论反垄断视野下美国银行业相关市场的界定——兼评美国的经验、反思及启示，本文主要内容关键词为：美国论文,银行业论文,视野论文,启示论文,反垄断论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
准确界定相关市场对于反垄断执法具有非常重要的意义，这是因为反垄断的核心问题是垄断力所造成的排斥或限制竞争，而垄断力的判断必须在特定的市场范围内进行考察才有意义。如果相关市场界定不准确，就会对判断经营者的市场份额高低造成影响，直接关系到反垄断法能否适用的问题。
要准确界定相关市场必须综合考虑商品的各种相关因素，例如交易对象、交易地区、交易时间、交易阶段、交易对方等因素(尚明，2007)，其中最主要的是产品因素和地理因素。但是，划分相关市场是一个非常复杂的问题，而且具体的划分标准必须依据特定的行业和产品来具体决定。近年来，我国的银行业进行了比较急剧的改革，尽管银行间的竞争比以往更为激烈，在获取最大利润的利益驱动下，商业银行以各种垄断方式损害市场竞争秩序和消费者利益的行为更为明显。在我国银行业反垄断执法过程中，迫切需要准确界定相关市场。美国在长期的反垄断实践中积累了很多经验和教训，值得我们深思和借鉴。由于美国通常使用的名称是反托拉斯法，因此本文中的反托拉斯法与反垄断法的含义是一致的。
一、美国反托拉斯法适用银行业的简要概况
本文指的银行是以存贷款为核心业务的商业银行以及类似的机构，不包括从事证券承销业务的投资银行。美国反托拉斯法律体系中最重要的法律是谢尔曼法和克莱顿法，在20世纪60年代中期前，上述两部法律一直被认为不适用于银行业。直到1963年的费城国民银行案，美国最高法院才确立了谢尔曼法和克莱顿法适用于银行合并案的原则，并对如何界定相关市场作出了原则性的规定。
在执法机构方面，除了传统的反托拉斯执法部门如联邦贸易委员会（FTC）和司法部（DOJ）外，银行业本身还有自己的监管体系，如联邦储备体系（FRS），即美国的中央银行，其成员包括联邦储备委员会和下属的12个联邦储备银行，对会员银行和银行控股公司具有广泛的管理权限；还有货币监理署（OCC），其主要负责国民银行的监管，包括接受国民银行的注册、审批分支机构的设立和合并等（臧慧萍，2007）。
探讨相关机构间的协调问题对反垄断法的有效实施也具有重要意义，在我国《反垄断法》的起草过程中，反垄断执法机构和行业监管机构之间的管辖问题即受到了高度关注。美国在长期的反托拉斯实践中，比较好地协调了两者的关系，在职责分工上比较明确，带来了较高的效率，但是也引发了相关问题，这些都值得我们借鉴。
二、美国银行业相关产品市场的界定方法
相关产品市场是根据产品的性能、用途及价格，从消费者的角度可以相互交叉或相互替代的所有产品和服务。考察相关市场有两种方法，即计算产品的需求弹性或供给弹性，由于供求弹性在实践中涉及多家厂商的产品数据，难以测定，因此需求弹性更为常用。需求弹性主要是从消费者的角度去分析产品可替代性的方法，也就是其他相竞争产品对垄断产品的可替代程度。在界定产品市场时，必须结合产品的特点进行划分，才能得出相对准确的结论。
（一）银行产品的特点 银行与一般的经营者不同，其提供的是一系列金融产品和服务，这些产品和服务在交易对象和交易的内容上有着较大差异。例如，存款与贷款，完全是两种不同性质和方向的交易行为，前者是个人或企业将资金存入银行获取利息，而后者是银行将资金借贷给个人或企业获取利息；在贷款类业务中，有针对个人的商业贷款如住房抵押贷款、汽车消费贷款等，也有针对中小企业的贷款；另外，存、贷款作为商业银行的主营业务与中间业务也有本质的区别。
20世纪80年代和90年代，美国银行业全行业亏损的情况非常突出，出现了自二战以来最为严重的经营危机。为了应对这场危机，美国无论从政府的监管还是自身的运营上，都做出了重大的调整，一个显著的特征就是美国银行业管制的放松，商业银行的经营模式从“分业经营”向“混业经营”过渡，银行产品多元化，普遍积极利用通过扩大表外业务来增加收益，中间业务从传统的信托业务、信用证业务扩展到金融衍生商品业务、债权管理业务、私募债券中介业务、企业并购业务等原本属于投资银行的业务（姜瑶英，2000）。此外，科技的快速发展和广泛应用，例如POS机、电话银行和网上银行的使用，也对银行业的传统产品和服务起了巨大的冲击作用。这些因素都深刻影响着银行业产品市场的界定。
在美国，银行和储蓄机构都提供品种多样的产品，而且随着金融创新的发展，产品越来越多样。从理论的角度看，由于产品彼此的特征不同，因此，在划分相关产品市场时不存在太大的障碍，但在实践中则导致一个问题：在界定产品市场时，是按照逐个产品来划分，还是按照总体某个指标来划分？这种划分标准具有非常重要的实践意义，特别是涉及银行合并时如何评估相关市场集中度的问题。如果按照每个产品进行划分，尽管可能非常精确，但是工作量太大，往往导致效率低下，况且在数据收集上也可能存在一定的困难，这并不是一个理想的可行方案。
（二）执法机构的观点 1963年的费城国民银行案是美国反托拉斯法适用银行业的标志性案件，在该案中，美国最高法院确立了两个基本原则，第一是反托拉斯法律适用于银行合并，另外一个原则是如何划分银行业相关市场。在产品市场问题上，最高法院认为应将银行提供的一揽子产品作为总体来划分相关市场，而不采用针对某个具体产品来划分相关市场的做法，这一标准直到今天仍被广泛接受（Anthony W Cyrnak，Timothy H Hannan，1999）。这一揽子产品具体包括哪些产品并没有特别的定义，一般认为是消费者能够从银行购买到的主要产品，这些产品包括但不限于支票和储蓄账户、信用卡业务、信托管理以及商业和个人贷款业务等。
但是这种划分方法在近几年遭到了质疑，由于费城国民银行案是在20世纪60年代作出的判决，在那个时代，提供产品的竞争主要还是来自于银行之间，很少有其他的机构参与到其中，而且，那时银行产品的种类比较少，不像今天，银行产品种类繁多，因此，单独考虑商业银行的产品市场显得不太妥当（Dean F Amel，Timothy H Hannan，2000）。例如，随着近年美国银行储蓄利率的下降，消费者不愿意将钱存入银行，反而愿意购买货币市场的共同基金，期望获得更高的回报。在这种情况下，储蓄存款与共同基金产品就形成相互替代的产品（Steven J Pilloff，1999）。
美国联邦贸易委员会也认为银行业产品市场在现实生活中已经划分得很明确，在2006年的《关于零售银行的竞争和监管的圆桌会议报告》中指出：在划分银行业相关市场时应根据不同的产品来划分产品市场，因为他们认为银行提供的产品和服务的价格不存在联动性，众多产品不会一起涨价或降价，因此也就没有可能将其划归为同一个产品市场。在确定产品市场时，联邦贸易委员会通常的做法有两种：一是根据产品对象进行分类，例如，可以分为针对个人消费者、小企业或中等企业的产品；二是根据产品的性质进行分类，例如银团贷款、非银行服务（如保管箱服务）、企业卡、信用卡以及浮动贷款等。
（三）现实的选择 在界定相关产品市场时，逐一分析每个银行产品工作量巨大，而且由于相当部分产品缺乏准确的数据来源，在实践中不是一个可行的方案。尤其是在涉及银行合并时，如果逐一分析产品并计算市场占有率，容易得出不同的结论，现实意义不大。
为此，美国在长达几十年的实践中选择将储蓄存款指标作为银行产品的代表来计算测定银行业相关市场，主要有以下两方面的原因：一方面，储蓄存款是每个商业银行的最基本和最核心的业务，是商业银行运营和其他业务开展的基础。另外，一般理论认为银行吸储的能力与发放贷款的能力大体相当，也就是说发放贷款的数量往往是根据其吸收存款数量的一定比例来决定的，因此，储蓄存款的市场份额通常可以代表该银行在贷款市场上的份额（George Rozanski，Dan Rubinfeld，1998）。另一方面，基于国家的金融调控和管理的原因，商业银行的每个分支机构都要定期向银行业监管机构上报储蓄存款的数据，因此该数据的来源最为准确、及时和便捷。可以说，这是执法实践的一个现实选择。
三、美国银行业相关地理市场的界定方法
地理市场主要是从成本的角度考虑不同供应商之间提供的产品是否具有竞争性，这种成本包括运输成本、时间成本以及其他能影响到消费者能否便利使用产品的因素。地理因素往往比产品因素在界定相关市场时更加重要，在银行业相关市场的划分中也是如此。
同样在费城国民银行案中，美国最高法院Brennan法官在发表法院意见中指出：与其他服务业类似，银行业中地理位置是否方便是影响有效竞争的关键因素，无论是个人客户还是公司客户都愿意光顾位于当地社区的银行，到距离较远的银行办理业务是不切实际的。因此，该案确立的原则就是将银行业相关地理市场界定为地区一定范围之内。但是，负责监管银行体系的美国联邦储备委员会则认为银行业的地理市场是全国范围内的，其他银行监管机构也倾向于美国联邦储备委员会的观点。一般来说，执法机构在界定银行业地理市场时要考查以下几个因素：
一是便利因素。便利因素是个人客户在选择金融机构时的一个重要决定因素，人们通常会选择在住家或工作附近的银行作为办理相关业务的主要银行，因此，计算往返时间的方式对于界定相关市场有重要的作用。美国联邦储备委员会和其下属的12个联邦储备银行通常使用MSAs（Metropolitan Statistical Areas）标准或RMAs（Ranally Metro Areas）标准。由于美国各地的差异比较大，加上时代在不断变化，因此，美国联邦储备局会根据变化的环境对相关地理市场的标准作出更改。
二是其他可能影响上述计算结果的因素。美国联邦储备委员会还会考虑其他数据，例如就业率、职位增长行业所在地点和增长率；另外一个重要问题是一个地区在商品和服务方面对另一个地区的依赖程度。在确定银行业地理市场时考查的因素包括但不限于：教育和高等教育机构的地点、主要零售商的地点、服务区（例如医院和专科医疗机构所在地）、娱乐中心以及媒体覆盖范围（包括报纸的投递范围和制作的产地）(John R Watter，Patricia E Wescott，2008)。这些因素主要会对个人和企业在使用银行服务的频率上产生影响。
三是科技因素。科技的因素导致银行业地理市场的改变也是非常重要的，以前人们办理银行业务时必须亲自到银行办理，而现在往往只需通过电话、邮寄、ATM或计算机网络就可完成交易，导致人们使用银行服务时对地区依赖性不断下降，物理界限不断被打破(Dean F Amel，Martha Starr-McCluer，2002)。比如纯粹的网上银行，它的出现改变了人们消费银行业务时对地区银行的依赖程度，这种纯粹的网上银行改变了许多银行业服务的传统方式，客户不需要与银行面对面交流，也不需要到银行亲自办理业务，只需要通过上网、打电话或邮寄就可以轻松地办理银行业务。
另外，联邦贸易委员会在其2006年的《关于零售银行的竞争和监管的圆桌会议报告》中指出，可以根据客户的类型来定义地理市场：如果是零售银行，由于其客户主要是个人消费者，那么其地理市场通常被定义为是客户居住或者工作的附近范围之内；如果银行客户主要是小企业，那么其地理市场应该是这些企业营业地数英里范围之内；如果银行客户主要是中等企业，那么其地理市场应该相对较大。需要注意的是，在判断地理市场时，必须根据具体的产品来决定，不同的产品其地理市场的概念也是有所不同的，也就是说即使是同一家银行，对于具体的不同产品，其各自相关地理市场的界定也是不同的。
四、美国的经验、反思及启示
（一）美国的经验和反思 美国在界定相关市场时的经验值得我们参考。例如，其相关市场的分析建立在详实的经济分析基础上，并且注重根据环境变化的影响。美国在反垄断领域特别重视经济分析的作用，无论是对相关产品市场还是相关地理市场的分析都建立在严格的数据分析的基础上，体现了客观、科学的态度。另外，就是十分注重时代变化对银行业的影响，如计算机、互联网等广泛应用对银行产品需求的影响，务求令银行相关市场的界定符合时代科学技术的发展需要。
还有一个值得我们思考的就是其监管机构之间的信息披露与合作关系，笔者认为，这种合作关系既有积极的一面，也有消极的一面。与一般的厂商不同，银行提供的是特殊的商品，银行产品的供需状况会直接影响到国家经济的稳定及发展，因此，银行本身就有一套严密的监管体系。反垄断法适用于银行业的主要目的与银行本身的监管法律的目的是不一样的，尽管两者间可能有千丝万缕的联系，但反垄断法的适用主要是防止垄断力量对竞争和消费者利益的损害。由于银行业在涉及竞争问题时存在双重监管机制，因此，如何协调两者的关系就变得十分重要，这种协调已经不仅是技术层面上，还涉及一国的金融政策与竞争政策的协调。
由于界定相关市场是技术性强、专业化程度高的工作，银行业监管机构具有在数据获得的便利及人员专业化上的优势，比较了解本行业的具体现实情况和发展变化，承担这项工作可以提高工作效率。不过，虽然监管机构之间的良好合作有利于工作的开展，例如，为了避免不必要的争拗和诉讼，监管机构之间一般会对相关市场的界定进行事先的沟通，这种合作方式在实践中也带来许多负面效应。
笔者认为，一个主要的问题是反垄断执法机构主观上对银行业的放松管制。由银行业监管机构负责主要的数据测算工作，而银行业监管机构在维护行业利益的动机（主要是如何扩大商业银行的利润空间、提升本土银行的国际竞争力等）促使下，往往会放松标准，例如，在地理市场上，美国最高法院在费城国民银行案中确立的相关地理市场是地区范围内的，而美国联邦储备委员会的观点是全国范围内的，这样就会使到计算的银行市场占有率大大下降，得出行业经济力量集中度不高的结论，反垄断法对银行业的监管没有发挥出应有的作用。反垄断法的主要目的是促进竞争和提高效率，但是面对大型银行合并时，在“大而不倒（too-big-to-fail）”的观念指导下，往往是轻而易举地通过银行合并。美国今天的金融危机告诉我们，大型金融机构的经营事实上存在非常严重的问题，表面上看，对其合并控制看来是没有必要的，因为它自身就会由于不能适应而失败。但是要意识到，正是由于这些巨型金融机构太大，牵涉面太广，以至于政府不得不动用纳税人的钱来援救这些奄奄一息的大型金融机构，最终还是普通消费者的利益受到损失。笔者认为，反垄断执法机构在合并控制上的过于放松也要负一定责任。
另外，单从技术上看，其分析方法也存在一定的问题。关于产品市场分析方法，不存在太大的争议，因为银行产品的性质和用途差别比较明显，在相关产品市场的问题上是比较清晰的，认识也比较统一，主要是如何获得准确及时的数据进行有效分析。但在相关地理市场分析时，过多地引入其他一些影响因素（尽管这些因素的的确确存在，但具体影响程度如何有待验证），使得地理市场被无限扩大，往往导致最后测算出的银行市场垄断力不高的结果，造成反垄断法客观上对银行业的适用受到阻碍。
（二）对我国执法的启示
1.提高数据收集能力和分析技术水平。在介绍美国的相关市场理论时发现，美国的银行及银行监管系统的数据库非常全面和细致，这些数据库不仅包括常见的存、贷款等与经营有关的数据，还包括客户的职业、收入、教育背景等资料，这些因素会直接影响到客户的消费习惯，对相关市场的划分是十分有用的。近年来，我国的商业银行也已开始收集客户的个人信息资料，这些数据库的完善有助于我们更加准确地界定相关市场。
2.应针对违法行为类型进行相关市场的分析，目的是在控制执法成本与计算准确结果之间取得平衡。美国反垄断法尽管被认为是世界上最为成功和彻底的，但是她的许多做法仍然受到很多质疑，例如分析方法复杂、耗时长、调查取证费用高、不确定性大等，这些都给反垄断法的执行罩上了阴影。相关市场的界定的确是一件非常复杂的工作，反垄断的目标不是扼杀正当的商业竞争，草率地做出执法决定是不理智的，因此，如何既能够比较准确地界定相关市场，又能够很好地控制执法成本，是摆在执法者面前重要的课题。笔者的观点是应针对不同的违法行为采取不同的界定方法。
如果针对的是“滥用市场支配地位”行为，那么在划分相关产品市场时，应该按照产品的具体类型进行划分。例如，近年来，随着银行竞争和收费意识的增加，取消存折而强行推行银行卡（由于银行卡需要收费）成为比较普遍的做法，在这种情形下，消费者往往没有选择的权利只能被动接受，这些行为涉嫌“滥用市场支配地位”。在界定相关市场时，就应按相应的产品划分相关市场。
但是，如果针对的是“经营者集中”行为时，如果仍然按照逐个产品细分市场，分别测算市场占有率和集中程度，那么这种工作量无疑是非常巨大的，而且不同产品市场集中程度的结论是不同的，那么到底如何确定银行业（银行作为多种产品的供应商）的集中度呢？对此问题的解决方案是以一些重要产品为代表来确定相关市场即可，例如储蓄存款或者商业贷款，而不需要对逐个产品进行分析。
3.相关市场的界定应立足于我国的国情和消费习惯。经过最近几年银行业的股份制改革和引进海外战略投资者，我国商业银行的经营模式已经有了很大的变化。例如，在产品供应方面。除了原有的存、贷款业务外，中间业务对利润的贡献也越来越大，比如代理保险产品、代理基金买卖等获得的手续费收入已经成为商业银行利润的重要来源。另外，就是科技对银行业发展的影响，网上银行虽然还不能完全取代传统银行服务，但是它的作用越来越重要是显而易见的，还有就是信用卡和借记卡的广泛应用也在逐渐改变银行的服务模式。
但是，我国有自己的特殊情况，这些对相关市场尤其是相关地理市场会有显著的影响。例如，对地区银行的依赖程度较高，由于对ATM和网上银行安全性的质疑，很难想象人们没有跟银行面对面接触就会在该银行设立账户，现实生活中更愿意亲自前往银行网点办理重要业务，尽管可能要耗费一定的时间和精力；我国居民的居住习惯（偏爱选择离工作地点比较近的地方居住）和交通工具的选择（大都还是使用公共交通工具）等都导致现阶段我国银行业地理市场应该定义为一个相对狭小的范围；另外，我国幅员辽阔，东西部发展差别较大，城市与农村也有很大的差距，这些因素都决定了在我国确定相关市场时不可能套用同一个模式。
标签：银行论文; 地理论文; 美国银行业论文; 银行监管论文; 反垄断执法机构论文; 客户分析论文; 经济法论文; 商业银行论文;