我国城镇住房制度演进轨迹及其或然走向，本文主要内容关键词为：城镇论文,轨迹论文,住房论文,走向论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
住房问题是现阶段我国社会的热点问题。在过去的30多年里，城镇住房制度改革作为经济体制改革的一个重要组成部分出现，在把住宅产业培育成新的经济增长点的过程中获得实质性飞跃，为经济发展作出了贡献。同时，经济改革深刻影响社会发展，住房被冠以民生之要，在人均住房面积不断提高的情形下，住房矛盾却成为影响经济发展与社会和谐的焦点。为更深入地分析住房问题，众多学者都对我国的城镇住房制度改革展开过研究，并取得了较丰富的研究成果。这里旨在从合约理论这一新的视角，将住房制度放在整个经济社会发展大局下考察，为住房制度的演进作出解释。客观看待和分析住房制度改革过程，理清得失，将有助于改革的推进和深化。
一、城镇住房制度的局限条件
我国的城镇住房制度改革有其自身的演进过程。而作为一种制度安排的变迁，与大多数制度演进的道理又是相通的。为能够尽量准确地解释这一过程，需要将有效的经济理论和经济分析方法与我国的背景相结合。
(一)制度演进的合约理论阐释
任何的制度安排，都处于一定的经济社会背景之下。经济社会背景是一种局限条件。跟科学实验需要实验条件一样，经济学的推论解释的是社会现象，就必然存在社会的局限条件。或者称之为约束条件，也就是约束人们行为的因素。按照经济学的理论，资源是稀缺的，为获取资源必然存在竞争，为实现资源价值的最大化，需要约束竞争以减少摩擦成本(一种交易费用)。竞争的人们共同遵守了某些规则，无论自愿或强迫，当他们达成遵守规则的协议时，就意味着合约的存在。在若干种规则中，以市场价格配置资源是最有效率的一种形式①。合约就是交易双方达成的约束竞争减少资源价值损耗的规则，合约作出的许诺以合约条款来明确。[1]每一份合约(制度)的设计都是在一定的经济社会背景等局限条件下得到的，当局限条件变化时，会使人们的行为偏离合约设计的初衷，制度的成本与收益发生变化，从而改变总的效果。对总效果最大化的追求，会使合约安排根据新的局限条件发生调整或变革。也就是说，局限不同，合约应当明确的条款不同；局限变化，合约形式或条款就要作出相应的调整，以实现最大化的收益。因此，如果能预见局限条件如何转变，就能预见制度向何方转变。[2]这是张五常在制度分析中非常重要的一个观点。住房制度便可以视为一种合约安排。住房领域好的制度安排应该使住房的资源价值得到最大的发挥，实现包括人的生存发展效用和资产价值在内的总效果的最大化。住房制度的演变过程，就是局限条件变化下住房合约安排的变化过程，住房制度改革就是从一种住房的合约安排向另一种住房的合约安排转变(见图一)。
图一 制度的转变
(二)住房制度演进的关键局限
一切影响人们行为的因素都是局限。[3]寻找我国住房制度的局限条件，既要考虑我国的大环境，又要考虑住房的本质和规律。从这个角度将城镇住房制度的关键局限假设为四个方面：改革开放程度、政府角色变化、城镇化进程、产权制度发展。从大的方面说，其实代表了经济制度、政治制度、社会阶段、法律制度对住房安排规则的影响。
1.改革开放程度
以开放政策和国有企业改革为代表。对外开放决策打开了中国的大门，它带来的一个突出影响是大量新信息如潮水般涌入，尤其是对于经济规律的新认识，大大降低了经济改革的信息费用，即减少了改革成本。在开放政策的影响下，市场规则逐步得到认可，国有企业要按市场规则与其他企业平等的竞争，就要剥离企业承担的一些社会责任。于是，国有企业改革必然要求养老、医疗、失业、住房等各项相关领域的改革，住房推向市场成为必然。这些相关制度改革到位有利于经济改革进一步深化，否则就会形成各种遗留成本，增大新制度的交易费用，影响市场规则的推进。
2.政府角色变化
以中央与地方关系为代表。政府的角色直接影响以行政权力配置资源的程度。中央政府处于决策者的地位，它以解决社会主要矛盾为中心引导政府行为，更重视各种制约全局发展的因素。地方分权使各地保持适度调整的能力，因地制宜追求更符合地方实际的决策，往往在竞争的激励下会朝着培育效率更高的制度方向前进。国家的决策某种程度上是中央与地方集权与分权博弈的结果。从住房制度的改革过程便可以看到中央与地方关系的演变。住房货币化改革全面推进尾随20世纪90年代的分税制改革，而也正是财权的上收导致了地方政府强化对土地权利的运用，某种程度上影响了后来房地产市场的发展。
3.城镇化进程
城镇化进程产生的影响，是人口快速涌入城市加剧供需矛盾，加速暴露改革不彻底的弊端。因住房问题导致的社会矛盾成本由全社会共同承担。城镇化推进越快，改革越跟不上，矛盾就越大，原有制度的成本就越大，中央政府因此不得不考虑制度的转变。城镇化进程的根本影响，是真正确立以交换为基础的城市经济的主导地位。我国传统社会是在农业经济基础上形成的血亲和地域共同体的伦理社会，以论资排辈分配资源深入人心。城镇化率的提升意味着依靠传统经济生存的农业人口越来越少，以伦理关系来配置资源的方式越来越少。它通过改变我国传统文化的经济与社会基础，将改变以人的身份等级配置资源的传统，是市价规则将得以巩固的最重要基础。
4.产权制度发展
以市场价格来配置资源的规则，其前提是以资产权利来约束竞争。明晰资产权利，是市价规则需要花费的最大成本之一。产权制度的完善也是法制社会的重要内容，在有法可依和产权清晰受保护的基础上，市场规则才能更好地发挥作用。我国产权制度完善的过程经历了反复摸索，也付出了不少代价。它的每一步成果，都为下一步市价规则的运行减少了交易费用。
二、住房领域市场规则的交易费用
我国的住房制度改革，是改革开放程度、中央与地方关系、城镇化进程，以及产权制度发展的结果。以这四个关键局限对市场价格规则交易费用的影响来分析制度的转变。如果把约束竞争的合约分为四类：以物本身即资产权利来约束、以人的身份即等级来约束、以管制规例来约束、以风俗等来约束②，那么在不考虑交易费用时，明晰资产权利从而以市场价格进行竞争的规则是最有效率的。如果局限条件的变化能导致市价规则更多地被采用，社会总收益容易大大提高，制度就会朝着市场化方向前进。如果市价规则的交易费用变得更高，会导致总收益下降，其他三类替代的竞争准则就会重新出现，制度也发生相应变化。依据这一思想，从市价规则交易费用的角度切入，对我国的住房制度改革进行解释。通过四个关键局限的边际变化情况，说明市价规则的交易费用会随之发生怎样的变化，从而影响住房制度向哪方改革。
第一，对四个关键局限赋予权重。改革开放是我国经济社会开始快速变化的关键点，代表经济制度的约束；中央与地方关系是改革开放取得重大成果的核心制度，代表政治制度的约束；城镇化是我国当前发展阶段的最大背景，深刻影响着经济与社会的发展方向，代表社会阶段的约束；产权制度是使用市价规则的前提，是住房制度的直接约束。前三者是具有全局影响的局限，都具有重大意义，赋予相同的权重，产权制度的权重可低于前三者。因此这里对几个局限进行排序：改革开放程度、中央与地方关系、城镇化进程都赋予权重0.3，产权制度赋予权重0.1。
第二，对四个关键局限影响市价规则的边际情况进行赋值。假设如果局限平稳没有大变化，没有为市价规则交易费用的减少作出贡献，带来边际收益不变，赋值0；如果局限变动减少了市价规则交易费用，带来边际收益增加，赋值1；如果局限变动增加了市价规则交易费用，带来边际收益减少，赋值－1。结合我国发展阶段，可以看到：
一是改革开放程度。在1978～1992年的改革前期，开放政策成果显著，改革起步，减少市价费用，赋值1；1992～2003年全面推进时期，改革方向明确，政策力度较大，减少市价费用，赋值1；2003年后深化时期，改革措施减少，部分领域改革难以推进，既得利益群体强势，公平矛盾突出，增加市价费用，赋值－1。
二是中央与地方关系。20世纪80年代至1994年分税制改革前，改革试验众多，地方自主权大，减少市价费用，赋值1；1994～2003年，财权逐渐上收，但地方自主权仍然较大，赋值1；2003年以后，财权进一步上收，地方自主权小，赋值0。
三是城镇化进程。城镇化率在1979～1996年未超过30％，视为局限稳定没有大变化，对市价规则没有影响，赋值0；1996年后城镇化率曲线斜率变陡峭且一直持续至今，它减少市价规则的交易费用，赋值1；2020年以后城镇化率曲线斜率将越趋平稳，对市价规则作用减弱，但基于文化影响的渐进性和长期性，仍朝减少市价规则的方向前进。
四是产权制度。改革开放以来，产权制度一直处于不断完善中。90年代以前相关法律尚未建立，赋值0；90年代以后各项保护产权的法律法规陆续出台，赋值1。
那么，四个关键局限赋值并进行加权的结果如表1所示。这是一个关于因局限条件的变化导致市价规则交易费用下降的粗略估计。因为局限的变化是时刻进行的，有些变化可能并未考虑进来而导致阶段划分的误差和模糊，但其从总体上反映了改革开放以来市价规则的交易费用下降—进一步下降—重新上升的趋势。我国从1978年改革开放后，采用市场价格规则的交易费用就在不断下降，表现为其边际收益是增加的。这正是反复进行住房制度货币化改革试验的阶段。1997年以后边际收益有了更明显的上升，这带来了全面推进住房制度货币化分配，停止住房实物福利制度的时期。2003年以后，市价规则的交易费用开始增加，边际收益停滞不前，住房制度进一步市场化也越发减缓，这正是5年以后住房制度重新转向双轨的信号。如果再详细分析2003年之后的局限变化，寻找边际收益真正降到零的点，估计正好就在2008年左右。由于改革开放程度、中央与地方关系、城镇化进程以及产权制度的变化，引起市场价格配置住房资源的交易费用先降后升，导致住房制度先进行了货币化改革，后进行了市场与保障并重的双轨制改革。
图二更形象地展现了四个关键局限的变化与市价规则的交易费用，以及与住房制度的改革进程之间的关系，描绘了住房制度采用市价规则约束的总收益曲线与各局限及改革进程的关系，其包含了几个方面内容：
第一，曲线上半部分描述了1978年改革开放后四个关键局限出现的重要变化，并将我国经济体制改革划分为改革前期、改革全面推进和改革深化三大阶段，根据前文计算标出每个阶段由于关键局限变化减低了交易费用，带来的住房领域市价规则的边际收益值。
图二 住房制度采用市价规则约束的总收益曲线
第二，曲线下半部分描述了住房制度改革的进程，主要是改革过程中出现的关键性的改革政策文件③和事件，以及所经历的改革实验、市场化改革、市场化高速推进、市场与保障双轨制改革几个时期。其中，从市场化改革实验到市场化的高速推进，都属于第一阶段的住房制度市场化改革，第二阶段是市场与保障并重的双轨制改革。
第三，曲线呈S型，先缓慢上升，后加速上升，再后减缓上升至顶点，然后下降。这代表了住房领域由于市价规则的交易费用在变化，进而带来市价规则下总收益的变化。一开始时边际收益递增(0～0.6)，总收益缓慢上升，曲线较缓；全面推进时期边际收益递增加快(0.7～1)，总收益迅速上升，曲线陡峭；最后边际收益逐渐减少至零，总收益上升至最大，曲线出现顶点后下降。
第四，曲线上下的进程对比，显现出住房制度改革阶段对应并滞后于经济制度改革阶段，从而表明了局限变化对住房制度改革的影响。
三、城镇住房制度的演进过程
城镇住房制度改革的决策是由中央作出的，中央在什么样的制度背景下作出了这样的决策，又推行了一条怎样的路径？这里将从国家层面上进行实证分析，理出国家住房制度改革合约的主要条款，分析其与所处局限之间的关系和相应的制度费用。
(一)传统的公房合约(1949～1979年)
1.局限——内外交困与传统经济制度
新中国成立之初，政权需要稳定，民生需要改进，最稳固也是最迫切的办法就是发展经济。而国家却面临内外交困的境地：内部遗留战时经济状态，外部基本孤立无援。生产资料公有制的计划经济由此建立。公有制保证国家掌握一切生产资料的所有权，可以最大限度地把利润集中在重工业领域；计划配置使得企业没有自主权，实际上节省了大量对企业负责人的监督费用[4]，保证了垄断价格和低价要素之间的利润为国家控制。同时，单位福利制度保证了国家最大限度的集中劳动力进行生产，并节省了大量对人口的社会管理费用。这一时期形成的住房的国家投资和实物福利分配制度，其实是为解决我国面临的重工业发展资金不足的问题，也就是为解决经济落后的主要矛盾服务的。
2.城市私有住房改造
20世纪50年代的住房市场经历了新中国成立后的第一次变革。当时的局限意味着，投资增加的幅度不可能满足住房需求，房租不可能在市场机制下下降，劳动力成本就无法压低。在国家机关和国营企业中以极低的租金给职工提供住房，主要的成本是监督费用，比如多占、催缴，但却借此可以获得更多的劳动力价值。在私人市场，政府如果不管，房租必然上涨，增加劳动力成本；如果进行房租管制，必然导致房主降低维修，甚至不愿出租，加剧原有住房资源的损耗，进一步加剧城市住房短缺。无论怎样，对期望最大限度利用资源的新政权来说，私人市场都使工业化目标增加了费用。于是，将公私并存的住房制度，全面改造为单位公有住房制度，是增加国家积累和实现工业化的有效合约。私有住房改造在此后10年大规模展开，全国城市和三分之一的镇进行了私房改造，纳入私房62万户，改造面积1亿平方米，约为当时私房总量的52％。
3.公有住房国家投资和低租金福利分配
在城市私房改造过程中，公有住房制度逐步建立，成为计划经济体制的一个组成部分，也就是这一时期的真正的住房合约安排，即以住房产权公有为核心，住房的投资建设由国家负责，住房的分配和维修管理由单位负责的一套制度。公房制度的合约安排归纳起来包括四个部分：供应上的公房修缮和公房投资建设，分配上的公房管理(分配使用)和公房租金。公房修缮作为新中国成立后对于住宅开展的一项长期工作被纳入国家计划，从城市维护资金中拨付费用专款专用。公房建设的专门安排在公房制度中出现较晚，核心条款是住宅投资由国家计划统一拨款，交由城市房管部门统一建设或分建统管，也允许单位合资建房并按投资比例分房。[5]住房修缮和建设的合约安排，是当时的制度局限决定的。住房的投入就相当于对劳动力生产要素的投入，为了继续生产，国家必然维持劳动力一定的住房需要。无论房租是高是低，国家经济主体的角色决定了住宅投资一定是低水平。公房分配制度的明确安排出现在1980年，核心在于住房采取实物分配，分配的次序决定于职工家庭人口数量、性别、工龄、职务与职级、有利于计划生育、鼓励先进等因素，并考虑需房缓急，一个家庭只能拥有一套住房。按身份等级实物分房是有限的国家投资制度下防止职工出现多占房、占好房、以房权谋私等问题，减少公房交易费用的一种安排。这种分配制度使用了资源有限情况下区别于市价的一种典型竞争规则：以人的身份等级决定配置。公房分配制度的另一个突出特征，就是低租金。虽然“以租养房”的理念一直贯彻在各个文件中，政府想方设法提高租金标准，防止租金流失，但低租金却伴随这一制度始终。
由此可见，计划经济体制下公有住房制度的逻辑起点，是国家经济贫困和重工业发展战略，它驱使国家建立生产资料公有制、计划配置一切资源，国家成为最大的经济主体，住房成为劳动力生产要素的一部分成本，形成了国家有限的住房投资制度和等级分配的福利制度。虽然效率不高，却满足了国家工业化发展战略和短期内促进经济起飞的要求，是一套有效的制度安排。只是随着经济形势和经济制度的逻辑起点的改变，其低效带来的交易费用越来越大，最终面临着全面改革的必要。
(二)住房市场化改革的合约转换(1980～1998年)
1.局限——经济体制改革与政府放权
1978年是我国发展过程中的一个重要年份，此后20年我国社会最重要的局限背景，就是从计划经济向市场经济的转型，其直接目标是有效率的经济增长。生产资料的产权制度发生了变化，对企业生产资料所有权的承认，是以市场价格配置资源的基础。同时也意味着国家作为经济主体的角色弱化。地方政府在改革过程中获得了更多的财权和地权，一定程度上代替中央扮演了新的经济主体角色。国家产权主体角色的变化，使剥夺企业自主权减少监督成本的安排变得不再重要，国有企业经历了放权、明晰产权等阶段改革。国有企业改革越向前推进，单位福利制度就越增加新体制的交易费用(公房低租金的价值损耗)，企业经济生产与政府社会管理逐步分开，住房推向市场化。
2.公房制度改革试验
经济体制改革的思想和决策放开公有产权束缚，住房在建设和分配上的安排立即显现出调整。80年代的住房制度呈现出较完善的公有住房制度为主体、住房的改革实验为辅的特征。或者说，公房制度的成熟便伴随着转变的开始。1978～1982年开始试行新建住宅全价出售(西安、南宁、柳州、桂林、梧州试点)和组织私人建房，1982～1986年进行新建住宅补贴出售(常州、郑州、沙市、四平试点)，1986～1990年开展了公房提租补贴(烟台、蚌埠、唐山、沈阳、常州等)[6]，同时商品住房建设开始发展。改革试验的核心内容包括：第一，改革国家统包的投资供应制度，以住房基金为主要手段，在稳定国家投入的同时，扩大来自单位和个人的资金来源，力图形成稳定的投资渠道；第二，改革公房的分配制度，允许通过货币购买的方式获取住房，打破等级分配制度，力图实现投资循环、即扩大再生产；第三，改革公房低租金，建立住房券，力图使租金与房价相联系、并逐步纳入工资。[7][8][9]
3.住房市场化改革政策成型
经历了20世纪80年代的改革试验，国家的改革方向逐步明确。90年代的住房制度明显呈现出住房市场化改革为主的特征。1991年、1994年和1998年，国家在住房政策上出台了几个具有全局影响的文件，最终定型了住房市场化改革的方向和内容。住房供应安排的改革体现为两个方面：一是建设经济适用住房，承接企业住房责任；二是发展商品住房和物业管理，推动住房市场的形成。90年代的经济适用住房有其阶段性的特征，这时整个社会的保障体系还在酝酿中，单位办社会的体制还没有改革到位。经济适用住房的模式是要把企业的住房责任承接到社会分工中来，顺应国家企业改革的方向，节约了企业成本，有利于减少整个经济改革的交易费用。居民购买越多，企业减负越多，政策就越成功。对应住房生产供应方式的改革，住房分配也继续向市场化配置迈进，核心内容是住房等级分配转为货币化分配，新建住房与原公有住房都以购买方式获取产权，公房价格与经济适用住房接轨，建立增强居民住房支付能力的住房公积金和住房补贴。
最终，20世纪90年代的住房改革定型为停止公有住房实物供应，落实住房分配货币化。其关键点是单位停止了公有住房实物的建设，住房的生产方式再也不是国家或单位承包，而是交由专业化的房地产开发企业去进行市场运作，住房分配由等级规则变为效率更高的市场规则。经济适用住房模式提供中低收入群体住房安置的承接出口，商品住房发展为有经济能力的群体提供住房机会，住房公积金和住房补贴增强居民购房能力，都为停止公房建设降低了改革成本。单位建房的停止，促使需求全部进入市场，最终决定了全国范围住房市场的形成。
(三)住房市场化改革的发展(1999～2006年)
1.局限——城镇化提速和改革减速、地方分权弱化
20世纪90年代的住房改革方案是在长期摸索和严谨推算的基础上得出的，描绘了一条从计划最终过渡到市场的良好路径。但其对市场发展的速度估计不足，几个因素的变化导致了实际与设计路径的偏离。一是城镇化提速。1997～2006年，城镇化率以年均1.4个百分点的速度递增，即每年平均有超过2000万的人口进入城市，比1997年以前翻了一倍以上。二是经济体制改革举措进入顶峰，而后却开始减缓。进入21世纪后，两个最重要的要素——土地和金融信贷的配置权力，仍然主要掌握在政府手中；国有部门的GDP占比此后降幅很小；中央越发集中财权，宏观调控能力增强的同时也加大了对微观经济的干预。三是地方政府经济主体角色未变，而财权逐步减少。2002年所得税由地方税改为共享税，地方有能力主导的财政收入进一步缩减。填补财政收入减少的最优途径，便是增加土地收入，加速房地产开发势不可挡。此外，这一时期还有两个突发事件，1998年亚洲金融危机和2003年“非典”事件，房地产业都成了挽救经济增长危机的重头砝码，房地产市场正是借这两个契机，在国家的支持下加速发展起来。
2.住房分配货币化全面推进
局限的变化就好像给实验添加了催化剂，实验条件变化了，原有的方案便不一定获得相同的结果。住房制度市场化改革便是这样一种状况。1998年以后住房分配货币化全面推进，几个核心条款在事实上出现了如下分化：停止住房实物分配和公有住房出售，在2003年以前大部分完成；2003年以前没能完成、之后便停滞下来的改革，主要是经济适用住房建设和住房补贴制度。经济适用住房是1998年改革供应安排的核心，也是在局限变化下受挫最大的条款。城镇化提速，供需矛盾急剧扩大，决定了住房租值的快速上升，市场决定的商品房价格和政府指导的经济适用住房价格出现快速偏离。这意味着，经济适用住房建设越多，住房财富损失越大，“寻租”费用会不断增加，这大大增加了原有改革路径的成本。一方面，在地方政府经济主体模式下，经济适用住房的划拨土地无疑减少了政府的收入，是不受地方政府支持的，在没有中央硬约束的情况下必然萎缩。另一方面，住房补贴作为增量改革的一种举措被提出，其出发点是集中有限的资金，把新房率先推向新体制，使无房家庭可以按照经济适用住房价格以购买的方式实现住房需求。这个制度成功最大的前提，是有价格稳定的经济适用住房存在。2000年以后局限的变化，恰恰使这个前提几乎荡然无存。这两方面没有完成的过渡举措，是因为局限变化，或丧失了短期效率而被市场抛弃，或不再具备继续的条件，在当时都是可以理解的。但由此造成的中间层居民的住房问题却没有因此消失，这是住房制度改革迟早不得不面临的成本。
3.商品住房制度主导地位确立与宏观调控开展
在住房市场化改革的发展中，商品住房以超出预计的速度迅速成长。以房地产开发和交易作为供应与分配模式的商品住房主导地位得以确立。但在这个过程中，土地、资金等生产要素市场改革滞后，居民收入分配改革滞后，城镇化加速了改革滞后造成的利益差距，高房价开始侵占劳动力生存成本。当这种利益损害达到一定程度时，可能超过了住房市场效率提高创造的收益，使其继续下去就得不偿失。但相关领域改革的进一步深化涉及国家全局，是需要高昂成本的，当社会主要矛盾没有变化时，便没有彻底改进的动力。于是，中央选择了在一定程度上细化合约条款。以减少交易费用。2003～2006年，中央连续下发了四个与住房市场发展相关的文件，对房地产进行宏观调控。在房地产政策服从国民经济稳定增长目标的大背景下，都没有涉及相关改革不到位的深层矛盾。
综上所述，1998年之后是住房市场化改革快速推进的十年。应该说，住房市场化改革在这一阶段基本完成，但其遗留了两笔庞大的费用：一是改革造成的中间层居民的住房欠账，二是住房领域产品市场发展和要素市场滞后造成的新的住房矛盾成本。这两笔交易费用不是市场规则本身的问题，却增加了市价规则继续使用的费用，如果不具备进一步改革的条件，便使市价规则面临着调整。
(四)住房市场与保障双轨并行的合约再转换(2007～2012年)
1.局限——公平矛盾与中央政府集权
改革步伐减缓使市场经济带来的边际收益逐步递减，改革中没有解决的问题却随着快速城镇化而迅速扩大。一是社会公平矛盾凸显。一些领域的改革滞后使原本应该通过改革缩小的不平等，在市场快速的发展下越发突出。经济增长创造的大量财富在社会各阶层之间分配不均，住房作为居民家庭最重要的财富载体，不均等的现象尤其明显。二是政府角色向公共服务转变，同时中央集权不断增强。中央力图通过宏观调控，遏制市场化改革滞后和制度不健全造成的牟利空间；通过加强财政集权，为公共服务均等化创造条件。
2.低收入家庭住房保障改革兴起
2007年房价涨幅陡然上升，使低收入群体住房困难凸显。2008年国际金融危机全面扩张，我国需要寻找扩大内需的强劲动力。在中央的大力推动下，住房保障大规模展开。住房保障的开启，早期目标是缓解住房领域的公平矛盾，通过国家的二次分配，满足低收入家庭的住房需求，改善低收入家庭的居住条件。而在扩内需保增长的激励下，逐步演变为覆盖范围更广的基本住房保障，成为政府发展公共服务的领域。
3.市场与保障双轨并行的住房制度初步成型
随着保障性安居工程的大规模推进，保障性住房相关的建设与分配制度不断建立。在供应上，政府在组织上都起主导作用，通过土地、信贷、税费等方面优惠政策进行支持；供应对象都有较明确的限定，以住房困难为首要依据；明确限定套型面积等建设标准。在分配上，都包括准入审核、排队轮候、收益或退出等条款。这对于节省社会矛盾成本、防止经济风险、促进城镇化布局都有一定的收益，但也可能带来效率损失、“寻租”等成本，甚至造成要素市场和城镇化质量的损失。
住房市场与保障双轨并行的制度，强调以市场配置资源的方式为主，以保障方式为辅，满足各个阶层群体的住房需求，旨向全体人民住有所居。这一美好的愿望能否通过这一体系实现尚有待检验，但其决定了这一制度体系的形成。这一次的制度转变，准确地说不是市场制度本身不可持续，而是市场化改革不到位的这种中间制度费用太高。没有进一步的朝向市价规则的改革措施去增加制度收益，就无法弥补不断增加的交易费用，而只能采取其他资源配置的手段，牺牲局部的效率，去换取全局的稳定。
综上所述，这条路径上，因经济制度、政府角色的变化，从国家作为经济主体，到地方政府作为经济主体，到中央倡导公共服务主体，市价规则得以实现的局限条件随之变化，导致着住房制度的演进。即住房合约本身是大的国家合约的组成条款，它以适应国家合约的形式出现，以辅助实现国家发展的目标。在这样的局限下，住房合约本身以供应条款和分配条款构建起住房领域的制度安排。顺应局限的制度安排促进了国家目标的实现，在其所处阶段发挥了应有的作用；不适应局限的制度安排则在发展中被逐步淘汰(见图三)。
图三 城镇住房制度局限条件及其合约演进
四、城镇住房制度的未来选择
从合约理论的视角来看，住房制度的变迁是随着局限变化的住房合约的变化过程。我国的城镇住房制度改革，是改革开放程度、中央与地方关系、城镇化进程和产权制度四个局限约束下合约演进的过程。由于四方面局限条件的变化，我国主要进行了两次住房合约安排的转换以及若干次小的合约条款调整。第一次是从住房的计划体制转向市场化体制，第二次是从单一的市场化体制再转向市场与保障并存的双轨体制。它们都以更高的制度效益为目标，力求实现国家整体利益的最大化。住房制度的未来选择，也将取决于局限的走向，尤其是国家经济制度和政治体制的方向。
如果我国的国际和国内环境相对稳定，已有的四个关键局限仍然是影响住房制度走向的主要方面。从四个关键局限来看，总体上城镇住房制度会继续向市场化方向前进，城镇化影响加深是重要动力，而这一动力要顺利转化为现实，经济体制改革和政府角色转变的制度安排起到重要作用。成功的住房制度就要顺应局限，推动制度安排向这一方向发展。从较长时间段来说，就要以市场化为方向构建体系较完备情况下的住房制度安排。坚持住房领域市场主导，推动土地、金融、收入分配等相关领域市场化改革；坚持住房改革属地化原则，放权地方；完善住房市场规则，规范房地产业发展；完善住房基本保障，重视解决遗留问题。从近期来说，就要设计相应的合约条款，使制度安排在解决当前矛盾的同时朝这一方向前进。包括建立分层住房供应体系，增加供应途径的多样化，完善货币分配为核心的分配安排，构建合理的住房税收体系和金融体系等。
我国的城镇住房制度改革是一个牵扯方方面面的复杂过程。根据局限不断调整、细化制度安排，是向更优制度前进的必然途径。而最终只有在市场结构上破除国有企业垄断、在区域结构上破除地方垄断、在生产结构上破除土地垄断、开发商垄断，才有可能从根本上建立健康的市场体系，使政府从市场自身可以解决的经济领域中退出，形成真正的政府公共服务主体模式。在这样的背景下，才可能建立理想中的以市场商品住房为主体、以政府住房保障为托底的较完善的住房制度。
该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《基于局限条件变化的中国城镇住房制度演进》。
注释：
①张五常在《制度的选择(经济解释卷四)》“合约一般理论的基础”中解释：市价是唯一不会导致租值消散的。这是因为在市场交易，要获取他人的物品你必须自己先有产出，对社会有所贡献，才可以在市场通过市价交换。
②张五常在《中国的经济制度》、《制度的选择(经济解释卷四)》等书中多次提到他总结的约束竞争的权利结构，可分为私有产权、论资排辈、管制规例、风俗等四大类，任何社会通常都是四类并存。
③主要包括《国务院关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》(国发［1988］11号)、《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》(国发［1991］30号)、《国务院办公厅转发国务院住房制度改革领导小组关于全面推进城镇住房制度改革意见的通知》(国办发［1991］73号)、《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发［1994］43号)、《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发［1998］23号)、《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发［2003］18号)、《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发［2007］24号)。
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