以科学发展观为统领的经济责任审计评价研究——基于教育系统的探讨，本文主要内容关键词为：科学发展观论文,教育系统论文,经济责任审计论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高等教育作为我国教育的最高层次，其财政经费支出在教育经费总支出中占了相当重的比例。同时，随着教育体制改革工作的推进，除了财政经费拨款逐年增加以外，我国高校经费筹措渠道也不断增多，自主权不断提高，资金使用规模不断扩大。巨大的资金规模和日益复杂的经济活动使得高校在资金安全与资产保值增值方面的风险也不断加大，这一新形势对我国高等教育审计工作也提出了新的要求。在高校开展领导干部经济责任审计，既是监督、激励高校领导干部的有效手段，更是贯彻科学发展观，重视战略指导思想，实现我国高等教学全面、协调、可持续发展的现实需要。因此，有必要按照依法治教、从严管理的原则，认真地开展高校领导干部任期经济责任审计，对高校二级领导干部及在任期内应承担经济责任的履行情况进行检查，加强廉政建设，提高高校资金使用效益，保护国有财产的安全完整，保证国家教育事业各项方针政策和财经纪律的贯彻执行。本文构建了以科学发展观为统领的经济责任审计评价体系，并深入论证了相关的理论基础。
一、经济责任审计面临的形势与问题
有关经济责任审计的各项法规制度的不断深化、完善，提高了经济责任审计地位，也扩大了对经济责任审计的需求。2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》），为高校开展领导干部经济责任审计工作明确了工作要求和范围。2012年党的十八大报告又提出“健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。而目前所开展的经济责任审计并不能满足经济责任审计的新需求。从审计内容和评价方面看仍存在差距。
1.审计内容方面，与财务收支审计区别不够。任期经济责任审计是对领导干部履行任期经济责任的情况进行鉴证，并在此基础上进行评价。而领导干部履行的经济责任不仅包括财政财务收支情况.还包括遵守有关经济法律法规情况、制定和执行国家有关方针政策情况、作出重大经济决策情况、开展管理活动及因此而产生的绩效情况。经济责任审计应对上述内容进行全面关注和审核。而目前实务中开展的经济责任审计大部分还是围绕着财政财务收支，主要关注财政财务收支方面问题，而没有进一步去追查、分析财务问题背后所隐含的管理问题，亦未凸显领导干部运用资源的能力和因此而产生的绩效。
2.揭示问题方面，深度、广度不够。由于目前开展的经济责任审计大部分是以财政财务收支审计为基础，因此，其所揭示的问题不够深入.报告问题也只是大量反映有关财务、会计方面的。
3.审计评价方面，专业化、规范化程度不够。经济责任审计需要对领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价。这种评价既包括问题的反映，也包括正面的肯定。目前，经济责任审计报告有关反映问题方面的用词和行文已经较为规范、成熟。有关正面评价部分还比较薄弱，甚至缺乏。
4.审计组织方面，在联席会议上作用发挥不够。目前，很多单位开展经济责任审计时，审计部门常处于被动局面，一是审计项目安排无程序、无计划，临时追加项目较多：二是审计项目杂乱，做了不该做或者无法做的项目，所需解决的问题超出了审计能力范围。高校应该严格实行联席会议制度，并且确保审计部门在联席会议中应有的地位，切实做到联席会议制度定计划，有组织、有计划地开展经济责任审计。同时，审计部门也应在联席会议中充分发挥作用，明确哪些项目是符合审计条件的，哪些项目是可以列入计划的，哪些问题是可以通过审计解决的，哪些问题是审计无能为力的。审计部门应充分发挥在联席会议上的协调和宣传作用。
二、高校经济责任审计的理论基础
经济责任审计应以科学发展观为统领，抓大事、重宏观，把工作重点落在实处，构建以管理审计、绩效审计为支撑的综合管理审计并构建以此为基础的审计框架.突出管理责任和绩效责任，且紧密围绕责任履行开展。
1.对领导干部经济责任的评价应以科学发展观为统领。基于国家对经济责任审计的有关新要求和需求，笔者认为内部审计应切实以科学发展观为统领开展经济责任审计评价。科学发展观是指“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，是我国的重大战略思想和指导思想，也是各项事业改革和发展的重要方法论。领导干部经济责任审计工作应以科学发展观为统领，以促进领导干部推动本地区、本部门（系统）、本单位科学发展为目标，关注领导干部是否贯彻落实科学发展观。“全面、协调、可持续”的科学发展观将促进经济责任审计以“全面且持续”的观点看待政绩，不仅关注财政、财务收支的真实性、合法性，也将关注领导干部履行责任的绩效，这是一项监督制约领导干部权力的重要措施，也是顺应形势的要求，对党政领导干部经济责任的深层次评价。
2.深刻理解经济责任的实质为资源管理责任。经济责任审计首要解决的问题就是界定经济责任，明确经济责任实质。经济责任包括两个方面：一是法定的经济责任，是指国家有关法律规定以及各行业的规章制度明确界定的相应领导干部责任，法定的经济责任是一定存在的，且对所有相应的领导干部均适用：二是约定的经济责任，是指领导干部上任时，单位与之签署的责任书，其间界定了领导干部的责任。不管是哪种形式的界定，领导干部的经济责任都与领导干部的权力相匹配，与其资源利用和管理的能力相对应。因此经济责任的实质，不仅仅是财务的责任、会计的责任，更是资源管理的责任，一种利用资源、开展业务、取得绩效的责任。
3.充分借鉴现代内部审计发展成果。内部审计经过几十年的发展和转型，其理念已趋于成熟、完善。现代内部审计理念要求审计目标从合规性审计为主向合规性与绩效性审计并重转变：审计内容从财务审计为主向融合财务审计、业务审计的综合管理审计转变，从以关注资金为主向全面关注资金、资产、资源转变：审计方式上从事后审计方式向包括事前、事中、事后的过程审计方式转变，即从事后检查向过程控制转变。现代内部审计突出过程审计、管理审计和绩效审计导向，兼顾检查评价与管理控制职能，发挥防弊、兴利、增值等建设性和促进性作用。
4.确立经济责任审计的业务基础为综合管理审计。经济责任审计是加强领导干部的管理和监督，完善权利运行制约监督机制，促进领导干部正确履行经济责任的重要手段。从需求来看，以科学发展观为统领的经济责任审计不仅要求关注财政财务收支情况，还应关注重大经济事项决策、内部控制、预算管理与执行、绩效等多方面事项。适应国家治理要求和总结历年经验而出台的《规定》也处处反映和蕴含着对管理、绩效进行关注的需求。从供给来看，审计评价是在对有关记录进行再确认的基础上进行的，经济责任审计是对“个人责任”的审计。目前尚未存在专门针对“个人责任”的记录，所有的记录均是有关单位活动的，因此在评价组织领导干部经济责任时，必须建立在单位审计的基础上，且这个基础应当能全面反映领导干部的经济责任，而以管理和绩效为支撑的综合管理审计则是作为该基础的最好选择，其包括财务管理、预算管理与执行、内部控制、重大经济决策、绩效等有关内容。
三、高校经济责任指标体系的构建原则和路径
指标体系是若干个相互联系的指标所组成的有机体，指标体系的建立是进行预测或评价研究的前提和基础，它将抽象的研究对象按照其本质属性和特征的某一方面的标识分解为具有行为化、可操作化的结构，并对指标体系中每一构成元素（即指标）赋予相应权重的过程。
1.构建原则。按照构建高校领导干部经济责任评价指标体系的指导思想，具体来讲，构建指标体系时要坚持以下原则：
第一，全面系统、突出重点。所构建的指标体系既要反映高校教学科研、行政管理、后勤保障、产学研合作、国际交流等高校事务方方面面的情况：又要突出高校领导干部的经济责任、经费掌控、产出的效果。
第二，考虑差异，分类设置。高校尽管是一个事业综合体，但存在各种差异，主要有教学科研与行政后勤保障的差别，分管人、财、物的差别：更有“985”、“211”和一般高校的差异，还有教学型高校与研究型高校的差异等。此外也存在高校营利组织和非营利组织的差异、高校“主业”和“副业”的差异等。充分考虑高校的这些差异，采用不同的评价指标，体现分类指导的思想，消除客观条件不同的影响，使评价结果科学、公平、合理。
第三，定量为主，定性为辅。高校领导干部在履行经济责任时，会牵涉大量的数据资料，如学校的占地规模、在校学生人数、教育经费年度拨款、生均拨款、固定资产总值、校办企业收入等；也涉及重大经济决策、内部控制、个人廉洁自律情况等非数字资料。因此，在设立评价指标体系时，应以定量指标为主、定性指标为辅，两者结合.全面反映高校领导干部的履职状况。
第四，简化实用、动态监督。在设置高校领导干部经济责任审计评价指标和指标体系时，名称应明了、内容应清晰、数目应适当。既不能挂一漏万、失之偏颇，又不能繁杂冗长、万事求全。并且，要从动态的角度、时间的窗口连续地进行反映和监督。
2.构建路径。本文依据科学发展观的内涵，即“以人为本”、“全面发展”、“协调发展”、“可持续发展”为出发点，以《教育部关于做好教育系统经济责任审计工作的通知》（教财[2011]2号）的精神为准绳，按性质、类别、属性、功能，分层次、交叉构建指标及指标体系。笔者将按照被审计单位工作性质、工作目标、管理体制不同将经济责任对象分为院系所、机关部处、后勤单位、校办企业四类进行分别研究（见表1）。
四、构建经济责任审计评价体系
根据《教育部关于做好教育系统经济责任审计工作的通知（教财[2011]2号）》的新要求，高校领导干部经济责任审计应当包括遵守法律法规、贯彻党的方针政策、财务收支、内部管理、决策、效益、廉政七个方面内容。高校领导干部没有会计核算的权利，经济责任主要是管理和绩效两方面，审计可关注决策、计划、内部控制和绩效四方面，其中预算执行审计是统领，内部控制审计是基础，决策审计贯穿始终：由于内部控制是业务的内部控制，决策是资源利用的决策，预算是资源的预算，与之相应的决策审计、预算管理与执行审计、内部控制审计、绩效审计理念和方法可以嵌入至业务层面，针对业务、资金、资产、资源开展。鉴于高校二级单位中院系的财务规模增长较快，经济活动最具有高校经济业务的代表性，本文基于院系所的财务特点，深入研究内容以及相应的指标。
（一）院系所的财务特点
1.在财务管理模式方面。高校的财务管理一般按照规模大小选择不同模式，对于规模小的高校适合选择“统一领导、集中管理”的“大财务”管理模式，对于规模大的高校适合选择“统一领导、分级管理”的管理形式。院系所应在所在高校的管理模式下进行权责范围内的财务管理。比如规模大的高校，院系也承担一部分管理工作，需要对大额资金进行监控、对科研合同进行把关、负责实物资产的登记管理等工作，因此需要在学校财务制度基础上制定本单位相应的管理规则。
2.在预算管理方面。院系所有一些学校预算拨款，比如本科业务费、研究生业务费和财务专项拨款。高校财务部门在制定相关预算时，多是根据学校总体经费规模的大小结合院系师生人数、工作任务、学科和专业建设等情况直接确定院系各项经费预算，很少征求二级院系的意见。在预算的执行上，多数高校只对院系进行总量控制，很难做到专款专用，对具体支出项目的经费使用情况无法监控。在预算考核上，未建立相应的跟踪、分析以及评价制度，财务和院系管理层面在逐级下拨经费后也不了解经费情况，难以对经费使用的效益情况作出正确、完整的评价。
3.在业务内容方面。院系所主要承担教学、科研和一定的社会服务工作，没有对外投资的权力，也没有银行存款和理财业务，经济业务相对简单。院系所管理的经济内容主要有学校拨款应专款专用：重大经济事项应集体决策；外转经费应经过科研主管审批：收费项目应做到及时入账、收支两条线以及收费标准经审批；不设立小金库等方面。
4.在财务核算方面。高校二级单位一般实行一级财务核算，院系所没有财务人员，所有经济业务都在校财务进行统一核算。因此高校二级领导干部没有会计核算的权利，经济责任主要是管理和绩效两方面。
（二）构建院系所的评价内容和指标体系
高校院系所的业务内容基本以“教学”、“科研”和“社会服务”为主，在指标类型上并无较大差异。不管是工科、理科、文科、经济类，还是医学、农业、艺术类，指标的计算结果上会有较大的不同，因此产生不同的经济涵义。主要从以下六个方面进行评价：
1.预算执行和其他财务收支的真实、合法和效益情况
高校院系所的经费按来源分类主要包括校级预算拨款、教育经费拨款、科研经费、科研事业收入、教育事业收入和其他收入。经费按用途分类又可分为专项经费和创收经费两类。“经费收入”主要从真实性、合法性、收入管理等方面去评价。一是是否能够遵守财经纪律，依法组织各项收入，做到应收尽收；二是是否能够保证收入的真实性，且是否完成各项收入比上年度有所增长：三是各项收入是否全额纳入单位财务账：四是是否依法及时上缴各项财政收入，且是否比上任、上年有所增长：五是对一些单位的创收收入是否能够按照制度执行。“经费支出”主要从支出的真实性、相关性以及预算执行情况等方面去评价。一是能否保证支出内容的真实性：二是各项支出是否与项目相关：三是支出是否按预算执行。
在指标体系的设计上可根据具体的审计内容划分为以下几个具体层次：
一是院系所的可控经费的预决算编报情况，考核（系级）预算完整率；（系级）预算执行率。
二是各项收入和支出的合规性、真实性和效益性，考核经费自给率：纵向分析收入、支出各年收入增长率：支出结构进行分析：查处的不真实票据的金额比例：查处的不真实业务的金额比例：固定资产不真实比例：入账不及时资金比；暂付款长期挂账比：小金库资金占比。
2.经济事项管理制度的建立和执行情况
内部管理情况评价，主要依照国家和学校规章制度考核院系应该建立和执行管理控制的情况。从学校层面看，经济管理制度主要包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控评价五个方面。从院系层面看，既执行学校经济管理制度，也要制定本单位在末端环节的管理规定和财务细则。
在控制环境方面，院系领导干部分工是否明确、主管财务副院长是专职还是兼职、履行职责年限、授权审批权限是否明确；是否有规划、计划：内部控制管理手册的是否建立健全等。
在风险评估方面，包括评价被审计单位是否在组织目标下，对风险进行识别、评估和应对。院系是否开展了风险识别与防控活动，是否在一定风险评估基础上制定了相应的防范措施。
在控制活动方面，主要按照被审计单位的业务情况，分别对教学管理、科研管理和社会服务、财务管理、资产管理、物资管理等方面的控制机制是否有效防范风险进行评价。
在信息与沟通方面，主要评价信息的有效获取和传递、信息管理系统的利用等。比如××院系通过将各类业务的管理办法、业务流程、通知公告等信息在部门网站进行发布、将学校××业务情况汇编成册分发给学校分管领导和各院系等措施，促进校内外相关人员对××业务的了解。
在监控方面，主要评价内部监督和外部评估两部分。比如：院系定期召开不同层级参加的例会，对院系工作定期总结和评价，对有关问题进行处理，以及对部门重大事项进行监督：院系领导干部定期接受学校内部审计部门的经济责任审计，以及针对专项资金开展的审计。
在指标体系的设计上可根据具体的审计内容划分为以下两个具体层次：审计发现的内部管理制度缺失或有制度但实际未执行的数量：因内部管理制度缺失或有制度但实际未执行造成违法违规或损失浪费金额，以及所占审计资金的比重。
3.领导干部贯彻落实科学发展观，推动本单位科学发展情况
“领导干部贯彻落实科学发展观，推动本单位科学发展情况”与组织的目标有关，确定组织“做正确的事情”。评价领导干部时，应充分考虑被审计单位的战略目标是否与组织整体目标一致，是否对组织整体目标起促进作用。主要审查领导任期内提出有关工作发展思路、措施的制定情况及其执行效果，院系总体发展状况、教学科研环境；院系核心业务工作发展状况，以及与院系科学发展相关的重要工作或者重大事项的完成情况及其效果：院系取得的重大突出学术、教学影响，或者院系发生的重大问题及其造成的后果情况。在指标设计上具体层次包含两个：总体目标完成率、院系事业基金增长率。
4.重大经济决策情况
“重大经济决策”的管理制度是否建立健全，主要考核院系是否建立健全经济事项的决策机制、决策过程是否合理等。比如：“××院的决策由副院长以上级别的院领导经过民主讨论形成决议，各相关办公室对决策执行。”具体指标层次有三个：抽审的违法违规决策率、抽审的决策失误率、院系重大资金投入项目的完成率。
5.效益情况
“效益情况”主要评价院系占有学校资源情况，包含人力资源、财务资源和实物资产以及学校政策等：院系领导是否最好地利用资源，从人力资源、财务资源和实物资源三大方面审查是否最好地利用了资源，如是否在不增加人员负担的情况下，产生了更多的科研成果和教学成绩：是否在保证教学科研正常运转的情况下，系公共经费开支降到了最低：是否在满足教学科研需要的情况下，房屋设备都充分利用，没有闲置浪费等方面。院系领导管理服务于教学科研的效果，可以从经济效益、社会效益和环境效益三方面来分析。比如院系领导的管理实践是否明显地改善了教师从事科研的条件：福利计划是否有效地激励了教职工的工作情绪。具体指标可从以下九个方面设计：院系各类教职工人数占学校总比：院系各类收入、支出和基金等财务指标占学校相同科目总金额的比例：院系实物资源（仪器设备、图书资料、房屋资产）占学校同类资产账面金额比；任期内人均教师（按教师和研究系列编制）科研经费收入金额；任期内本科生的师生比：各类系公用经费收入、支出金额的增长趋势及结余情况；房屋资源使用率：大型仪器设备使用率；管理费上缴比例。
6.被审计领导干部本人遵守有关廉洁从政规定情况
对领导干部进行经济责任审计，干部廉洁自律的评价非常重要。审计人员应结合账务审查进行评价，主要审查领导干部遵纪守法、个人经济问题、党风廉政建设等方面。一是从单位角度看，领导干部是否遵纪守法：二是从领导干部个人问题来看，是否存在经济问题：三是看是否廉洁自律，是否存在以权谋私及钱权交易等问题。具体指标设计包含个人收入违纪比例；个人违规消费支出比例。
综上所述，经济责任审计要想达到预期的目标和效果，必须以科学发展观为统领，评价内容从财务审计为主向融合财务审计、业务审计的综合管理审计转变，从以关注资金为主向全面关注资金、资产、资源转变，突出管理责任和绩效责任，紧密围绕责任履行开展经济责任审计。
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