免检制度何去何从？——免检制度的存在依据和改良思路，本文主要内容关键词为：制度论文,何去何从论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.294 文献标识码：A 文章编号：1003－3637（2009）01－0072－04
一、免检制度存废之争及探讨价值
中国免检制度发轫于上世纪90年代。1999年12月5日，国务院《关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》第16条首次确立产品免检制度。2000年3月14日，国家质量技术监督局根据授权制定《产品免于质量监督检查管理办法》具体规定了免检制度。但是，免检制度设立后，免检产品问题不断，先后有雀巢奶粉事件、永年大蒜事件[1]和金龙鱼事件等发生。2008年9月12日，“结石门”事件爆发。因为检测出三聚氰胺的许多奶粉为免检产品，免检制度再次成为众矢之的。17日国家质检总局发布公告停止“食品”免检制度。18日国家质检总局公布第109号总局令，对规范免检制度的《产品免于质量监督检查管理办法》（以下简称《办法》）予以废止。
相比处理“结石奶粉”事件，职能部门在对待规范免检的《办法》之决绝姿态令人咂舌，民众的义愤填膺、学者的质疑之声也随之平息不少。但是，免检制度依然具有探讨价值。首先，免检制度并未全部被废止，涉及免检规定、与免检制度挂钩的《中国名牌产品管理办法》仍然存在。其次，职能部门并未明确表态全面废止免检制度。近期，许多企业向国家质检总局询问免检制度是否继续延续。他们得到的答复是：“相关政策正在研究当中，暂时还没有确定对外的统一口径。”[2]再次，现实情况、遗留问题也决定了免检制度不是一个决定就能废止得了的。免检制度实施八年来，全国有多种产品被评定为免检产品。仅2007年就有105类产品、2152家企业[3]，它们的有效期长达三年，还有2005年、2006年评定后仍在有效期内的以及远销国外的免检产品。如果全面废止，这些后续问题必须考虑。最后，退一步讲，即便职能部门意在全面废止免检制度，这也不妨碍我们探讨“在免检称号仍在使用、免检产品仍在架上、相关制度仍在运行情况下先行废除规范制度”这一决策的正确性，为关系民生的质监工作提出完善的建议。因而，此时全面系统分析论证免检制度，避免政府为应对当前问题、为平息民愤而作出短视行为，为决策提供具有前瞻性和现实性的建议是及时而必要的。
二、免检产品问题及免检制度定位
虽然笔者对免检制度是“结石门”之元凶持保留态度，但免检制度在中国运行的不好是事实。首先，免检产品问题频发，为数众多的消费者利益受损。“金龙鱼事件”中滥用免检标志导致6700箱金龙鱼召回，已经销售的货值金额上亿[4]；涉及碘超标的20040921批次的雀巢金牌成长3＋奶粉共有13.5吨[5]；近期的“结石门”导致1.2万婴幼儿住院[6]，4人死亡[7]。其次，免检评定引发了新的社会不公。“按照市场份额”评定免检体现的是“扶优扶强”，这使得本来就弱势的中小企业先是失去了评上免检、享受免检利益的机会，接着又要承担被政府、媒体人为异化了的“免检产品一定比非免检产品好”带来的销路不好的无形损耗。免检制度的设立在大型企业与中小企业之间建立了一种不公平的外部竞争环境，使得强者愈强、弱者愈弱。最后，免检附加利益异化了企业、职能部门、甚至政府的行为。为了免检巨大的荣誉价值，企业不把心思放在提高产品质量上，反而成立专门小组应对评估、进行免检公关[8]，以评上免检来提高市场占有率。质监局以评出多少个免检企业当成政绩，把工作重点放在应付免检、名牌的形式评定这些业务指标上。各级政府也多把辖区有免检产品作为经济发展好的政绩内容。免检公关的潜规则，也为权利寻租制造了空间，质检在公共安全的庇护所里消失不见，它们积极进入与公众相对的阵营，结成了政企不分的架势。而评定免检需层层申报的规定，使得执法行为异化成一条从总局到分局，从企业到政府、职能部门的利益链条。
一项法律制度的运行轨迹是由制度设定之初的规范内容、立法宗旨所决定的，免检制度也不例外。上述问题可以在设定免检制度的《办法》中找到根源。《办法》第二条规定“免检产品在一定时期内免于各地区、各部门、各种形式的质量监督检查”。免检产品质量频频亮红灯正是职能部门只考虑“一刀切”制止重复检查而排除监督留下的隐患。第六条规定的是评定免检产品的资格，其中明确把“产品市场占有率、经济效益在本行业内排名前列”和“产品符合国家产业政策”作为条件。这就从起点上设置了大型企业和小型企业之间、不同产业的企业之间的不平等，引发了新的不公。这种对大型企业的倾斜关怀也使质监部门的行为发生了异化，并连锁引发了企业、政府的行为变异。以上规范追根溯源又是由设立制度的宗旨决定的。设立免检制度的《办法》第一条开宗明义：“为鼓励企业提高产品质量，提高产品质量监督检查的有效性，扶优扶强，避免重复检查……制定本办法。”
那么，免检制度的设立宗旨出现了何样的偏差？目前定位为什么不能为其存在提供合理性依据呢？归纳第一条内容可知免检制度的设立宗旨有三：一是提高产品质量监督检查的有效性；二是避免重复检查；三是鼓励企业提高产品质量、扶优扶强。下面逐项剖析。首先，“提高产品质量监督检查的有效性”可以为免检制度的存在提供一定的合理性，但是这里必须坚持一个基本的前提：保证消费者利益。因为，提高产品质量监督检查的有效性是职能部门想用较少的开支取得较大的效益，是一个优化问题，优化的前提是首先要把事情作正确，保证质量。不能因为“节省行政管理成本”而失了根本，损害消费者。此宗旨正是因少了“保证消费者利益”的前提限定，指导实践时发生了职能部门把评定免检作为政绩忽视质量监督、企业为得免检利益进行免检公关不用心提高质量等本末倒置的案例，使其合理性大打折扣。
其次，“避免重复检查”不能为免检制度存在提供合理依据。据报道，免检制度设立之前的现实背景是大型企业疲于应付各种检查，走到任何一个乡镇，任何一个部门都可以抽检产品，收检验费，成本很高。但是，本质上讲，“重复检查”是一个执行问题，对此不是没有规制的法律依据。《中华人民共和国产品质量法》第二章第十五条明确规定“国家监督抽查的产品，地方不得另行重复抽查；上级监督抽查的产品，下级不得另行重复抽查。根据监督抽查的需要，可以对产品进行检验。检验抽取样品的数量不得超过检验的合理需要，并不得向被检查人收取检验费用”。并且配以罚则，《产品质量法》第六十六条明确规定：产品质量监督部门在产品质量监督抽查中超过规定的数量索取样品或者向被检查人收取检验费用的，由上级产品质量监督部门或者监察机关责令退还；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。从法律位阶上讲，《产品质量法》比《办法》的话语更有力量。用设立免检制度来规制“重复检查”可谓南辕北辙。因而，此宗旨不能提供免检制度存在的合理性依据，反而反映了职能部门“头痛医头脚痛医脚”的决策短视以及有关部门用立法代替执行的不正确解决问题的思路和治理惯性。
再来谈谈“鼓励企业提高产品质量，扶优扶强”的宗旨。这一点作为免检制度存在的依据也是有些牵强的。但是，考虑到各国国情不同，为了应对发达国家的经济强势，在加入WTO的过渡阶段，提高中国企业的市场竞争力而扶持大型企业也是说得过去的。但是这里性质就变化了，属于为了一致对外而实行的对强者倾斜保护的问题。倾斜保护虽然在当时阶段取得了合理性（这里也有一个与时俱进问题，比如说现在中小企业和大企业两极分化日益严重，原来的扶优扶强的保护就失去了或者至少减少了存在的合理性），但是能否由质检部门用免检的方式扶优扶强还尚需论证。质检部门的天职是产品质量监督检验检疫，它的服务对象是消费者，它的干预界限是评定产品质量的合格性。因此，在保障消费者利益的前提下，在不超越其干预界限的范围内，在不给其他利益相关者带来损害的情况下。质监部门方可以兼顾一下“扶优扶强”。可是，职能部门不但把“扶优扶强”作为唯一宗旨（这一点我们可以从质监局的工作成果汇报中得到印证），而且一没设立相关配套措施来保障消费者利益；二是超越了干预界限，把免检异化成了为企业、产品评优，还身体力行、作为政绩来推动，用国家信用作担保把免检制度带给企业的附加价值推到了极致；三是免检评定资格“要求市场占有份额”的规定对企业区别对待，损害了相关的中小企业的利益。
三、对学者“废止免检制度”观点的反思
学界对免检制度的关注也主要集中在对其存在价值的质疑上，具有代表性的学者对于免检制度理论基础的挖掘[9]和免检绩效的论述[10]都入木三分，深刻地反映了中国免检制度运行的现实。但是评判也存在以下误区：一是基于目前免检产品出现问题主张废除。没有细究问题是源于执行、制度、国情还是其他原因。如有学者认为免检制度存在负面效应，引发了许多问题，因而倾向废除。[10]129二是没有从源头上质疑《办法》定位免检制度的偏差，基于免检制度没有实现《办法》规定的宗旨主张废除。如有学者主张废除免检制度的理由是“免检制度不能克服地方保护主义、减轻企业负担”[9]。三是讨论的时空范围过于狭窄。时间上没有从检验监督工作的发展趋势讨论制度的废留；空间上忽视了经济全球化的背景下监督检验的成本也会影响到产品定价和竞争，没有考虑与国外制度接轨问题。
另外，免检产品出现问题后，声讨免检制度涉嫌“违法”、有关部门涉嫌“行政不作为”的说辞颇多，学者也多把此作为应废的论据。首先，《产品质量法》确实未对免检制度作出规定，但“下位法不能违背上位法”的法律原则并不意味着每一条行政规章的内容都要在基本法中找到明确依据和授权。《产品质量法》赋予质监部门抽查监督权，但是对不同企业、不同产品检查的时间、频率，国务院和质检部门应该是有这种自由裁量权的。这里需要强调的一点是“免检”并不像大众从字面理解的那样完全不检。《办法》第二条规定“免检产品在一定时期内免于各地区、各部门、各种形式的质量监督检查”，但是具体实践中免检产品要接受更高级别的国家质检总局每年的不定期突击性监督抽查。2002年、2003年，热轧带肋钢筋、尿素、皮鞋、空调、洗衣机等免检产品，都有因在国家监督抽查中被判定产品质量不合格被撤销免检资格的案例。[11]从这个意义上讲，免检是对质量稳定的产品提高监督级别、减少监督频次同时加强监督要求（不定期要求更高）。其次，免检制度并非中国特色，也非中国首创，如果减少频次就意味着职能部门不作为，那美国、法国的质监部门也将面临“非法”的尴尬境地。因此，这里更倾向于把免检制度定性为“行政执法检查中的豁免行为”，是行政检查的一种特别形式，是行政执法中自由裁量权的一种。定位偏差、执行不力、配套制度缺失导致问题频出与免检制度的性质无关，不能因为出现问题就说免检制度是“私生子”。
免检制度废与留如此牵动人心归根结底在于免检利益的巨大。更值得注意的是，免检利益的组成中，免检荣誉的附加利益远胜于免检所致的实质利益。因而，需要深思免检制度对于企业的应然功效是什么？从国家要向免检产品颁发免检证书这个角度来讲，免检可理解为国家对质量稳定企业的一种“行政确认”，这种确认行为体现的是一种信用认可。但是，这种确认达到的功效为表明质量合格而非质量上乘更非质量全优。“表明质量合格”体现了质监部门干预的界限。质监部门仅应基于保护消费者的合法权利、维护社会经济秩序，对产品的合格性进行监督。而对于“优强”产品，其存在本是市场竞争的结果，其发展也应该交给市场公平竞争、优胜劣汰。免检制度对企业的功效是表明企业产品合格的一种信用认可。如果不考虑行政行为的主体特殊性，免检行为和产品质量认证机构的认证行为、其他中介机构的信誉评定行为没什么不同。要不要免检应由企业自己决定，哪种信用评定更值得信赖，也应由消费者按需求选择。这种选择与国家权威无关，不是不选择就是国家信用贬值，也并不是每一个行政行为都与国家信用挂钩。
其实，现在面对的是这样一个问题：免检制度中性，它作为一种客观制度，在世界上既有应用成功的案例，也有适用失败的例证。中国从设立到实施对其宗旨、性质、功效的定位都存在偏差。现在面对由此出现的问题需要抉择：是基于现实问题全面废除免检制度，还是看长远一点，从符合经济发展趋势和与世界接轨角度保留此制度，引导其回归应然定位，并且思考在这为期不短的过渡阶段，如何改良现有制度以应对现实问题。
四、免检制度的存在依据
保留免检制度更符合质监工作的发展趋势。随着中国市场经济的发展，新的产品种类会越来越多，质检的行政开支会越来越大，管理成本也会越来越高，完全彻底的检查不具有可行性、也无必要，选择性检验、强制检查与免于检查的结合是必然之举。在检查制度设立之初，实行统一监督抽查是本能的选择。但是，随着经济发展带来的产品繁多的新问题，随着监督检查工作的成熟，对不同产品区别对待，分别实行强制检查、一般检查和免于检查是检查工作优化的一个反映。
免检制度存在具有合理根基。免检制度的宗旨是在保证消费者利益的前提下节省管理成本。比较国家和企业的免检利益，因为法律明确规定检查检验费是由国家财政负担的，企业只是提供检验样品，因而免检利益的主要受惠者应是国家。从卢梭的社会契约论理论来讲，作为受托者的国家是想在保障人民利益的基础上进一步优化管理行为、提高管理绩效，最终使人民受益。从此角度，免检制度可以取得存在的合理性。
保留免检制度可以与国外制度接轨、与国内制度配合。无论有没有明文规定，免检制度在许多国家都客观存在着。在经济发展全球化的今天，与国际接轨是必须考虑的实际问题。首先，进出口免检制度是不可能废止的。既然这样，如果废止国内产品免检制度，再加上中国目前检查检验费收取混乱的现实，相当于无形中降低了国内产品的市场竞争力，会引发新的不公平问题。其次，质监局的免检制度废除了，工商局的年检免检制度是不是也该废除？因为二者的存在依据基本相同。由此，废止免检制度的遗留问题绝不仅仅是2005—2008年，或者按有效期截止到2011年的几百类免检产品、几千家企业的问题。当然这里并不想把后续问题作为废止免检制度的理由。因为一个制度如果不具有存在合理性和必要性，后续问题再麻烦也应废止。但是如果制度具有合理性和必要性，为了应付当前问题而废止，处理完了后续问题，过几年形势需要又重新设立，这一废一立中恪守质量的免检企业无辜受损问题、国家因决策不力公信力丧失问题、由此形成的把问题推罪于制度的治理惯性问题以及重新设立免检制度所需花费都应计算在废止的成本之中。
“两害相权取其轻”，笔者认为免检制度不应全面废止，但是必须全面改良。
五、免检制度的改良措施
全面改良实际是让运行偏差了的中国免检制度向其应然定位回归的过程。为此需要重新定位免检、完善配套制度、培育信用环境来确保制度良好运行。
（一）重新定位免检
重新确定免检制度的宗旨功效原则。确立免检制度的宗旨为“在保证消费者利益的前提下节省管理成本、提高监督检查的有效性”。确立免检制度对企业的功效是表明企业产品合格的一种信用认可。确立免检制度的原则为“严守干预界限、企业自愿申请、合格信用认定”三大原则，以矫正免检制度实际运行中出现的问题。
依据上述定位审视职能部门的工作。质监部门应该停止评选名牌、鼓吹免检信誉的超越干预界限的行为，废除《中国名牌产品评价管理办法》，废除名牌评定与免检利益挂钩的不当规定。上级质检部门不应再给下级部门布置评出多少个免检产品和企业的任务，把申请还是不申请免检的权利交给企业，把选择还是不选择免检产品的权利交给消费者。这里考虑的是节省管理成本的宗旨与保护消费者权利和尊重企业的自由权比较起来是应让位与前两者的。质监部门仅在保证消费者利益的前提下，在不超越其干预界限的范围内，在不为其他利益相关者带来损害的情况下，可以兼顾一下对产品质量的提升作用，但应该意识到这种作用是很有限的。
依据上述定位完善具体规定。首先，增加免检产品“必须接受国家质检总局每年不定期突击检查”的规定，以免众人再望文生义，苛责质监部门“不作为”，也能督促国家质检总局履行职责。其次，取消免检产品的资格条件中有关“产品市场占有率、经济效益在本行业内排名前列”和“产品符合国家产业政策”的限制性规定，因为这些是“扶优扶强”的不正确定位在具体规定上的反映。第三，为防止企业“利用免检到期后重新申请就可的便宜规定，连续取得免检利益，生产不合格产品损害消费者利益”，建议应该加上“重新提出申请前需接受省级质量技术监督部门一次合格检查”的条款，为免检产品问题防范再加一道防线。
（二）完善相关制度
首先，强化法律责任制度。因为目前免检利益的荣誉价值被不当放大，企业享有的免检利益中借用了国家信用，所享权利与所担责任不对应，企业违法成本过低，因而应当强化法律责任，对免检产品损害消费者利益的行为苛以重罚。按处罚的对象可分为免检荣誉的处罚和经济利益的处罚。关于前者，现行规定是“免检产品在有效期内发生质量事故的，停止使用免检标志、收回免检证书、予以公告”，这里可以考虑再加上“三年内不得评定免检”的规定。关于后者，现行规定主要是按《产品质量法》来处罚。《产品质量法》第四十条、第四十一条、第四十九条至第五十三条都是处罚依据，规定了没收违法所得、赔偿损失、罚款、吊销营业执照、追究刑事责任五种。“结石门”事件爆发后，国务院总理温家宝10月9日签署国务院令，公布了《乳品质量安全监督管理条例》，对生产经营者涉及奶制品生产的四大类行为加重处罚，提高罚款额到违法生产、销售产品货值金额的15倍以上30倍以下。因此这里无须再增加其他方式，可以考虑对免检企业“同等从重”。需要注意的一点是随着其他信誉体系的完善、免检“质量合格”信用标志的复位，企业获得的免检利益比现在要低，到那时现在的“加重处罚”将不具有存在合理性，反而会使企业惧于加重处罚而在自愿选择中放弃申请免检，那么国家节省管理成本的初衷则难以实现。因而这里最好采用灵活战术，规定“从重”，赋予职能部门稍大的自由裁量权，以免情事变更，又需更改法律。
其次，设立强制检验制度。只“免”不“严”不能做到对不同产品区别对待、保护消费者利益的目的。在质监局的工作中“强制检验”也时常提起，但都是在“作为应对某一突发问题的策略”意义上使用的，而且分别由各地执行，并不是一项由国家从质量安全出发，结合环境、社会全局考虑制定的规范制度。因此，建议由质监部门从全局出发另行专门制定强制性监督检验产品目录，对以下三种产品实行强制检验：（一）涉及安全、卫生、环保的产品；（二）政府采购或政府提供资金担保采购的产品；（三）质量不能依靠消费者、市场解决的产品。并且详细规定强制检验的频次、力度，从严监督，让强制检验和免检相互配合，相得益彰。
（三）培育信用环境
信用环境是免检制度生存的土壤。2003年10月中共中央十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就明确提出“加快建设企业和个人信用服务体系，建立信用监督和失信惩戒制度的要求”。具体操作上，可以用企业向全社会做出“保证质量安全、提供放心产品”承诺形式，强化免检企业“守信获益、失信受戒”意识；通过监督检查、生产许可、企业调查、年度报告等质量监督工作，建立企业和产品质量档案，促进企业自觉诚信；建立企业信用评定体系，用企业信用约束企业自律，把好质量的内因关；加强信用立法，建立失信惩罚机制，加大失信惩戒力度，提高免检失信成本。除此之外，还要用加强市场竞争为加强诚信、提高质量注入激励；用政府信用弥补企业因为“经济人”的利己本性导致的企业信用不可信、不权威；用倡导社会信用来为产品质量的提升提供良好的外部环境。如此，逐步建立企业、市场、政府、社会互补的质量监督机制，促使免检制度良性运行。