浅论我国垄断性行业的特点和价格管制难点及改革、规制的思路（摘要），本文主要内容关键词为：垄断性论文,难点论文,管制论文,规制论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
垄断性行业作为经济生活中的特殊行业，其价格行业越来越成为社会关注和质疑的热点之一。同时，全球经济一体化的进程加快和我国加入WTO在即，也将对我国现有的垄断性行业价格管制模式产生激烈的冲撞。因此，深化垄断性行业价格形成机制改革、提高市场取向，完善政府对垄断性行业的价格规制、规范价格行为，是当前价格工作面临的一个重要而迫切的课题。
什么是垄断？古尔诺是最先对垄断作出定义的经济学家，他认为垄断对应向下倾斜的具有弹性的需求曲线，即垄断者可以自由定价，而不是竞争中的市场价格接受者。美国经济学家曼昆认为，如果一个企业是市场上唯一的产品供给者，而且其产品缺乏替代品，这就是垄断。
从来源和维持方式出发，垄断大致可以分为三种类型：
（一）市场垄断，即在市场竞争中通过各种竞争手段，凭借技术、资本、管理的优势控制市场的供给或需求而形成的经营性垄断，按垄断的程度可分为完全垄断、寡头垄断和竞争垄断。
（二）行政垄断，即为实现特定的社会经济目的，政府或政府授予某一企业独占某些资源、进行排他性的生产及出售某种产品和服务的权利，是行政权力衍生出来的垄断。主要有政府法定垄断和行政性部门垄断，如土地一级市场、军工、造币、邮政、民爆产品、民航等。
（三）自然垄断，即由于自然条件、技术条件以及规模经济、范围经济的要求而无法竞争或不宜竞争而形成的垄断。主要集中在公用事业、公共工程、交通设施特别是具有网络特性的基础设施领域中，如城市自来水、管道燃气、集中供热、供电网络、铁路网、有线通信（电视）网络等。
二、我国垄断性行业的特点
由于历史原因，我国绝大部分垄断是长期计划经济体制的产物，具有三个最为明显的特点：
（一）行政垄断在经济生活中广泛存在并渗透到各个领域，成为我国垄断最主要的表现形式
从横向产业上看，我国行政垄断除存在于某些如军工、造币等与国家安全关系密切和诸如土地、黄金开采等资源稀缺的特殊领域外，还存在于：实行一揽子经营，一体化管理的电力、铁路、电信、城市供水等；二是垄断还伸展到了某些竞争性领域，如石化、银行、保险、证券等。
从纵向地域性看，各地既存在中央、省垂直管理的行政性部门垄断分支机构，也存在区域内行政部门独家经营而形成的区域性垄断（如一些地区建设主管部门的房地产开发、物业管理等），更有的是各地政府因“重点保护”和“重点扶持”某一产业、某一企业而形成的地区封锁、地区垄断。
我国行政垄断如此普遍而突出的原因是：在我国，政府具有政治人、经济人的双重身份，既是一般的社会管理者，同时也是国有企业的所有者或代表者，这两种身份是有矛盾的。所以，我国行政垄断广泛存在的本质是政企不分的体制，根源是经济转轨时期政府扮演的双重角色。
（二）我国还未形成严格意义上的市场垄断或者说市场垄断不显著
由于我国真正出现自由竞争的时间并不长，市场发育不全，企业之间的竞争还缺乏真正的优胜劣汰机制，因此改革开放以来，我国市场上产品、资本和产业虽有一定的集中，但集中的程度并不高，还没有一个企业通过市场竞争成为经济“巨无霸”而取得市场的控制权。这说明市场垄断在我国产生的时机还未成熟。
（三）某些中介组织、社团组织已成为隐性的垄断性行业
在市场经济国家，中介组织是政府、市场、企业联系的桥梁和纽带。中介组织的成立应通过资格认定而依法设立，中介组织相互之间相互竞争，优胜劣汰。但我国的某些中介组织通常由政府特许经营或与政府有着千丝万缕的联系。更为甚的是我国一些社团组织如一些工业协会、行业协会就是由政府经济专业主管部门在机构改革摇身一变而组建成的，名义上是非政府组织，但实际上仍行使很强的管制职能。因此，这些中介、社团组织已成为带有隐蔽性的新的垄断行业。
三、垄断性行业的价格形成、管制实践中的难点及其消极影响
（一）价格形成
根据我国垄断性行业的特点，目前垄断性行业产品和服务的价格形成是：政府对大部分产品和服务进行管制，即实行政府指导价或政府定价，极少数产品和服务价格放开，实行经营者定价（如卷烟）或市场形成（如土地使用权拍卖）这三种价格形式，在理论上是有其合理性和必要性的：
一是大部分垄断性行业拥有极大的市场独占力，且具有很强的行政管理职能，交易双方处于一种不平等的地位，同时缺乏市场约束，容易形成垄断高价。
二是某些垄断性行业为公用事业和公益性服务，为日常生产、生活所必需，有的还带有福利性质，不宜以利润最大化为经营目标；
三是极少数价格放开的垄断性行业，目的是为了通过市场可以把稀缺资源配置优化，或通过垄断高价可以限制消费，增加财政收入。
但实行三种形式的价格并未能遏止垄断带来的种种价格问题。在实践中，垄断性行业产品和服务价格的传统管制模式也正面临着挑战。
（二）难点
在计划经济时代，政府对垄断性行业的价格管制并没有按照经济原理，而是在很大程度上出于政治和社会因素的考虑，垄断性行业的产品和服务价格、供给数量由政府确定，盈亏均由财政包揽，职工工资、福利由国家统一规定，其价格往往等于或低于成本，只注重垄断性行业产品和服务的公益性和福利性，而忽视了其商品性和效率性，垄断行业“吃大锅饭”现象普遍。改革开放以来，特别在经济转轨时期的今天，政府已逐步取消或大幅度减少了财政补贴，而给予了一些政策优惠，垄断性行业的职工收入水平和企业的社会地位也只能靠自己创收和经营取得，于是垄断性行业的主体利益和逐利要求开始突出，力图凭借自己的市场地位获取更多的经济利益。在没有竞争和竞争不充分的前提下，垄断性行业的特殊地位决定了取得经济收入最简便的途径便是提高产品和服务的价格，其结果必然导致价格大大高于平均成本，又从另一端偏离了价格形成的经济原理，重新造成了资源的不合理配置和效率低下。因此，在这样一个大背景下，当前垄断性行业价格管制实践中的难点有：
1、垄断性行业的成本变动难于刚性约束。德国经济学家赖登·格罗厄认为，企业成本的降低，从来不是一种自动的过程，而是对一种非常大的压力的反映。而垄断性行业在外部就缺少了以严格科学的成本管理为依托的价格竞争这一市场竞争的有效形式，它是价格的决定者，而不是价格的接受者，也就缺乏了优胜劣汰的机制，垄断性行业没有生存危机的外在压力。而且垄断产品和服务具有供给的独有性和消费的排他性的特点，在很大程度上消费者没有选择的余地，垄断性行业的成本增长完全可以通过提高价格转嫁给消费者，由消费者来承担。因此，也就决定了垄断性行业也没有成本约束的内在动力。相反，垄断性行业出于追求行业利益最大化的需要，反而愿意扩大成本支出，把人员膨胀、高档的办公条件、建造楼堂馆所、提高职工福利水平等支出都摊入了成本，通过价格予以释放。成本的软约束使垄断性行业陷入了“高成本——高价格——高福利”的怪圈，形成了既得利益集团。
2、政府价格管制手段难于适应新要求。在市场经济条件下，政府对垄断性行业（部门）的价格管制目前仍沿袭计划经济时代的“你报我批”、“报价——审价——定价——查价”的传统思维定式，已不能适应当前对垄断性行业的价格管制科学化、民主化、规范化的要求。一是管制方式滞后。目前政府对垄断性行业的价格管制主要还是沿用成本加成定价法。这种定价方法始终使管制者与被管制者处于一种严重“信息偏在”（即信息不对称）状况，因为垄断性行业不仅垄断产品（服务）或生产经营，而且也垄断成本信息，掌握着对成本的主动权，政府管制者不可能详知其生产经营状况，特别在高科技领域，科技进步对成本变化影响很大的情况下，更难掌握准确的生产经营成本。加上目前对成本的确定缺乏明确的规则和具体的标准，政府只能依据其申报的成本状况，加以形式上的审查，其真实性难于核定。二是管制方式滞后。由于难以掌握对垄断性行业的成本变动过程，缺乏客观的定价依据，在定价程序中存在着较大的随着性和主观性，决定价格水平和收费标准实际上是取决于政府与垄断性行业之间讨价还价的能力及各方利益调整中的协调程度，往往管制者与被管制者之间多次协商，各让一步，再达成协议也就定价完毕。近年来，虽然根据《价格法》的规定，建立了价格决策的听证会制度，但目前尚处于尝试探索阶段，没有发挥应有的作用。三是管制措施滞后。如对某些垄断性行业的专营产品像安装器材及服务收费，政府在定价目录上虽明确规定实行政府管制，但一直没有具体标准和管制办法，致使基层价格主管部门难于实施操作，造成实际失控。
3、垄断性行业的价格行为难于规范自律。当前，垄断性行业以“独家经营”作为操纵市场的砝码，滥用垄断地位和行政手段实施的不正当价格行为的现象较为普遍，尽管价格主管部门加大监督检查的力度，但屡查屡犯，难于根治。根据多年的基层价格监督管理实践，发现垄断性行业除主营业务上存在着乱涨价、乱收费的价格违法行为外，更多的不正当价格行为存在于其附属的各类服务之中，主要有：一是利用市场支配地位对调价频度大的产品，推迟或提早执行调价文件。二是搭车收费。三是利用独占地位，擅自延伸垄断范围。四是服务不到位或只收费不服务。
4、社会监督难于实施。由于垄断性行业的垄断地位，决定了其不仅对管制者存在着成本状况的“信息偏在”，而且对其消费者也存在着技术知识的“信息偏在”，特别是技术壁垒高的行业的特殊专业知识，一般消费者知之甚少，往往有很强的依赖性，垄断性行业就利用消费者的信息劣势，一是剥夺其需求决定权，从中牟利。如医生开“大处方”、开高价药；学校统一订阅学习资料等，就是利用自身信息优势增加消费者的负担。二是利用消费者不知情，收取不合理费用或变相提高价格。如医院对手术一次性使用材料重复使用，但向病人收取材料全额费用，甚至向病人多记手术中并不使用的医用材料以多收取费用，在H市对二级以上医院开展的医疗服务价格检查中发现此类向病人多收的费用高达500多万元。又如市内固定电话的“首3分钟”为一计价单位，对通话不足3分钟的消费者也收取了3分钟的话费等等，像这类情况消费者通常是不知情的。当处于信息劣势的情况下，消费者是无法平等的监督垄断性行业的价格行为和进行消费者的选择，社会对垄断性行业的监督难度很大，社会监督机制难于得到保障。
（三）产生的消极影响
垄断性行业价格管制中存在的难点及由此带来的诸如垄断高价难于遏制以及不正当价格行为屡禁不止等种种问题，其产生的深层次消极影响和社会危害主要有：
1、保护落后，丧失动力机制。在市场经济条件下，市场主体经济利益的实现，取决于供求、价格和自身的努力程度。但垄断性行业对供求和价格的垄断，使其丧失了增加技改投入，进行技术革新的动力，丧失了开拓市场、改进产品和服务质量的动力，丧失了加强核算、强化内部管理的动力。反而，为保持垄断地位，垄断性行业常借助于各种手段，设置“准入壁垒”，阻碍竞争，以消除竞争对手。
2、制约消费，阻碍经济增长。当前我国正处于通货紧缩，有效需求不足，边际消费倾向递减，价格总水平超低位运行，2000年全国居民消费价格上升0.4%，而基本上属于垄断性行业的服务项目和居住类价格则分别上涨14.1%和4.8%。垄断高价能带来繁荣吗？当然不能。如果人为地维持垄断高价，必然会抑制消费，且由于垄断性行业基本上是公民和其他企业的基础性消费行业，这些基础消费的价格居高不下，势必导致公民其他消费支出的减少，影响了社会其他行业的健康发展，助长经济萧条期，这是一个被主流经济学家所认同的经济学法则。另外，近年来，垄断还恶化了投资环境，垄断造成的生产要素价格偏高，这使投资者望而却步，丧失投资信心。所以垄断对经济增长造成的损失远远不止是因垄断成本膨胀导致的损失，这种间接损失肯定远远大于1000亿元。因此，西方经济学一代宗师萨缪尔森认为垄断是“卖者对价格的控制”，是“一个重要经济祸害”。可以说，垄断已经成为国民经济发展的最大瓶颈之一。
3、结构失调，破坏资源配置。垄断导致价格失去了信号功能，社会有效资源遭受极大浪费和破坏。如电力，大量水力发电企业的发电能力严重过剩，据不完全统计，全国一年水力发电机空闲达30%左右，既浪费了水力资源，也使昂贵的机器增加锈耗折旧；垄断导致价格失去了调节功能，增大了市场交易成本。通过价格竞争实现优胜劣汰，是成本最低的竞争方式，是结构调整的主要手段，价格竞争弱化后，企业必然要采取其他一些高成本的竞争方式，结构调整也就难了；垄断导致价格失去了效率功能，影响了资源的有效配置。如高等教育在教育行政部门的完全垄断下，不仅学校的收费不分名校还是普遍高校统一收费标准，经费按计划方式来调拨，学位授予权要由计划方式来分配，而且学校的专业设置、课程安排也得由政府教育行政部门来审批。这就使得一方面稀缺的教育资源不能有效地利用。
4、产生腐败，侵害民众利益。我国的垄断性行业作为一个庞大的既得利益集团，既是本位主义，也是地方保护。其借助政治权力谋求的是本行业、本部门、本集团、本地区的经济利益最大化，以国家名义进行经济资源的瓜分和占有，排斥其他利益集团参与竞争，反对新的投资扩大，妨碍市场要素自由流动。甚至在经济寻租的同时，进行政治寻租，想方设法影响政府决策层，制造“政府失效”，并向立法、执法、司法腐败渗透，以反对改革，保持垄断，是一种披着合法外衣的集团腐败。这种腐败不仅损害了国家的整体利益和长远利益，也直接侵害了广大民众的切身利益和眼前利益，形成了垄断性行业与消费者利益的严重脱节和对立，这也是垄断之所以成为民众和社会众矢之的根本所在。
四、深化改革、完善规制的若干思考
我国垄断性行业存在的诸多价格问题，这既有历史的原因，还有管制的因素。但最深层的根源是政企不分的垄断体制。对此，政府已提出了“一切不适合国家垄断的行业都要打破垄断，一切不利于市场竞争和实现效率最大化的行业和企业结构都要进行重组”的目标，反映了政府对垄断的认识和反垄断的决心。因此，必须从我国垄断性行业的特点出发，破除旧体制，深化垄断性行业价格改革，完善垄断性行业价格规制，顺应时代的潮流。
（一）深化改革，引入竞争机制
垄断没有出路，竞争才能发展。垄断性行业的价格改革完善要以垄断体制的改革为前提，从“打破垄断，引入竞争”入手。
1、规范政府职能，推进企业改革。除涉及国家安全和资源保护等特殊领域外，各级政府职能部门要退出对国有企业、事业单位、中介组织、行业组织的直接操作、直接管理（如铁道部、民航总局等），并与之彻底脱钩，放弃“经济运动员”的角色，确实行使起调控宏观经济、教育市场体系、调整经济结构、优化市场环境、维护公平竞争的行政管理职责，定好规则，当好裁判。同时，要加快垄断性行业的企改步伐，实施改组改造改制，建立起“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度和“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的运行机制，使之成为公平竞争、守法经营、严守信用、严以自律的合格市场主体。
2、降低现有垄断性行业的准入门槛。一是实行特许权招投标制度，将政府给予企业一定时限的垄断性事业特许权公开招标，既能确保垄断产生的规模经济，又能促使企业提高内部效率；二是对目前垄断经营的公用事业，除个别特殊行业外，要按照产业化发展、企业化经营、社会化服务的方向，统一服务质量标准和统一市场准入规则，在行业进入和生产两个环节吸引民间资金经营或参股，培育多元化的可竞争市场；三是对垄断经营的公益性服务，区分公立与私立、营利性与非营利性的差别，在保证政府规划、管理和监督的前提下，制定不同的价格政策，放开私立或营利性公益服务价格，鼓励民间投资，并使民间投资得到适当回报。通过不同经济性质、同一行业的相互竞争，促进公益性服务长足发展，满足日益增长的需要；四是对行政性部门垄断经营，如消防、水、电等安装器材等应取消垄断经营，在符合质量安全的技术要求前提下，放开经营。
3、对垄断性行业进行不同形式的重组。对网络特性明显的自然垄断行业要实行纵向分切，把垄断性环节和竞争性环节分离。如水、电、铁路网等自然垄断行业，实行厂网、厂管和网运的分离，管网由政府统一规划和控股经营，并将其按不同环节组成各自独立的有限责任公司或股份有限公司；对一些寡头垄断的行业要实行横向分割。如中国电信、中国民航等，按区域分割成若干个公司，让这些独立的法人实体相互竞争。这有利于降低成本，相互制约，相互促进，形成竞争。对重组的企业同时要利用合理的接入政策例如互联互通等，鼓励相互进入，促进有效竞争形成。
4、改革垄断性行业价格的形成机制。根据垄断性行业体制改革的进程，按照价格规制“管大、管少、管好”的原则，一旦竞争条件成熟，政府要进一步放松价格管制，放开价格。建议要在当前买方市场初步形成的前提下，先择机放开无线通信、电力出厂价、铁路、民航等行业价格，逐步把政府目前管制的价格品种由垄断性行业产品和服务的绝大多数压缩到确实不宜竞争的极少数产品和服务品种上来。并对竞争性环节和垄断性环节的价格接入都要尽可能地引入竞争，如对物业管理收费标准由政府管制改为业主委员会招标选择物业公司，对上网电价实行竞价上网等等，通过市场调节和适度竞争，推进价格形成机制改革，打破垄断价格。
（二）拓宽思路，改进价格规制
总体思路是：在营造竞争条件，逐步建立政府宏观调控下由市场形成价格的机制前提下，进行垄断性行业价格规制体制创新，走出一条符合我国国情又适合国际通行规则的垄断性行业价格规制新路子。
1、建立和形成有效的垄断性行业成本约束机制。对政府规制的商品和服务，要改变当前政府管制者因知识局限而无法掌握垄断性行业真实成本的局面，改垄断性行业的成本软约束为硬约束。在近期，可采用两种途径：一是严格成本构成。首先要界定成本、费用列支范围，制止成本边界扩张；其次垄断性行业的成本申报须经执业的价格鉴证、会计、审计等中介机构进行认证，确保成本资料的真实性，价格主管部门根据成本认证结果，根据作价办法，确定价格水平。或是根据各类垄断性行业的特点，在省级区域内分门别类聘请专家学者组成专家评审组，对各垄断性行业的成本变动进行评审，各级价格主管部门在调定价前须由专家组评审，剔除不合理和虚假的成本因素，以反映真实成本。二是各级价格主管部门建立垄断性行业的成本数据库，实行资源共享，逐步改按个别成本定价为社会平均成本定价，同时考虑全行业的技术进步、国内实际生产效率和国际先进生产效率等因素制定价格。在远期，可根据政府职能转换和企业改革的进程，逐渐由平均成本定价向边际成本定价制度转变。
2、坚持和完善垄断性行业的价格决策听证会制度。价格决策听证会不仅是调定价的必须程序，而且更是提高价格决策科学性、透明度的重要手段和途径，对于促进政府调定价的民主化、规范化有着重要意义。从当前垄断性行业价格决策听证会的实践来看，应着重在以下几方面进行健全和完善：一是要加大听证会人员的广泛性。除由价格主管部门邀请社会各方面代表外，还可以通过发布召开听证会公告，预留一定数量人选由消费者报名参加，并允许公民进行旁听，扩大参与面，防止与会者为“官方”人选而导致走过场。二是要注重听证会的专业性。垄断行业在会前应向与会人员递交相关资料，以便作好论证的充分准备，同时，必须邀请相关技术专家与会，增强专业权威，发挥其专业特长，提高知识人才在价格决策中的作用。三是提高听证程序的公开性。随着群众对价格变化的心理预期能力增强，个别商品和服务的价格变动一般不会影响社会稳定，因此，除涉及国家秘密外，价格决策听证会的全过程应向全社会公开，包括听证会上不同意见，都要通过新闻媒体作出客观报道，以便全社会都能了解听证会的全过程，会后也可以向价格主管部门提出自己的建议和意见。只有真正开好听证会，才能提高政府对垄断性行业价格的规制水平。
3、构筑和健全反垄断的价格法律法规体系。市场经济是法治经济，政府对垄断性行业的价格规制必须依法办事、依法行政。一是国家要抓紧清理修订及垄断保护的有关法律、法规和规章。如对《电力法》、《铁路法》、《民航法》等者进行修订完善。二构筑反垄断的法律法规体系。当务之急是酝酿制定《反垄断法》，同时针对我国在加入WTO后，许多外资进入电信、电力、铁路、城市供水和管道燃气等垄断性行业，对政府价格规制制度、政府调定价的公开性和透明度均是WTO成员普遍关注的问题这一现实问题，要以《价格法》为核心，加快制定《制止价格垄断条例》、《禁止不正当价格竞争规定》、《政府调定价规则》、《政府调定价格程序规定》等法规、规章，修订好省级定价目录和相关的分行业垄断性价格规制办法，一方面使政府调定价和价格监督检查有法可依，保证政府对垄断行业价格规制的合法性、规范性；另一方面以适应进一步对外开放要求，规避和解决与WTO规则发生的碰撞，减少贸易摩擦和利益冲突，顺应全球经济一体化的方向。
4、学习和借鉴国外垄断性行业的价格规制经验。当前，加入WTO指日可待，我国经济将进入一个新的发展时期，完善市场经济体制也需要我们用世界眼光、战略思维和与时俱进的科学态度来研究新时期垄断性行业的价格规制，价格规制者不仅要掌握马克思主义的劳动价值论，也要学习西方经济学和西方价格理论，汲取人类文明成果，提高规制者的理论素养和业务水平。要借鉴西方市场经济国家对垄断性行业规制的法律制度和成功经验，如美国对电话电报公司(AT&T)分解，5年内长话资费下降50%，英国对垄断性行业的“价格戴帽制”管理（即RPI-X）模式）等。在此基础上结合我国国情，理顺价格体系，健全监管体制，切实改革对垄断性行业的价格规制工作，从而达到“效率与公平”的价格政策目标。
5、从法治和德治的并重上加强监督和自律。市场经济要求价格主管部门从管价位为主转向管行为为主，因此，价格主管部门应把制止垄断性行业的不正当价格行为、强化价格执法职能作为整顿和规范市场经济秩序的重点，完善行业价格检查和日常监督制度，严肃查处滥用垄断地位进行价格欺诈、价格垄断、价格歧视、哄抬价格和牟取暴利等不正当价格行为，保护消费者合法权益，维护市场公平竞争秩序。要在垄断性行业中要实施“以德治价”，倡导公平合法和诚实信用的经营道德，对经营者广泛开展价格法律法规和价格竞争规则的宣传教育，健全自我约束机制，加强行风建设，提高经营者价格自律的自觉性，防止和杜绝价格“败德行为”发生。同时加强新闻舆论监督，加大对垄断性行业价格违法行为和“败德行为”的媒体曝光力度。多管齐下，综合治理，创造市场价格机制正常运行的条件和环境，提高资源配置的效率。
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