对政策性银行实施有效监管的思路与对策，本文主要内容关键词为：政策性论文,对策论文,思路论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国政策性银行从成立到现在仅仅十年光景，仍处于发展的初级阶段，人们对政策性银行的认识不统一，有关政策性银行的法律体系还不完善，监管也处于探索之中。本课题立足监管实际，借鉴理论研究新成果，从对比分析入手，力图明晰政策性银行的功能定位，理顺政策性银行监管思路，解除工作中的疑惑和困扰，总结出一套实用的政策性银行监管方式方法。
同时，我们认为政策性银行与商业银行由于存在本质的区别。因此在监管上必须注意体现二者的差异性，对政策性银行和商业银行实施不同的监管策略。
一、我国三家政策性银行差异性分析
我国三家政策性银行之间存在明显的差异。作为政策性银行监管者，要实施有效监管就必须慎重对待这些问题。
（一）差异性比较
1.政策性功能发挥程度不一。开发银行对社会经济发展的支持作用体现得较为充分，有力地支持了城市基础设施、基础产业和支柱产业的发展；农业发展银行的金融支持作用1998年后局限于粮棉油购销单一环节，尽管对农业根本问题粮食——问题的解决起到了巨大的作用，但对整个农业、农村经济的发展支持不足，与农业、农村、农民对政策性金融服务的需求不相适应；进出口银行对我国外向型企业的政策扶持作用也有待进一步加强。
2.稳健经营的基础和前景差异较大。开发银行经过近几年的努力，资产规模不断扩大，资产质量显著改善，2003年末贷款余额11399亿元，不良贷款率仅为1.34％，资本充足率10.26％，呆帐准备余额214亿元，并实现盈利132亿元，成为我国政策性银行中资产规模最大、资产质量最好、盈利水平最高的机构。相对而言，农业发展银行和中国进出口银行基于各自特殊的原因，资产状况、盈利水平要相差许多，对自身发展和职能作用的进一步发挥带来较大影响。
3.金融创新的理念、方式及程度不同。开发银行以开发性金融作为经营理念，通过依靠政府培育市场寻求发展，不但在“两基一支”业务领域取得了良好的业绩，而且还在住房贷款证券化、中小企业贷款、助学贷款等新领域积极探索。进出口银行也在积极进行业务创新，既支持资本性货物出口又支持一般机电产品出口，既支持国有企业又支持外资企业，既开办中长期出口信贷又开办一般流动资金贷款，形成与商业银行竞争的格局。农业发展银行由于业务范围偏窄，金融创新受到一定程度的抑制。
（二）产生差异的原因
1.业务界定的宽泛程度不同。根据国务院对三家政策性银行的章程，国家开发银行主要为我国重点项目和城市基础设施、基础产业、支柱产业及重大技术改造和高新技术产业项目建设服务，支持国家区域经济发展，这些业务边界较为模糊，银行运作回旋余地较大。农业发展银行和进出口银行业务范围相对较窄，特别是从1998年起农业发展银行按国务院规定仅从事粮棉油购销的贷款支持，由于粮食经营的特殊性、专业性太强，在影响农发行业务发展的同时，也影响了经营思想和理念。
2.指导思想不同。开发银行1998年开始调整办行思路，抛弃原有的简单用财政补贴的方式绕过市场经营银行的思想，倡导“在市场框架下运作”，借助政府的力量，充分发挥自身在项目开发评审上技术力量强的优势，积极介入效益好的项目，在发挥政策性作用的同时，积极创建国际一流银行。进出口银行通过拓展业务领域，不断扩大生存空间，只是由于管理未能相应跟上，导致资产质量低下，经营效益欠佳。而农业发展银行受客户、服务产业弱质性的限制，加之对如何利用各种条件去赢利重视不够，以致盈利水平不高，影响了支农政策性作用的有效发挥。
3.经营机制有异。国家开发银行和中国进出口银行实行总分行制，扁平化管理，分支机构极少，管理成本较低。开发银行除总行外，全国共36家分行，管理重点在总行一级，分行仅是业务操作平台，业务经营实行全行统一模式。两家银行的资金来源除财政部拨付资本金533.8亿元（其中开发银行500亿元）外，主要是通过发行金融债券方式筹集。农业发展银行由于服务领域贴近“三农”，实行总行——省分行——二级分行——县支行制，设有分支机构2275个，资金来源除财政部拨付资本金200亿元外，主要靠央行再贷款及同业拆入，其中90％的资金是央行再贷款。
通过上述分析，我们得出以下结论：
结论一，我国政策性银行在未来取向上应坚持政策性与盈利性相统一的原则。
作为政策性机构，必须体现政策性，作为银行机构，必须讲求盈利性。因此，政策性银行应该是政策性和盈利性的有机统一，不能提倡以亏损方式体现政策性，因为讲求盈利可对银行经营管理施加有效约束，也不能过分突出盈利性，否则政策性银行就等同于商业银行，金融资本就难以进入政府扶持领域。
结论二，我国政策性银行在监管上必须因行施策，实行差别化监管。
由于三家政策性银行各自的特殊性，监管的侧重点各有不同，根据其作用领域、行业特点、贷款方式等的差异，监管的目的要求、指标设计和考核标准等应有所区别。
二、我国政策性银行监管存在的问题
我国政策性银行经过十年发展，在支持经济建设方面发挥了重要作用，但也存在许多的问题需要改进和完善。从监管角度看，主要存在以下问题：
（一）政策性银行监管无法可依
当今社会是法制社会，经济生活的各个领域都必须做到有法可依，只有这样，才能确保社会各方面有序运行。对政策性银行而言，同样如此。国际上不论是成立政策性银行时间较早的美国、加拿大和德国，还是成立时间较晚的日本、韩国，都制定有自己的政策性银行法。然而我国至今没有专门针对政策性银行的法律、法规，仅在三家政策性银行成立之初，由国务院发文确定其职能、任务、经营目标和宗旨。历经十年，政策性银行的经营环境发生了很大变化，迫切需要出台完善的政策性银行法，明晰政策性银行功能定位，重新界定其业务范围，指明政策性银行发展方向，规范政策性银行经营和监管行为。
（二）政策性银行监管混同商业银行监管
在监管无法可依的情况下，监管者对政策性银行缺乏系统的应对研究，以致政策性银行监管业务设限不严，哪些该做、哪些不该做心中无数，只能一事一议；监管思路不清，在指导思想、方式方法、监管重点和评价指标等诸多方面都与商业银行监管混为一谈。没有突出两类银行的差别，没有体现政策性银行监管的特色，大大影响了监管的有效性，降低了彼此的认同度，甚至误导了政策性银行，加剧了政策性银行业务取向市场化、经营管理商业银行化的倾向。
（三）监管缺乏规范性和系统性
过去，我们在规范政策性银行市场准入程序、高管任职管理、行政执法程序等方面做了大量的工作，收到了较好的效果。但也存在以下不容忽视的问题：一是非现场监管指标体系不对路，既不能准确分析评价政策性银行的经营成果和面临的风险，也难以为现场检查提供有益的参考；二是忽略了分类业务现场检查方法和程序的规范化，以致现场检查随意性较大，深度和质量因人而异，有效性大大降低；三是未建立监管质量评价体系，有效监管得不到认同和奖励，监管失职也不能依法追究责任，对监管者无法实施有效的约束。可见，政策性银行监管在规范性不足的同时，也缺乏系统性。
（四）监管支持系统薄弱
主要表现为没有针对政策性银行的业务特点开发专门的监管软件和系统，电子计算机应用水平低，造成重复劳动，工作效率不高，针对性不强。非现场监管资料主要依靠手工报表和磁盘传递，没有建立监管数据的网络传输以及自动核对、汇总、分析、预警系统，导致风险反映滞后，监管者无法实时掌握监管对象的经营状况，特别是大额交易及风险状况，不能及时采取监管措施。
三、对我国政策性银行实施有效监管的思路
（一）明确政策性银行监管目标
能够实现目标的监管就是有效监管，目标不明确，监管有效性就无从谈起。通过分析研究，我们认为政策性银行监管的最终目标应当是：
1.促进政策性功能有效发挥；
2.确保机构合法稳健运行。
目标1体现了政策性银行监管的特殊性，目标2体现了银行业监管之共性。作为最终目标，难免显得虚空，因此还需要设置一些阶段性的目标，以方便把握和管理考核。我们认为，政策性银行监管的阶段性目标应由以下四项构成：
1.业务进退合理。谨守政策性银行与商业银行的业务边界，并根据市场的变化和执政者意图进行动态调整，对市场机制充分发挥作用的领域要及时退出，确保政策性银行业务范围符合其功能定位要求，对市场机制起辅助和补充作用。
2.政策实施有效。作为监管者，必须时时关注政策性银行政策实施的有效性。某项政策业务的推出，假如收不到预期的效果，就应及时检查了解业务运作中的问题，督促监管对象相应修正或改变业务运作方式，提升政策业务的有救性。
3.资产质量良好。虽是政策性业务，仍要通过严密的内部控制，尽可能提升资产质量，降低经营管理风险。作为监管者，尤其要注意防止政策性银行将业务操作过程中的风险转嫁给国家承担。
4.盈利水平适度。不以营利为目的，并不意味着就不顾盈利或者绝对赔钱，政策性银行也需要注重盈利能力的提高，因为盈利的多少是其经营成果最直观的反映，同时适宜的造血功能还是其有效履行职责的必要条件。
（二）树立正确的监管理念
1.监管服从于目标。政策性银行监管目标的双重性，决定了政策性银行监管方式的非单一性。不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫；不论何种监管方式，只要有助于达成目标就是应当采取的方式。
2.监管服务于目标。政策性银行特有而强烈的政策性，决定了政策性银行监管既要服从于政策目标、更要服务于政策目标，通过监管促进政策目标的实现。由于监管双方目标的一致性，监管服务目标的过程也是服务监管对象的过程。因此，在强调监管工作严肃性的同时，还要注重监管活动的服务性。
（三）实施刚柔相济的监管方式
监管的有效性与监管方式密切相关，监管有效性问题是监管行为过程中最根本的问题。不实施有效的监管方式，无论监管制度如何完善、监管措施如何严厉、监管执行如何到位，都是没有意义的。
政策性银行经营既有原则性很强的一面，比如干什么，必须经过有关部委认可并由银监会核准；又有较为灵活的一面，比如怎么干，就可在制度范围内自主决策。从适用性出发，政策性银行监管必须合规性监管与导向性监管并举，做到宽严结合、刚柔相济，既可实施有效监管，又不过分妨碍其创新活动。
1.在市场准入方面主要采取刚性的合规性监管方式
基于政府干预的需要和特殊的运行机制，政策性银行在机构和业务准入上需要实施严格的管理。相关部委未审查同意或者机构设置条件不符，拟办业务违背了政府战略意图或实施政策以及超越了政策性银行业务边界的，一律不得核准。
2.对经营过程主要采取柔性的导向性监管方式
该方式通过确定监管目标，辅之以宏微观信息发布、业务有效性评价和经营管理风险揭示，由政策性银行在制度允许范围内自主做出判断和决策。其行为的修正情况和效果以及经营的整体规范性直接与机构级别的升降、业务种类的增减和高管人员准入退出挂钩。
四、增强政策性银行监管有效性的对策
（一）业务科学设限，严格把关
基于政策性银行存在发展的客观必要性和长期合理性，我国政策性银行应严守政策性业务边界，做到有进有退，有所为有所不为，确保政策性银行有效弥补商业银行的业务空缺，以充分发挥政府调控职能。
开发银行应保持浓厚的政策性银行特色，根据客观情况合理调整业务范围。一方面，积极支持国家西部大开发、公共卫生设施建设、城镇就业、国企和老工业基地改造、生态保护等领域；另一方面，逐步退出电力、交通、电信等市场机制有效发挥作用的领域，避免与商业银行正面竞争。
农业发展银行在做好粮棉油等传统业务的同时，应据实拓宽业务范围，重点支持商业性金融不宜介入或不愿介入的与“三农”密切相关的开发性领域，如开展扶贫贷款、农村基本建设和技术改造、农业综合开发、生态（环境）建设及农业政策性保险等业务，以稳定农产品价格，增加农民收入，实现农业现代化和农村经济的全面发展。
进出口银行作为政府对外竞争和对外援助的政策工具，应尽快确定业务发展战略，确保业务经营管理既切合本国国情，又适应进出口政策性金融领域的国际惯例和规则，同时据实淡出商业性领域。对其新业务的核准既要坚持一定的原则性，又要保持相当的灵活性。只有兼顾本国国情与他国实际，才能有效发挥进出口政策性金融的优势。
我国政策性银行虽然处于初级发展阶段，但也出现了政策性业务商业化的倾向，根据国际发展趋势，我国政策性银行在业务设限上，还应保持一定的灵活性，允许经营一些与政策性业务相关的商业性业务。此外，政策性银行强制实施政府干预，虽然无法兼顾每笔业务的安全性和盈利性，但要注重通过切实有效的业务运作以及实行差别利率等，将风险大和亏损的业务转化为风险小并且盈利的业务，从而提升整体资产质量和盈利水平。也只有这样，才能发挥其倡导性资金投入的良好示范效应，吸引商业银行跟进。
（二）监管分类处置，突出重点
1.监管内容与商业银行有较大区别
商业银行有合规性监管和风险性监管，政策性银行有合规性监管和导向性监管；风险性监管主要包括政策风险、市场风险、操作风险三个层面，而导向性监管主要有业务运作有效性监控和政策性银行经营风险监控两项内容。
2.监管重点与商业银行有明显差异
商业银行以风险审慎监管为主，以合规性监管为辅；风险性监管中，政策风险、市场风险、操作风险并重。政策性银行合规性监管与导向性监管并重；导向性监管中，业务运作有效性监控和政策性银行经营风险监控并重，且风险监控中，并非三大风险等量齐观，而是突出重点，主要防范操作风险。
（三）健全监管法规，完善监管操作
政策性银行监管首要的问题是尽快制订出台专门的政策性银行法或政策性银行管理条例及相应的业务规章，以健全政策性银行法规，为有效监管提供制度保证。
在监管操作上，要努力实现五大转变：
一是由分割式监管转向法人为主的监管。法人是所有风险和问题的最后承担者，并且大凡合规性的问题，其根源往往在上头。因此，既要注重对政策性银行的系统评价和整体风险把握，又要强调法人治理，强化对法人的责任追究。
二是由注重事后查处转向全程化监管。做到事前、事中、事后三结合，尤其要重视系统分析预警，以加强对事前的监管。
三是由直接监督检查转向间接考评监控。加强政策性银行非现场监管基础建设，切实改善监管手段，建立监测考评制度及系统，实现监测考评的规范化、程序化和网络化。对政策性银行的业务有效性和经营风险性实时进行定量和定性分析，定期公布监测评价结果，并视情况及时采取监管措施。从而避免监管的随意性和盲目性，提高监管的效率和质量。
四是由一次性监管转向持续性监管。盯住监管发现的问题，开展后续检查，对整改不落实者，依法从重惩处，以维护监管权威，确保监管实效。
五是由单向被动式监管转向双向互动式监管。除了监管行为之外，监管双方还相互提供服务，这既体现了双方地位平等，也可实现金融监管和金融创新的相互促进。
（四）提高人员素质，强化监管创新
在影响监管的诸因素中，人是起决定作用的因素。政策性银行因其固有的政策性和银行性双重属性，对监管者而言，不仅要具备商业银行监管的一般知识，还需要具备政策性银行监管的特殊知识即具有较强的政策水平和宏观分析能力。因此，通过多种途径、多种方式，不断提高政策性银行监管者的素质和水平，千方百计打造专业化的监管队伍，对于实施有效监管显得尤为重要和迫切。
金融创新与监管创新是永无止境的活动。在金融创新日新月异的今天，监管者必须不断进行监管创新，以此弥补法律法规之不足，只有这样，才能保持与时俱进，适应监管对象及其创新发展的要求。对于政策性银行的业务创新，监管者既要积极对待，又要谨慎操作，同时必须谨守监管三原则：法律法规明令禁止的，坚决不干；法律法规明确可干的，放手去干；法律法规没有明确的，商量着干。
（五）明确监管责任，严格管理考核
要进一步明确监管岗位职责，建立监管质量评价制度及体系，同时强化管理考核，对监管者实行严格的问责制，依法追究监管失职责任，确保监管者在其位，行其事，尽其责。
主持人：周冰
执笔：方光强 罗军 张蔚 陈华
标签：政策性银行论文; 银行监管论文; 银行风险论文; 有效市场论文; 银行论文; 业务支持论文; 经济论文; 商业银行论文;