试析行政督察行为的不可诉性，本文主要内容关键词为：行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政督察行为是各级人民政府及其职能部门的基本行为，它普遍地存在于政府活动的各个环节和领域。由于这种行为有着极其明显的具体性，且易于构成行为对象的直接受害，因此，我国行政诉讼法便明确地将政府的具体行政行为纳入司法审查范围，旨在切实保护行政相对人的合法权益。然而，行政督察行为虽是一种具体行政行为，但由于这种行为的诸多特殊性，按照我国行政诉讼法的原则和精神，对这种行为如果不服，笔者认为是不能提起行政诉讼的。
一、案情简介
通关搬运站是一个由荣升旅馆于1984年10月投资兴建的城镇集体所有制企业。荣升旅馆也是由利顺市人民政府的工作部门——城市街道委员会的前身城区人民公社于60年代末70年代初创办起来的城镇集体所有制企业。在国务院颁行的《城镇集体所有制企业条例》生效之前，即1992年1月1日之前，荣升旅馆的法定代表人都是由当时城街委决定任免的。通关搬运站的法定代表人则是由荣升旅馆提出任免意见，经其上级主管部门城市街道委员会批准后任命的。
由于通关搬运站的法定代表人甑某不服从荣升旅馆的管理，财务收支不上报，管理费不上交，开会叫不到，派人进不去。且以体制改革、自主经营、开放搞活等理由，将企业其他领导人员和几十名老工人排挤出走，同时甑某以通关搬运站的经理之便，又通过与通关搬运站毫无隶属关系的某单位投资兴建和注册了两个独立企业，再加之，甑某自任命大儿子、二儿子和妻子为通关搬运站副经理，女儿为通关搬运站的经理助理，儿媳妇为通关搬运站的财务人员。并从自己原籍农村招聘亲属和大量雇用工。荣升旅馆的大部分职工及其从通关搬运站排挤出走的职工对此极为不满。遂到有关部门上访，要求解决“甑某一家子”经营状况。荣升旅馆业也因此于1991年7月24日决定免去通关搬运站甑某的经理职务，任张某为通关搬运站经理，同时决定将通关搬运站名称变更。这些决定依程序得到上级主管部门城市街道委员会的批准。
被免去通关搬运站经理职务的甑某则对此任免极为不满。一方面拒不移交，继续管理该企业。另一方面也向有关部门上访，要求解决被免之事。由于甑某拒不移交，也致使张某和荣升旅馆及其职工80余名群体上访至市委、市政府、地委、行署和省委、省政府乃至中央有关部门。省、地、市各级领导对此群众上访事件特别重视，均批示和指示。市委、市政府受命对这一事件进行认真调查，核实研究，最后确认以荣升旅馆及其绝大多数职工所反映的问题基本属实。以甑某为代表的少数人所反映的问题严重失实。虽然荣升旅馆及其职工的观点得到了市委市政府的肯定。但由于甑某拒不移交，张某仍无法上任。矛盾日趋激化到了1992年7月，市委、市政府在再次肯定荣升旅馆上访观点的情况下，对甑某作思想工作，要求移交，但毫无效果。在上级领导的指示和指示下，利顺市委、市政府于1992年7月14日成立了专案处理领导组。（组长由市委副书记担任，副组长依次由市政法委书记、副市长、公安局长担任，成员由市政府秘书长、市法院院长、市检察院检察长、市城街委书记、主任、市工商局长、市司法局长、市税务局长、市审计局长、市公安局副局长、市信访局长和市律师事务所主任担任）。为解决这一问题进行了专门部署和工作程序安排，且将这种情况汇报给地委、行署和省委、省政府，请求指示。
1992年7月22日，利顺市委市政府根据省委、地委等领导的批示，对荣升旅馆与通关搬运站的上访问题作出了“七条处理意见”。主要内容是：
一、荣升旅馆及其全体职工所反映的问题，是维护集体利益的，材料基本属实。通关搬运站经理甑某所反映的问题严重失实。
二、通关搬运站是荣升旅馆的下属单位，这个隶属关系不准改变，其财务、财产、业务经营、人事管理等一律归荣升旅馆统一领导。
三、通关搬运站经理甑某已于1991年7月24日被免职，企业名称已变更，通关搬运站张某的法人代表资格已经确立。甑某继续开业是非法的，应立即向张某移交一切交接手续。
四、对通关搬运站所有财务、账本、票据由公证处参加逐一清点、造册，以便向新班子移交。
利顺市委市政府的专家处理领导组全体成员于1992年7月22日当天亲临通关搬运站。市信访局宣读了“七条处理意见”；市工商局宣读了通关搬运站变更后的新的《企业法人营业执照》；市税局宣读了《税务登记证》；市公安局宣读了《特种行业许可证》；市审计局宣读了《委托审计书》。荣升旅馆一是根据1992年1月1日生效的《城镇集体所有制企业条件》第九条规定，主持召开了全体职工大会，再次确认性地选举了一直未能上任的张某任通关搬运站经理。二是对甑某控制的通关搬运站进行了全面查封和接管，并邀请公证处对查封行为进行了公证。在所有的封条上加盖了荣升旅馆和市公证处的公章。
至此，甑某不服，以通关搬运站名义，以免除经理职务、变更企业名称、查封接管企业为理由，以利顺市政府为被告，提起行政诉讼。状告利顺市政府行政侵权。
二、案例焦点——利顺市人民政府的行为定性
利顺市人民政府被推上被告席，对利顺市人民政府的行为有两种显然的对立观点：
第一种观点认为，1992年7月22日，利顺市政府亲临通关搬运站实施了包括“七条处理意见”在内的具体行政行为。市信访局宣读“七条处理意见”，市工商局宣读《企业法人营业执照》；市税务局宣读《税务登记证》等等这些具体行政行为，是利顺市委市政府综合性的联合行为，这种行为指向明确而具体，观点鲜明而坚定，部署有序而严密，措施周到而有力。没有利顺市委市政府的出面组织，这十几个部门是不可能联合起来的。通关搬运站也是不可能按照荣升旅馆的意图进行移交的，同时，荣升旅馆也是没有能力实施对通关搬运站进行移交前的查封的。正是因为利顺市委市政府的这种具体行政行为，荣升旅馆才实现了对通关搬运站的强行接管。荣升旅馆的合法权益受到了利顺市委市政府的保护。反言论之，通关搬运站的合法权益就有受到行政侵权的可能。
第二种观点认为，1992年7月22日，利顺市委市政府的“七条处理意见”属于行政督察行为。包括1992年7月22日利顺市委市政府亲临通关搬运站，现场指挥，组织各部门各司其职，各尽其责等行为，都应是利顺市政府作为一级人民政府对它的工作部门的督察、督办和现场指导行为，而这种行为是有明确的法律依据的。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条明确规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。”行政督察行为正是利顺市政府对其工作部门实施领导的具体体现。因为这种督察行为清楚地反映了利顺市政府和它的工作部门是截然不同的两个层级。关于这一点，在我国行政诉讼法律规范和其它法律规范中都是按照两个独立的主体资格来进行确立的。因此，作为下面层级的行为主体——即各个工作部门的行为是可诉的，但作为上级层面的行为主体——即利顺市人民政府的行为则是不可诉的。
三、利顺市政府行政督察行为的不可诉性分析
笔者赞同上述第二种观点，其理由如下：
第一，行政督察行为是一种内部行政行为。它是行政系统内部上级对下级、领导对其工作人员、一级政府对它的工作部门就某些行政管理事务进行督促、检查、监督、催办和具体指导的行政行为。这种行为的特点，是促使行为对象人按照上级领导的意图，去及时、准确、无误、有效地去处理行政事务。旨在防止主观上曲意理解、客观上无意过失和后果上不尽其然。这种行为的直接对象多是行政系统内自己的下级。这种行为发生在行政相对人身上则不具有法定的强制力。虽然这种督察行为的主体对下级的具体行政行为具有很大甚至是决定作用，但终因下级的具体行政行为的主体不是这种对其产生直接决定作用的上级，即不是这种督察行为的主体，所以在诉讼实践中，具体行政行为的主体往往是被告，而对其具体行政行为的主体具有督察权力的督察行为的主体，虽然实际上决定着具体行政行为的直接指向和作用，但却不能成为被告。
第二，利顺市政府的“七条处理意见”，是利顺市政府对它的工作部门的一种处理此类问题的指导性意见。当然也是对通关搬运站和荣升旅馆表明的一种支持谁、不支持谁的基本态度。更是对在通关搬运站和荣升旅馆争议事项上负有具体处理职权的工作部门的工作效果的肯定性评价。由于行政督察行为在行为指向上的针对性和行为对象上的直接性的差异，极易导致行为对象与行为指向含义相同的误解。行政督察行为的对象往往与自己有必然的隶属关系，往往是指对某项行政管理事务负有责任的组织或个人。而行政督察行为的指向则是指有关组织和个人负有法定责任的某项行政管理事务。行政督察行为旨在通过对行为对象的督察来实现督察目的。因此，行政督察行为指向的往往是某一种需要解决的行政事务，而行政督察行为的对象则是指对某一种需要解决的行政事务负有职责的组织和个人。
第三，利顺市政府的1992年7月22日的行为正是行政督察行为，其行为指向是通关搬运站和荣升旅馆的谁是谁非的上访问题。行为对象则是指这些上访中的有关负有法定职责的政府工作部门。如变更企业名称的工商部门、任免经理的城街委、查封接管通关搬运站的荣升旅馆等。在本案中，利顺市政府只不过是对上述部门行为或企业行为的一种肯定和支持，而并没有取代它们直接做出对通关搬运站权益具有直接影响的形式上的任何决定。即没有直接作出决定：任免经理、变更企业和查封接管。所以，它的行为虽是具体行政行为，但从本质上具有内部性、督促性、催办性，因而具有不可诉性。
第四，那么利顺市政府组织了十几个部门亲临现场，是否具有可诉性呢？笔者认为，尽管如此，仍然不可诉。因为：其一，作为利顺市政府是依据省、地领导批示，代表政府或官方一方对通关搬运站与荣升旅馆上访问题进行的表态。作为专案处理领导组成员的十几个部门在通关搬运站拒不移交的特定情形下，亲临现场是表明政府及其工作部门对此事态度基本一致的一个方式。表明了一种鲜明的立场和原则。其二，亲临现场的十几个部门中只有几个部门作了实体上的具体行政行为，如工商部门宣布新的《企业法人营业执照》，税务部门宣布《税务登记证》，公安部门宣布《特行许可证》，审计部门宣布《审计委托书》，而所有这些行为都是依申请行政行为，其可诉性中的诉权一般由申请人行使，而并非本案的通关搬运站。在特定情况下可诉性中的诉权即使由利害关系人通关搬运站行使，但被告绝对不可能是利顺市政府，而应是利顺市政府中具有职能权力的组成部门。
四、行政督察行为的可诉性质疑
从本案来看，1992年7月22日的利顺市政府行为如果可诉，必然会有这样两种结果：其一，如果利顺市政府行为合法，依据《行政诉讼法》第五十四条规定，人民法院只能判决维持。其二，如果利顺市政府行为违法。根据《行政诉讼法》第五十四条规定，人民法院也只能判决撤销或部分撤销。但这种撤销的意义何在呢？——可以说根据不存在。理由是：
第一，撤销了利顺市政府的行政行为，亦即撤销了利顺市政府“七条处理意见”。而由于利顺市政府的这个“七条处理意见”对通关搬运站和荣升旅馆都不具有直接的法律效力，因此，撤销与否没有实际意义。
第二，撤销了利顺市政府在1992年7月22日亲临现场、组织十几个部门各司其职、各尽其责也没有实质意义。因为有的部门履行的是对利顺市委、市政府的服从性职责的。对通关搬运站和荣升旅馆履行的是一种支持或反对的“态度性”职责，具有很大的务虚性。而有的部门如工商、税务、公安、审计，虽然履行的是职能责任，但行为性质上是一种被动的依申请行为，其可诉性中的诉权虽然通关搬运站和荣升旅馆都可以行使，但依据我国行政诉讼法规定，其责任主体即被告只能是这些职能部门，而不能是领导它的一级政府，即利顺市政府。而在本案中，通关搬运站状告的是利顺市政府，而不是其职能部门。人民法院即便认为利顺市政府违法或其职能部门也违法，也不能判令利顺市政府及其职能部门在本案中均由于违法而均予以撤销。
第三，撤销了利顺市政府的1992年7月22日的一切行政行为，并不等于撤销了某工作部门的具体行政行为。本案中，被告只有一个，即利顺市政府。利顺市政府在行政诉讼意义上不能等同于利顺市政府与其工作部门的总和。一级政府和它的每个工作部门都有各自独立的责任主体。本案中通关搬运站的诉讼指向必须是明确的，而不能是模糊的。它可以将利顺市政府及其工作部门列为共同被告，但不能将利顺市政府列为一个被告而作为共同被告来行使诉权。作为人民法院在判决时应根据通关搬运站的诉讼请求把利顺市政府作为一个被告来判决。而不应把利顺市政府作为一个能够代表着各职能部门职责和权限的或等同于共同被告的一个（总体性具有代表性的）被告来判决。
第四，由此可见，本案中利顺市政府1992年7月22日的行为是一种行政督察行为。作为这种性质的具体行政行为在实践中是不可诉的。因为人民法院虽然有权撤销各种行政主体作出的违法的具体行政行为，也有权判令各种行政主体在自己职权范围内重新（或必须）作出具体行政行为，但人民法院无权判令上级行政主体作出属于下级行政主体职权范围内的具体行政行为。就本案而言，利顺市政府的行政督察行为的不可诉性正是从现行的人民法院裁判职权的有限性这一点所作的分析性论证。