我国政府对金融安全的影响和维护，本文主要内容关键词为：我国论文,金融论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近20多年我国金融体系中积聚了巨大的风险，但金融运行却一直处于安全状态。我们认为这种奇特现象很大程度上是由于政府的行为，转型背景下很多金融风险都与政府有直接和间接的关系，同时政府又以多种方式和手段维护金融的安全。
一、政府与金融安全的内在关系
金融安全是金融运行中一种相对于金融危机的特定状态，政府通过影响金融生存的外部环境间接作用于金融运行也可以直接作用于金融体系，由此形成政府对金融安全的间接和直接影响。
制度基础、宏观经济状况是决定金融运行的重要变量，这些变量都受制于政府的行为。此时政府对金融安全的影响虽然是间接的，但同样具有决定性作用。政府经济发展战略和宏观经济政策失误，迟早会损害经济的健康运行并增大金融风险。政府没有能够对经济发展战略做出及时和科学的调整，就是东南亚金融危机的原因之一。宏观经济政策失误导致的金融危机时有发生，近年墨西哥、阿根廷的金融危机均与此相关。金融的健康运行离不开一系列完善的基础制度，如产权制度、信用制度和司法制度等，政府是这些制度的倡导者、建立者、维护者。一些转型国家原来政府瓦解后，基础制度的缺损导致有组织犯罪迅速增长，恶劣的社会环境不仅使金融案件直接增加，而且黑社会现象对非公有制经济的发展有明显的负面效应并成为宏观经济恶化的一个原因。近几年美国多家上市公司的作假丑闻一度引发了信任危机和股票指数大幅下跌，美国政府修订会计准则弥补了基础制度的缺陷，才逐渐恢复了市场信心。
金融存在显著的外部性，金融危机不仅可能影响政府目标的实现，而且可能威胁政府的合法性，金融危机所导致的政府更迭事件就不胜枚举。在发展初期金融外部性的波及面较小，金融运行状态还不构成对政府的有效约束。随着金融逐渐在现代经济中居于主导地位，经济危机与金融危机息息相关之后，金融安全便成为了政府获得民众支持的重要因素，金融运行状态构成了现代政府的政治约束条件之一。这种情况下，政府仍然会利用金融来实现政府利益，但理性的政府力图将这些行为控制在金融安全的许可范围之内，同时采取多种方式维护金融安全。
政府对金融安全的维护大体有两个方面：一是通过改善相关制度，构建监管体系进行日常监管、货币政策等方式将总体金融风险控制在危机临界点之下；二是建立救助和应急机制应对突发事件或外部力量的冲击。不少紧急情况的涉及面相当广泛，并超出了金融监管部门的处置能力范围，这时只能依靠政府的最高决策层进行处置。东南亚金融危机中，泰国政府丧失了最佳处置时机且应对方法也有失误，而香港特区政府对国际投机力量进行了坚决回击。两种应急处理导致了不同的后果，香港受到东南亚金融危机的影响明显小于泰国。“9·11”事件后，美国政府就立即采取了一系列稳定金融的措施。
各国经济发展水平大相径庭，政治经济体制各有不同，政府目标千差万别，因而不同国家政府对金融的影响和安全维护方式存在明显差异，最终结果也各不相同。成熟市场国家的基础制度体系相对完善，企业整体素质更高，政府除了对基础制度做进一步的修补之外，主要利用财政货币政策来维护宏观经济稳定，高度独立的中央银行保证了对经济和金融调节的市场化。在健全的产权制度屏障下，政府主要是依法监管金融机构，很少直接干预金融机构的经营，对金融市场的干预一般限于货币政策工具的正常运用范围之内，只在市场出现异常情况下才主动直接干预。发展中国家或转型国家的政府，通常希望保持经济的高速增长来维护政府的权力。由于制度基础的不同，这些国家一般都存在政企不分、政资不分等问题，因此政府常常会运用强制手段来确保经济增长，并且普遍有直接干预金融机构经营和金融市场运行的动机和可能，金融监管活动中行政化的倾向更为突出。受人员素质、经验等方面的限制，在经济管理、调控和金融监管的技术和能力方面，发展中国家或转型国家政府往往处于落后状态。近年金融危机主要发生在发展中国家，转型国家政府选择的转型方式对应了不同的金融运行状态，这些事例都表明政府与金融安全之间有内在联系。总体而言，成熟市场经济国家政府对金融安全的影响，主要通过市场手段、法律手段来实行，而发展中国家的政府更多使用了行政手段，其对金融安全的影响更加复杂多变。
在经济双重转型时期，我国政府既肩负着实现工业化、迅速提高经济发展水平的重任，又要建立社会主义市场经济体系，金融无疑是政府促进经济发展、推动体制改革所必须依赖的重要手段。资本性资金的短缺、公用开支的缺口都强化了政府利用金融实现政府目标的动机。由于政府职能和产权制度等原因，我国政府拥有的行政控制力多于发达国家，政府不仅直接参与了多种金融活动，对很多金融活动具有各式各样的影响力，并且控制和主导着金融的发展路径及制度变迁。对于金融的高度依赖和高度控制，决定了我国政府对金融安全具有突出的双重作用，一方面政府行为导致了很多金融风险的形成和积累，对金融运行产生多方面的积极或消极影响，另一方面政府又用多种方式保障金融安全。
1998年以前，我国政府对金融安全的维护主要是为了保证社会经济的稳定。东南亚金融危机以及国内多起金融风险事件所造成的冲击，使我国政府认识到了金融安全的重要性，防范金融风险、确保金融安全成为了一项十分重要的政府工作目标。此后，政府加大了对有问题金融机构的治理整顿力度，加大了对金融违法、违规事件的查处力度，并且有意识地通过相关制度的安排和变迁来维护金融安全。
以上分析中政府是一个整体概念。由于不同级别的政府拥有不同的职责和权限，中央政府和地方政府对金融安全的影响存在差异，对于维护金融安全的态度以及维护金融安全的手段也有所区别。
二、政府对我国金融安全的间接影响
政府能够在很大程度上影响宏观经济状况和基础制度条件，并由此形成对金融运行的间接影响，这是一个具有普遍性的现象。特殊的转型背景使我国政府对金哨运行的间接影响更加显著。
不断提高人民生活水平是政府赢得民众对转型过程支持的根本条件。对于中央政府来讲，只有较高的GDP增长率才有可能使人均收入不断提高，才可能缓解巨大的就业压力。1998年中央政府就提出了确保GDP增长8%的目标。在政治体制尚未达到理想水平时，以GDP增长率为核心的经济指标是地方官员升迁的重要依据，而且由于民主法制建设的滞后，地方官员常常可以通过本地经济的发展获得寻租机会。同时，政府自身的预算约束通常是软性，缺乏进行科学可行性、经济可行性研究的充足动力，经济决策失误的可能较大。低水平重复建设、地区产业结构的同构化、公共设施建设严重超前在我国非常普遍。政府特别是地方政府所具有难以抑制的扩张动能，成为了宏观经济波动和总体投资效率低下的重要原因，影响了金融业生存的宏观经济环境。虽然近年大银行的独立性显著增强，在一定程度上抑制了地方政府的经济扩张行为，但地方的扩张倾向仍然是经济波动的一个重要来源。2002年各级政府换届之后启动了大量的项目，这成为2003年贷款高增长的主要诱因。
金融风险积累到一定的程度才会诱发金融危机。经济高速增长为我国金融业的迅猛发展创造了有利条件，巨大的增量往往能够掩盖既有的问题或者通过总量的增加使风险的累积度维持在较低水平。我国商业银行的不良资产率相当高，但存款的快速增长使银行能够用新增的负债保持流动性，2003年GDP增长率创出了1997年以来的新高，全国银行不良资产总额和比例都显著下降。有学者提出，只要保持高速的经济增长，我国的银行不良资产就可以在一定时间内自动解决，即给定经济的潜在增长率，只要将坏债增长率控制在经济增长率之下，长期来看坏债的问题就不会趋于“爆炸”，而是会逐步得到缓解并随着改革的进展而逐步消除（樊刚1999）。
体制转轨的目标在不断探索中逐渐明确，建立市场经济的制度基础是一个长期过程，我国金融的发展必然会较长时间地缺乏完善的制度基础支持。就某项具体的政策或某个阶段而言，体制改革不可能实现帕累托最优。政府补偿利益受损者或者对失衡的利益格局进行控制和调整是改革继续推进的保证。政府的这种利益动机不可避免地会干扰和扭曲市场机制，并影响制度基础的市场化演进。转轨初期国有经济占有极高比例，而国企的困境又与它们长期承担国家的战略负担有关，因此金融发展战略及很多制度安排都是为国企改革服务的，金融机构与客户间的平等信用关系，金融市场公平、公正、公开的基本原则都受到影响。由于各级政府赋予了国有企业特殊地位，因而经常做出偏向于国有企业的选择。
金融业所承担的国企改革成本成为金融安全隐患，与此相应的是中央政府为金融提供实质担保等保护，这虽然抑制了金融动荡的出现，但也延缓了金融改革的步伐。新的国有资产管理体制将减轻金融业的政策性任务，为深化金融改革创造了条件，有利于金融安全状态的改善。
三、政府对我国金融安全的直接影响
我国政府直接影响金融运行的途径和方式主要有：政府的信用、对金融发展的控制、中央银行、干预具体的金融活动和金融监管。
（一）政府信用
我国的政府信用具有广泛的内涵，既包括国债和大量未公开的地方债，也包括能影响金融活动的多种承诺。政府的债务数量和偿债能力是决定金融安全的重要变量，我国国债具有良好的信誉，但相关交易规则曾有不少缺陷并引发一些金融风险，如“327”事件、挪用国债回购资金等都威胁金融安全。在我国政府的层阶组织系统中，地方政府的财权与事权并不对称，它们常常挪用社保基金、拖欠工资甚至直接采取向金融机构贷款等方式来弥补资金的不足。由于《预算法》不允许地方财政赤字和发行地方债，因此地方政府债务难以准确反映，但保守估计也有数千亿元之多。国务院发展研究中心近期的报告指出，地方债务已经成为威胁中国经济和社会安全的“头号杀手”。
现行体制下以政府承诺为依据进行决策，是金融机构减轻决策失误责任的理性选择。职能的泛化使政府做出了许多超出自己能力范围的承诺，政府不能兑现承诺往往导致企业经营失败而无力偿还银行债务或者直接导致金融资产的损失。90年代初不少地区政府违规制定优惠政策，吸引大量银行资金直接和间接参与地产投机，最终形成了巨额的不良资产。
（二）对金融发展过程的控制
我国政府主导着金融发展战略和金融制度变迁。金融发展战略主要包括发展金融的目的、金融体系是以银行为主导还是以市场为主导、金融机构类型及组织结构模式等内容。发展战略对于金融业体系的演变和金融效率具有根本性影响，战略决策失误必然增大金融体系的系统风险，模糊的发展战略则会影响预期并导致具体政策、制度安排的摇摆。政府将金融体系作为支持国有企业改革的政策工具，这一目标导致了大量的金融风险；对证券市场定位的偏差是近几年我国股市边缘化的重要原因之一；很多新建的金融机构最终走向了传统国有企业的模式，很大程度上是因为没有坚持金融的市场化发展。
金融制度的变迁很大程度上决定了金融结构，进而决定风险在经济体系中的分布、决定金融体系内风险的分布和转移。当制度变迁以支持国企为重点时，很多属于企业的风险就被转移到了金融体系，股市政策则直接影响风险在直接融资和间接融资领域的分布。政府力求资本市场分流巨额的储蓄存款，实际上就是希望投资者分担过度集中于银行的风险。具体制度的缺陷或制度建设的滞后导致大量金融活动缺乏法律的规范和保证，如信托业在经历了5次大规模的清理后，《信托法》才颁布实施。金融制度的变迁速度和路径也关系到金融安全。衍生金融市场迟迟不能建立，制约了我国金融体系管理风险的能力。如何改变股权分置的格局就事关股市安全，近两年股票市场的大幅下跌便与国有股减持方案密切相关。
政府对金融形势的判断亦会影响金融的安全。东南亚金融危机后，中央政府认识到金融业存在的严重问题，加快了以防范风险为核心的改革，如成立中央金融工委、实施稳健的货币政策、组建资产管理公司剥离国有银行的不良资产，2003年又设立了银监会。基于这种认识转变是金融安全状态制度性改善的开端。2001年股票市场的监管力度骤然加大，也是因为监管当局认为市场很不规范，但监管当局在做出判断时没有能科学地评价我国证券市场的历史作用、贡献和缺陷，很多规范之举脱离了特定背景并超出了市场的承受力。2004年初《国务院关于推进资本市场改革开放和稳步发展的若干意见》才使市场信心有所恢复。
党的十六届三中全会总结了历史经验，按照我国国情和金融发展的内在规律，进一步明确了完善的社会主义市场金融体系的构架，这无疑对维护金融安全具有重要的积极作用。
（三）中央银行功能的发挥
币值稳定是金融安全的基础前提，各国的中央银行都以此作为货币政策的目标。《中国人民银行》规定，人民银行的货币政策目标是“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”。中央银行的独立性是保持币值稳定的必要条件，而央行成熟的调控能力则是充分条件。人民银行逐步具备了实质意义上中央银行职能，但渐进的过程中必然形成和积累金融风险。如地方政府“倒逼”央行大量增加贷款规模就曾经导致严重的通货膨胀。1998年底人行体制全方位改革，力图从制度上排除地方政府和其它部门对货币政策执行的干扰，不过作为国务院所属的政府部门，人民银行独立性仍颇具争议。转型经济特有的复杂性导致了传统货币中介目标的准确性下降，传统货币政策工具的有效性不足，开放程度的不断提高还带来了保持合理汇率的问题，这些都增加了央行的调控难度。
人民银行曾经开办了一些商业性业务并肩负了“准财政”职责，目前存款保险制度的缺乏又迫使人行经常救助问题金融机构，而且人民银行与地方财政仍存在一些借款关系。这些因素导致7000亿元再贷款中有相当部分难以收回，人民银行同样面临着自身的安全问题。
（四）政府对具体金融活动的干预
政府对具体金融活动的干预通常有两种方式，一种是政府部门和官员凭借自己拥有的权威，在没有正式制度授权的情况下对金融活动进行的非系统性直接干预，如地方政府对金融机构信贷业务的干预；另一种是在正式制度安排下的直接干预。
除了正式制度赋予的权力，政府仍然能够对金融机构和市场产生多种权威性影响。国有银行分支机构和证券交易所的人、财、物曾经长期由地方管理，这样地方政府能够非常方便地指令金融机构的行动，并成为银行不良资产和金融秩序紊乱的一个原因。近年金融监管体系和国有银行调整了组织结构，地方政府的指令性行为主要针对城市商业银行、农村信用社等地方金融机构和乡镇政府，用农村信用社贷款支付政府开支的现象就比较普遍，但是政府对各类金融机构的诱致性影响依然很多，如开列很多重点项目希望银行支持。高度管制往往使公众非常关注政府对金融的态度，政府权威性的舆论可以迅速影响甚至彻底改变公众预期，进而实现干预金融活动的效果。
系统性的直接干预的存在有多种原因。脱胎于计划经济的金融体系带有浓厚的计划色彩，如信贷计划控制，新股发行额度控制实行了相当长时间。转型期的金融制度存在不少空白和模糊之处，制度的执行力度通常有多种选择，这客观上为政府的直接干预留下了空间。金融机构缺乏自我约束和自我发展机制，经常有新问题和新的金融风险出现，政府强化行政性控制至少能取得很多立竿见影的效果，而且行政权力的扩张意味着“寻租”机会增加，管理部门有内在的“设租”、“寻租”动机。随着改革的深入，指标、额度等方式的干预大为减少，目前政府的系统性直接干预主要方式是制定并依托制度规则对金融活动进行严格的行政性审批和控制、不断出台政策进行干预。大量的行政审批使金融市场成为我国计划程度最高的市场，监管机关很多时候充当着主管机关的角色。证监会经常通过新股的发行节奏调控市场走势，这就是凭借制度赋予的权力进行直接干预的典型例子。
政策干预可以分为两类：针对具体的问题制定具体政策，如国有商业银行的不良资产剥离政策；确定某个时期某个方面的政策导向，如对证券市场的政策导向就曾在规范与发展之间不断变换。由于政策制定往往缺乏明确的法定程序，利益、主观判断等因素会影响政策的科学性与合理性，无人对干预后果承担责任又导致政策的失误难以及时矫正。因此政策性的干预一旦失误就很可能给金融安全带来显著的负面影响。保值储蓄的利息支出是农村信用社普遍亏损的原因之一，原来政策规定保值贴补利息部分由财政承担，取消该政策使农信社雪上加霜。1996年后我国的股市周期和经济周期出现了明显的背离和反向运行，这证明了政策周期的存在（贺强，2002）。有的研究还表明，政治和宏观经济因素会造成股市的异常波动，但管理层对股市的政策调控是造成大盘异常波动的主要原因（深交所课题组，2002）。
当然，政府的干预有时候也发挥了积极作用。不过从总体上看，在没有完备约束条件下，无论是政府系统性和非系统性的直接干预对我国金融安全的影响都是弊大于利。
四、政府对我国金融安全的维护
以下着重探讨我国政府用什么方式避免了风险的危机型释放，以及政府在维护金融安全方面的主要特点。
（一）维护金融安全的主要手段
前面的结论表明政府的很多行为对金融的运行产生了积极的影响，但是这些举措并不能从根本上阻止金融风险的猛烈释放，我们认为政府的实质担保、救助及监管才是最为关键的金融安全维护手段。
银行等金融机构的正常运转与公众信心高度相关，在绝大多数情况下，政府信用普遍高于该国企业的信用。公众往往认为政府为国有企业提供了担保。为了强化公众对金融的信心，很多国家的金融业都具有较高的国有化程度。
我国政府对金融的实质担保是多种因素共同作用的结果。首先，四大国有独资商业银行、其它的多数股份制银行或大型金融机构由国家控股或公有企业控股，所有权结构决定了国家承担这些企业经营失败的责任；其次，我国公众长期以来形成了信赖国家及国有金融机构的习惯，为了让金融服务于特定的目标，政府对金融机构的预算约束极富弹性并不断向其提供各种帮助，进一步强化了公众对政府担保的认同；第三，在金融机构经营失败时，政府基本上保证了个人存款的安全，非完全市场化的清算方式很大程度上消除了公众对金融风险的恐慌。虽然政府的实质担保降低了金融效率，并导致了诸多道德风险问题，但客观上维系了公众对我国金融体系的信心，保证了问题重重的金融机构和金融市场至今没有爆发危机。
针对突发事件或金融机构失败进行救助，是各国政府维护金融安全的常用手段，只是我国政府的救助范围更加广泛、方式更多。有些救助是通过制度安排实现，如国有银行向资产管理公司剥离不良资产、农村信用社的改革方案都带有救助成分；有些利用具体政策安排实现，近期用外汇储备对中国银行、建设银行注资；还有依靠行政干预完成，如一些破产的中小证券公司被指定机构接管、最近对南方证券公司的行政接管。在资本市场特别是股票市场上同样不乏救助行为，例如股市有数次政策“救市”的例子，在个别特殊时期监管当局还指令证券公司进行“护盘”，早年深圳市场上出现过政府直接购买股票托市的事情。救助行为存在非程序化和非市场化的问题而且救助成本巨大，很多时候是治标不治本。
金融活动中的信息不对称性、外部性决定了政府管制的必要性，而政府对金融业采用监管模式是由于法律的不完备性（许成刚，2002）。各国经验都表明完善的监管体系是金融安全的重要保证。经过多年的努力和变革，我国目前形成了银监会、证监会、保监会并立的分业监管格局，虽然监管体系的不完善导致了不少金融风险的形成和积累，但也不能否认我国金融监管体系是维护金融安全的重要组织保证。
实质性担保维系了公众对金融的信心，救助行为不断强化这种信心，监管则力图从金融体系内部减少破坏信心的行为，因而实质担保尽管有不少弊端，但它对金融安全的维护作用最为重要。忽视实质担保的重要作用可能出现灾难性后果，用存款保险等市场化方式部分替代实质担保是维护安全、深化改革的客观要求。
（二）政府金融安全维护工作的主要特点
我国政府金融安全维护工作中存在两大显著特点：重视程度迅速提高、各级政府之间的博弈关系复杂。
1998年以来政府将维护金融安全提升到了保证国家经济安全的战略高度，这种变化不仅体现在金融制度变迁、金融监管体系建设、金融机构和金融市场改革等方面，而且也体现在政府的一些行政行为之中，更为重要的是政府特别是中央政府逐步有意识地将金融安全作为了行为的约束条件。2003年贷款的高速增长形成了一定的通货膨胀压力，除了由人民银行及时进行调控之外，中央政府开始从上至下地改变以往那种单纯追求GDP增长的倾向，这无疑会弱化政府的扩张动能，逐步从根源上减轻政府目标不当对金融安全的消极影响。
中央政府和地方政府权利义务的区别，决定了二者在维护金融安全方面存在着不同。金融风险可以在地区之间传递，一个地区不可能在金融危机中独善其身，地方政府在维护金融安全时难免有“搭便车”倾向。以GDP和财政收入增长为重点的考核指标中，地区金融的运行状况并不重要也难以准确评判，金融安全对中央政府的约束强于地方政府。在金融业大部分处于国家垄断的情况下，国有商业银行等金融机构的损失主要由中央政府承担，与这些损失相关的利益却多数由地方获得，这种成本与收益的不对称也削弱了地方维护金融安全的动力。在中央高度重视金融风险防范的背景下，近年来地方政府对地方金融机构还是加强了管理，通过清理、整顿，救助了一大批地方金融机构。同时，中央政府拥有维护金融安全的资源优势。中央政府可以通过立法和制定政策强制性地变迁金融制度，能够控制人民银行及监管部门并有国家财政的支持，而且中央政府的权威性和行政控制力也远高于地方政府。因此，我国中央政府在维护金融安全方面居于主导地位。
权力与义务的差异导致了中央和地方在金融安全方面的搏弈。20世纪80年代和90年代上半期，金融制度变迁的主导权和监管权相对分散，地方政府设立了很多金融机构、金融市场并允许不少工商企业开展金融业务，其“重发展轻规范”的倾向通过多种方式表现。当时中央和地方的搏弈主要集中在银根收放方面。此后，金融制度的制定权和监管权不断集中统一到中央，通过《人民银行法》、《商业银行法》的实施和金融体制改革，很大程度上削弱了地方政府对金融运行的影响。增强金融安全的制度保障是这一阶段搏弈的主线。目前相关的搏弈依然很多，例如在清理、救助或改革金融机构时，中央政府和地方政府都会就成本分摊反复地讨价还价；又如，2003年6月发布了《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发[2003]121号），对房地产信贷进行了风险提示，并提出了一些比较原则性的审慎性调控措施。该文件就受到了不少地方政府的置疑和变相抵制。