程序只是行政处罚决定做出时的简易程序，而不是整个行政处罚的简易程序。本文中所揭示的简易程序是一个相对完整系统的程序定义。
④行政程序与行政行为的关系在行政法学理论中并没有得到系统阐释，两者究竟是什么关系，可以作出下列分析：一是行政程序是行政行为的程序，离开了行政行为，行政程序就不会有相应的独立价值；二是行政程序与行政行为有部分的重合性，也就是说，在行政行为之外，还存在着相应的程序规则。例如，行政组织相互之间的联结规则也被有的学者认为是程序规则。笔者认为，按照通常的行政法理论，行政程序与行政行为是不可以分开的。至于行政组织中的程序规则问题应当是一个行政法哲学范畴的问题。
⑤参见萧榕：《世界著名法典选编（行政法卷）》，中国民主法制出版社1997年版，第1页。
⑥该法在措词上用的是“简易程序”、“一般程序”和“听证程序”，由这个措词看其没有在简易与程序之间、一般与程序之间，听证与程序之间加上“行政”二字，即简易行政程序、一般行政程序、听证行政程序等。笔者认为，《行政处罚法》的用词是合理的，即我们可以说行政简易程序，而不能说简易行政程序。同样，我们只能说行政一般程序而不能说一般行政程序，正因为如此，笔者所使用的是行政简易程序和行政一般程序的概念。也许，上列两种措词并无大碍，但在行政法中还是应当有较为规范的概念。
⑦胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第204页。
⑧有学者曾将目前我国行政行为分布的主要管理领域划分为41类，这足以说明我国行政机关承担行政职能的广泛性。参见关保英：《行政法教科书之总论行政法》，中国政法大学出版社2005年版，第324页。
⑨参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第263页。
⑩《新帕尔格雷夫法经济学大辞典》用代理成本的理论分析现代行政法的定义，其认为行政主体及其存在事实上就是一种成本，这种成本可以分为两类：即政治型和官僚型。依这种理论，行政法的功能就在于降低公共行政过程的投入等。参见［美］皮特·纽曼：《新帕尔格雷夫法经济学大辞典》（第1卷），许明月等译，法律出版社2003年版，第24-29页。
(11)例如，《中华人民共和国治安管理处罚法》第4章就专门规定了“处罚程序”。
(12)杨海坤、黄学贤教授就曾深刻探讨了行政程序法典化的必要性，认为：“20年来我国行政法发展和行政程序立法的实践告诉我们，行政程序法绝不是可有可无、无足轻重的，一整套体现民主、理性、公正、开放的行政程序对于我国民主政治建设、保障公民权益、遏制权力腐败、提高行政效率、促进改革开放具有非常重要的意义。”参见杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化》，法律出版社1999年版，第20页。
标签：自由裁量权论文; 行政相对人论文; 行政主体论文; 行政事实行为论文; 法律规则论文; 行政处理论文; 立法原则论文; 法律主体论文; 行政立法论文; 紧急程度论文; 行政执法论文; 法律论文;