学科共管与校本管理--英国基础教育治理模式分析_治理理论论文

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       中图分类号：G511.561 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2016)07-0021-06

       一、英国基础教育治理的起源

       治理标志着公共事务管理的重心从“政策制定”(Policy-making)变为“问题解决”(Problem-solving)。克劳斯·奥菲(Claus Offe)指出：“治理的话语之所以在短期内引起广泛关注，原因之一就是包括公众、政府在内的广大民众认识到对于无数公共生活领域中的‘问题’，政府政策或广义的科层行为模式与市场机制一样都明显失效。”[1]这种关于“问题解决”的意识出现于20世纪90年代早期。简·库伊曼(Jan Kooiman)指出：“在社会福利、环境保护、教育规划等领域，政府与社会之间出现了新的互动模式，这些互动模式旨在解决新问题，或发现新的治理可能性。”[2]

       不管上述“问题”是什么，都需要一种新的解决方案。从20世纪90年代开始，在公共管理领域涌现的大量有关治理的话语都将网络(Networks)作为这些问题的解决方案。早期的治理概念就是通过网络进行决策，网络也在当代社会三种治理形式(科层管理、市场和网络)中处于优势地位。

       治理理念风靡于20世纪90年代的英国，是各种内外部因素共同作用的结果。就内部原因而言，20世纪70年代以来，英国经济不断衰退，政府无力维持第二次世界大战后福利民主社会时期的经济繁荣。英国国内普遍认为，导致经济萎靡不振的一个重要原因是公共部门的投资效率低，运转失败，尤其是教育失败。[3]外部原因之一是政府职能的镂空(Hollowing-out of the State)，即政府将很多职能上移给欧盟委员会这样的国际组织，下移给诸如教育标准局(Office for Standards in Education，Ofsted)这些履行特定职能的机构，外移给一些私人或民间机构，从而形成国际组织、国家各级政府、半官方机构、私人和民间机构共同分担权力与责任的局面。此外，全球环境变化、恐怖主义和金融危机等诸多新问题已跨越了民族国家的边界，需要各国协同合作，共同解决。这些导致社会各界更为关注与新问题有关的各部门和资源的协调和整合。[4]

       治理的本质是互动，又称互动治理(Interactive Governance)。互动治理就是“全部的互动活动都旨在解决社会问题和创造社会机会，包括形成和应用指导互动活动的原则，关照那些能促进或控制互动活动的机构”。[5]在互动治理中，政策不由政府单方面决定，而由政府、市场、公民社会和组织共同决定，因此打破了公私、政府非政府、正式非正式间二元对立的局面。

       二、英国基础教育治理的变革

       自20世纪80年代始，英国政府实施了自治与问责双管齐下的教育改革。一方面，以自治之名将原本属于地方当局对学校的财政和人事控制权下放给学校，并通过学校董事会吸收地方社区(包括地方议员)、学校员工、慈善机构、赞助商和企业代表们参与学校管理。另一方面，对原本属于教师群体的专业自主权——课程设置和考试权进行集权管理，如实施国家课程标准和设置各年龄段学生的考试目标，建立各种半官方机构定期对学校进行绩效评估，发布学校排名表，要求学校向教育部、督导机构、家长、学校董事会和各种社会人士公开绩效信息。在自治与问责的双重作用下，教育系统随之革新，形成了政府、市场、公民社会和学校共同管理教育事务的治理网络，权责更加分散。而变革前，只有各级政府与教师专业群体分担资源与权力。

       这一从管理到治理的发展过程，被认为是中央政府逐步退让并引入其他利益相关者参与的过程。但事实上，中央政府并非退让，而是在适应不断变化的环境中采用了新的治理方式。[6]政府只是用一些“柔性”的治理方式代替了以前“硬性”的治理方式，[7]代表着政府与社会之间新的互动模式。[8]在这种模式中，政府并未失去管理的能力，也并非管得更少，而是为了更好地管理。网络和伙伴关系改变了公、私的界限，参与治理的各主体数目逐渐增多，组成了一个具有共同目标的治理网络。在这一网络中，各主体之间相互依赖，交换资源。尽管政府现在与大量非政府机构形成新的伙伴关系，但约翰·芬威克(John Fenwick)和凯伦·约翰斯顿·米勒(Karen Johnston Miller)等人的研究表明，在这些治理关系中，政府仍是核心主体。政府凭借网络、伙伴关系、共治和共同体治理等多种方式提升了自己在公共政策和服务供给中的作用。[9]

       三、英国基础教育治理模式的分类——以英格兰为例

       教育治理的转变主要是通过变更政府监控手段实现的，即从“投入性控制(Input Control)”转向“产出性控制(Output Control)”，从事前控制和需求导向转向事后监控和结果导向。根据政府对资源投入(即教育投入所需的财政和人事等物质性资源)和资源产出(资源投入所产生的成果，即目标导向的国家课程和绩效评估)的控制程度，可将教育治理模式分成4种，分别用象限1、2、3和4表示(具体见图1)。

      

       图1.教育治理模式的划分

       在第1象限，政府对资源投入没有严格的限制，但对资源产出的结果进行了严格限制，这是英国现代治理中居于主导地位的模式。在第2象限，政府既严格控制了资源投入，又严格控制了资源产出，这是一种典型的中央集权管理模式。在第3象限，政府严格控制了资源投入，但放松对资源产出的限制，这是传统的教育管理时期，这一模式见于第二次世界大战后到20世纪70年代晚期的英国。在第4象限，政府既不严格控制资源投入，又不监控资源产出，是一种自由放任的无政府管理模式。

       20世纪80年代后期以来，英格兰以“自治”之名将资源投入的决策权下放给学校，以“问责”之名对资源产出进行集权管理。就对资源投入的控制而言，英格兰绝大多数学校都已摆脱了地方当局的限制，成了学园(Academy)、独立学校(Indepenent Schools)和自由学校(Free Schools)等各种类型的自治学校。这些学校可自由决定财政和人事分配，因而在资源投入方面不受政府的控制。但对于那些非自治学校而言，其在资源投入方面仍受地方当局的严格控制。

       对资源产出的控制包括国家课程和问责体系。在课程方面，英格兰从1988年开始实施国家课程，规定了学校必须达到的各项标准。2010年以来，信奉要素主义的保守党政府执政，强调加强对课程的控制。在问责方面，英格兰发布学校的各种绩效信息，家长根据绩效信息择校，政府根据招生数提供资助，因而形成了一个准教育市场。学校的绩效信息包括绩效排名表、国家平均分、国际比较和进展指数、教育标准局评价和基准。这些都向学校灌输了一种绩效文化。因为这种绩效文化，英格兰的教师所承受的问责压力是世界上最大的。[10]英格兰督导机构聘用大量私人公司的人员对学校进行评审，评审标准不断变化并伴有严厉的惩罚措施。

       根据上述分析，英格兰的教育治理模式可用图2表示。

      

       图2.英格兰和苏格兰的教育治理模式

       四、英国基础教育治理中存在的问题

       随着中央政府将财政和人事权逐渐下放给学校，地方当局的权限日益萎缩，学校治理中涉及越来越多的校外资源与人员。这在缓解学校财政负担的同时也带来了新问题。

       (一)自治的两面性

       尽管政府持续不断地强调自治，但大多数一线实践工作者们认为，受到政府控制的程度远远超过了1975年。根据2011年对英格兰2000名教师的一项调查，52％的教师曾经或正在考虑辞职，其中62％的人将其归因于政府干预过多。[11]这说明政府在扩大学校自治的同时增加了新的控制形式，在对学校的财政和人事资源放松管制的同时，通过目标设置、绩效评价和质量指数等间接方式收回了控制权，通过对产出进行更强的控制实现了重新管制。因此，自治变成了一个相对模糊和微妙的概念，很难对其做出清晰的判断。[12]

       对此，亚克西姆·温策尔(Joachim Wentzel)指出，这种治理模式促使学校更积极地回应市场需要，提高了公共部门的运行效率和成本效率。但在转移下放服务供给权的同时进行了更严格的管制和监控，这是“新公共管理”理念与生俱来的典型矛盾。[13]这种模式通过增加决策参与度提高了政府合法性，使政府摆脱了一些财政责任，并通过降低生均成本提高竞争力。中央政府将风险和不确定性转移给地方政府或学校，与此同时通过大量密集的信息交换过程对学校和地方当局进行了更强的绩效监控。[14]中央政府借助多个层面的自治达到控制的目的，自治与控制同时发生，二者之间的界限也越来越模糊。一些评论家直陈，因为政府有效地促使学校按照政府所期望的方式进行管理，所以权力下放就是中央政府的一种控制机制。[15]这种情况下，就很难区分学校是“被控制了”，还是“具有自治权”，[16]政府只不过是以自治之名行他治之实。

       (二)问责为主，自治为辅

       政府对学校自治进行了各种严格的规定和限制，因为“伴随着各种自治而来的是大量沉重的绩效指数和目标”。[17]所谓的“自治”只是有效管理公共资金的一种手段，因为政府只给了学校操作自由，下放的只是资源自治权，而对学校至关重要的专业自治权却依旧由政府控制。学校自治不是政府的主要目标，而是因为其他的变革，如削减地方官僚体系和公共开支，被迫将这些责任授予学校。[18]诺丁汉大学教育学院的帕特·汤姆森(Pat Thomson)教授指出：“自治只不过是问责的附属产物。在学校内部，增加校长的自由纯粹是出于问责的需要。因为以前教师具有高度的专业自治，而问责源于对教师公共权威的质疑，为了满足公众对教学专业人士的问责要求，需要对其进行更多监控，但是由于地方政府的行政官僚体系被认为过于低效，且地方当局的权限逐渐削弱，对教师监控的责任只能下放给有能力对课堂直接进行监控的校长或学校管理层。”[19]

       (三)学校管理日益商业化

       所谓的学校自治，只是相对于地方当局而言，因为学校在摆脱地方当局的控制后又受到更多利益相关者的控制，不得不满足不断增长的问责要求。随着政府将财政和人事资源决策权下放给学校，地方当局不再为学校提供所需的各种资源和支持，再加上中央政府财政紧缩，学校万般无奈，采用更加商业化的方式进行经营管理。随着学校在资源决策和行政管理方面的自治越来越多，董事会亟需擅长财政管理的熟练技能人员，因而具有项目管理、商业经营管理和会计经验的人就成了董事会炙手可热的人才，在学校决策，甚至诸如课程设置这些专业性极强的事务中发挥着重大作用。罗汉普顿大学的安德鲁·威尔金斯(Andrew Wilkins)的研究表明，董事会吸纳更多这样的人参与学校治理，可以更好地管理学校财务。学校在财政管理和满足教育部的要求方面变得愈益专业了，权力也日益集中在少数董事会成员手中，这一趋势在学园，尤其是受到商业赞助的学园中格外明显。但是，董事会由于过度关注教育部的要求而忽视了学校和地方民众的利益，因而学者建议董事会和学校领导团体应努力让更多家长和地方社区成员参与学校治理。[20]

       五、对英国基础教育治理的理论思考

       (一)治理的实施需要新的教育观

       自治与问责是健全民主体系的一对孪生子，也是治理的两个重要机制。自治在保护行为者自由地履行职责的同时，又强化了问责，使问责更有意义。[21]由于外界无法评判自我管理的行动者是否履行了应尽的职责，所以需要通过问责使行动者向外界展示自治的结果。通过自治与问责的相互制衡，达到善治的目的。但是，在现实中，很难维系自治与问责间的平衡。

       解决自治与问责间的矛盾，必须加强对整个教育宏观系统的顶层设计。既然“教育治理”是政府、学校和社会共同完成的，是不同群体行动者之间的互动性集体活动，那么学校教育的质量应是教育政策、行政管理、学校督导与管理、教师、学生和家长的“共同产品”。这就是伴随着“治理”而产生的大教育观。

       既然学生成就是一种共同产品，那么学生的教育就不能仅由学校或制度化的教育来进行，而是需要整个社会承担共同责任。事实上，影响学生成就的因素只有很小一部分来自于学校，更多的来自于家庭和整个社会。首先，学校教育的时空非常有限，教师用于教学的时间和精力也非常有限。因而，作为孩子“第一所学校”的家庭就必须承担起更多的责任。其次，作为学生完整人格培养的“第三所学校”，即社会也应承担相应的责任，努力变成一个学习型社会。在历次PISA测试中夺冠的芬兰是一个典型的学习型社会，学校、家庭、地方社区和整个社会联合而成一个学习共同体。各个社会子系统之间相互学习，共同成长，形成一个集体学习的共同体。但在其他许多国家，公众将所有的教育责任推给了学校，造成学校不堪重负，让学校承担了本不应承担的责任与罪名。因此，有效的教育治理需要社会各个子系统维持合理的权力边界，共同承担责任。既然学校教育是有限的，对学校问责的要求应该也是有限的，不能把学生成就仅仅归因于学校教育。

       (二)治理的实施需要一套功能性支持体系

       政府、市场和网络是治理的三种资源配置机制。这三种机制相互独立，具有很强的自发性。尽管教育治理中来自政府、市场、公民社会和教育机构的诸多行动者们主要关注的是学生的学习成就，教育目标在某种程度上具有一致性。但这些不同的行动者来自不同的系统，代表着不同群体的利益，持有迥异的价值观和评判标准。政策选择通常面临的是不兼容、不可通约和不能比较的价值冲突。因此，很有必要澄清决策的规范和原则。互动治理的核心是互动学习，即治理过程中的公私行动者通过交互行为协调彼此之间的差异。[22]伊娃·索伦森(Eva

)指出：“为了确保治理网络的有效运作和民主性，需要对自我管理的治理网络进行谨慎的管理和监控。换言之，需要公共权力机构、其他合法机构、掌控资源的机构或网络对自治的治理网络进行后设治理或管控，即元治理(Metagovernance)。”[23]因而，需要开发一套具体可行的功能性支持体系，来促进各群体间的沟通和信任。

       具体而言，这些支持性体系需要协调多个部门间的关系，整合多项资源，平衡各利益主体的权益，促进各主体形成共享价值观。这些功能体系是联接各个子系统的桥梁，能够调解各种冲突以促进各子系统之间的沟通与合作。如苏格兰地方当局的质量提高经理(Quality Improvement Manager)及其所属的质量提高办公室就是沟通学校、督导员、地方当局和家长的一种有效机制。根据上述分析，本文构建了大教育观下教育治理支持性体系的运行模式(具体见图3)。

      

       图3.大教育观下教育治理支持体系的运行模式

       总之，治理理念的兴起需要人们形成对教育本质的新认识，即教育是一种共同产品，需要社会各个子系统共同分担责任和权力。英国教育治理打破了传统的公私、政府和社会二元分割局面，形成了多主体共治、校本管理的新格局。但是，由于过度强调问责而使自治流于形式，导致学校管理日益商业化。如果能妥善平衡自治与问责的关系，让每所学校、每个人都成为自我管理的组织或个人，终将以政府的无为而治实现善治的目标。

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