小产权房趋利避害之道，本文主要内容关键词为：趋利避害论文,之道论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自2000年停止福利性分配住房以来，中国的房地产市场一路高歌猛进，十多年间城市住房由政府一项沉重的财政负担摇身变成一大经济支柱。随之而来的问题是房价一路飙升，而政府稳定房价的努力收效甚微。
住房本来是基本的生活用品，现在却成了难以企及的奢侈品。不管房屋质量如何，人人都在等着它升值。房地产市场的发展越来越背离广大民众的现实需要，而住房成为当前中国城市社会中一大民生难题。
城市住房问题症结
经过十多年的建设和积累，目前中国城市住房拥有量已经达到相当大的规模，人均住房建筑面积超过30平方米，住房状况得到了根本性的改善，紧缺时代已经过去。那么，为什么城市住房仍然是一大民生难题呢？直接原因主要是房价上涨过快过高，远远超出了广大民众的承受能力，致使许多人的住房需求难以得到满足。房价之所以快速上涨，主要是因为城市住房需求旺盛。
住房结构不合理，也加重了住房紧缺程度。由于城市可供开发的土地越来越少，开发商倾向于优先针对高收入群体去建造住房，使得住房建设朝着大型、豪华、低密度方向发展。结果是适合普通老百姓的中低价位、中小户型的住房越来越少。社会各阶层之间的收入差距相当悬殊，房屋购买能力差别很大，因此住房占有严重不均。虽然目前总体上中国城市住房并不紧缺，还是有相当多的人没有住房，或买不起自己想要的房子。
要想有效解决这一难题就必须多盖房子。尤其考虑到人多地少的国情，更需要多盖面向普通民众的住房。然而，现行的土地制度和房地产政策却很难做到这一点。中国的土地制度是公有制的基础，实行国家(全民)所有和集体所有两种形式。城市土地大多属于国有(由地方政府代行管理和支配)，而农村土地主要是集体所有(原则上归村集体自行管理和支配)。同时，中国的房地产政策还规定，只有在城市国有土地上才能够建设商品房，而在农村集体土地上则不允许。要想在集体土地上建设商品房，必须先由政府将其征收为国有。也就是说，商品房建设用地只能由政府一家提供。通过控制土地供应量，政府实际上就控制住了房屋建设的规模，进而在很大程度上也试图控制住市场上的房价。
显然，要想有效抑制房价，就必须大量供应住房建设用地。然而，由于国家严格保护耕地的政策，以及土地财政和自身利益的考虑，各地政府不可能敞开供地。尤其是在市区范围内，由于可开发(或再开发)的地块越来越少，商品房建设自然要走高端路线。再加上不断高涨的土地出让金及其他众多税费，必然造成房价高高在上。即使在郊区农村集体土地上(先由政府征收为国有后)建造的房子，由于征地成本和政府收取的土地出让金等不断上升，房价之高照样让老百姓买不起。
所以，政府对土地一级市场的垄断，是导致城市房价(包括地价)只升不降且快速上扬的根本原因，也是当前住房问题的症结所在。要想使住房民生得到有效改善，就必须突破现行土地制度和房地产政策的局限，创新住房供应模式。在实践中，人民群众早已做了这方面的探索和尝试。其中比较成功的一种方式就是小产权房。因此，有必要重新认识小产权房的作用和价值。
重新认识小产权房
所谓小产权房，是指在农村集体土地上开发建设的准商品房。小产权房不是什么新鲜事物，已经出现近20个年头了。小产权房主要存在于快速城市化地区，尤其集中在大城市周边的郊区农村。小产权房产生的原因很复杂，最重要、最直接的原因是参与各方共同谋取高房价下郊区农村土地开发巨额收益的结果。这是农民及村集体为规避政府低价征地而寻求自身土地权益最大化的一种方式。所以，小产权房是不合法的农村商品房，与城市商品房有着本质的区别。
但是必须认识到，小产权房是在中国快速城市化的背景下产生的，顺应了城市发展尤其是大城市郊区化的趋势，有着现实意义，实践中也发挥了一定的积极作用。小产权房的作用主要表现在以下几个方面：
——拓宽了城市住房供给渠道。小产权房最重要的意义在于，打破了政府对土地市场的垄断，使住房用地供应走向多渠道，从而显著扩大了住房建设规模，并丰富了品种类型。从某种意义上说，小产权房是真正的商品房，因为没有政府的干预，也未附加任何税费。正因如此，小产权房的价格是大多数老百姓所能够接受的。
——弥补了城市住房供应结构上的缺陷。虽然城市住房市场化改革已有十多年了，由于土地供应渠道单一，房地产市场是畸形发展的。
这主要受到两个方面的制约。一是将房地产开发限定在城市国有土地上，而把周边的农村土地拒之门外，致使房地产市场呈孤立发展之势，缺乏一种建立在城乡资源互通基础上的动态平衡机制；二是将所有居民的住房需求都推向本身就存在着缺陷的住房市场(根本的一条就是不允许居民个人建房，也不准其到农村买房)，自然会扭曲买卖双方的交易行为，致使交易向着卖方市场发展，房价呈刚性上升态势，缺乏回调机制。尤其在中国居民之间收入差距不断扩大的背景下，必然是房价越抬越高，直到把穷人挤出市场为止。中国的房地产市场的缺陷主要表现在缺少中低端(中低价位、中小户型)住房。小产权房正是利用了房地产市场的这一缺陷而立足的，也是其长期以来虽屡遭打压却能顽强生存下来并不断扩张的根本原因。
——缓解了城市住房民生需求压力。对于城市发展来说，民众的基本住房需求是关键问题。只要满足了这部分需求，城市住房就没有大问题。在中国当前的城市社会中，基本住房需求缺口最大的主要有两大群体：一是中低收入者(包括广大普通的工薪阶层)，二是外来农民工及流动人口。在高房价下，这两大群体是很难从商品房市场上买到适合自己的住房的。小产权房价格适中，使得中等收入的市民家庭能够从这个非正规市场获得自己所需要的住房。外来农民工及流动人口收入更低，就只能到郊区农村或城中村去租住农民个人的住房。如果没有小产权房和农民房存在，难以想象城市(尤其是大城市)住房将是一种什么状况。
——减轻了政府的住房负担。长期以来，住房一直是城市政府的一项沉重负担，主要来自财政和土地两个方面。住房制度改革前政府需要拿出很大的财力去建设。现在，虽然是由市场来供应住房，政府仍要支持保障性住房建设，实际上也是以巨大的财政投入为代价的。如果保障性住房建得多了，政府财政显然也是难以承受的。土地也是一项巨大压力，因为建房是需要占用大量土地的，而土地越来越紧缺。仅靠政府提供土地显然难以满足市场需求。这一方面是由于城市自身可挖掘的土地资源潜力越来越少，另一方面是因为政府从郊区农村征地的成本越来越高，难度越来越大。小产权房是社会资金与农村土地资源的直接结合，既不要政府出钱，也不用政府拨地，还能够帮助政府解决城市居民的住房难题，其意义非常重大。
——小产权房开发根本的意义还在于，推动了大城市人口向周边郊区农村的迁移和扩散，并由此拉动产业也向郊区转移和扩散，从而加快了郊区的城镇化进程(即郊区化)。可以说，郊区化将是未来中国城市化的主要形式，还有长足的发展过程。小产权房正是顺应了郊区化的大趋势，是大城市内在发展规律的表现。事实上，凡是小产权房泛滥之处，大都是郊区化进展快的地方。
综上可以看出，小产权房具有典型的二重性：一方面它是不合法的，且存在着诸多的问题和弊端，是中国房地产市场上的一个怪胎；另一方面，它又在一定程度上弥补了中国房地产市场的缺陷和不足，部分缓解了城市住房民生需求压力，并顺应了新时期城镇化尤其是大城市郊区化的趋势，其作用越来越重要，城市发展越来越离不开它。
从总体上说，小产权房的积极作用是远大于消极影响的。而且，只要采取措施，其弊端在很大程度上也是可以克服或纠正的，其作用还有进一步发挥的余地。我们需要客观、全面、正确地认识小产权房，并采取恰当的措施，趋利避害，使其更好地服务于城市发展。
城市住房走势及小产权房定位
小产权房虽已成为中国城市住房体系中的一个组成部分，对保障住房民生发挥了一定的积极作用，但由于其不合法身份，从中央到地方对其一直持严厉打压态度，前途未卜。
小产权房是去是留，关键要看它所发挥的作用：不但要看过去和现在的作用，更重要的是看今后它将起到什么作用。显然，这取决于今后中国城市住房形势的走向。如果今后城市住房状况仍难以好转，小产权房就有必要继续存在和发展下去。
首先，只要现行的土地和住房政策不变，今后一个时期中国城市住房状况不可能有根本性的改善。这要从供求两个方面说起。从供给方来说，中国城市住房不会有更快的增长。从需求方来看，中国经济的持续快速发展，必然导致住房需求仍将强劲增长。未来10－15年，中国城市住房供求矛盾不可能有根本性缓解，甚至还会进一步恶化，房价继续上升将是大趋势，城市住房民生问题可能会更加突出。
其次，住房民生难题今后可能会进一步加重。目前，中国城市住房之所以会成为一大民生难题，在很大程度上与人们之间快速拉大的收入差距有关。在当前财产性收入已经成为许多城镇居民收入重要来源的形势下，财富的多寡将会进一步拉大收入差距。因而，在今后一个时期内，人们之间的收入差距还将继续快速扩大。在这样的形势下，一方面，富裕者会继续把房价抬得高高的，另一方面，还将有更多的中低收入者被挤压到买不起房的队伍中去。
再次，单靠打压投资和投机性购房需求，并不能从根本上解决城市住房问题。要想稳定或压低房价，就必须增加房源。只有房子多了，供需平衡甚至供大于求了，房价才能够稳定或有所回落。目前靠行政手段通过限购来排挤投机、投资或外来买房者，是很难稳定房价的，也根本解决不了住房民生问题。近几年的实践已证明了这一点。
最后，保障性住房也不是解决城市住房民生难题的长久之策。中国政府已经充分认识到当前住房问题的严重性和紧迫性，正在加大力度大规模建设保障性住房，2011年计划建设1000万套，“十二五”期间共建设3600万套。如果保障房建设按计划完成，城市住房民生状况将会得到显著改善。但是，这样大规模的保障房建设计划是不可能长期持续下去的，各地财政无法负担。所以，政府目前的保障性住房建设计划，只能是应急之举(事实上也是在偿还历史欠账)，而非长久之策。保障房主要针对一小部分特殊困难群体是可行的，也是必须做到的。但是，如果指望政府来解决大多数人的住房难题是不现实的，正如想重回计划经济时期由政府提供福利性住房的老路是走不通的。
综上分析，可以得出两点认识：第一，在今后一个时期内，中国城市住房民生状况很难得到根本性改善，如不采取措施，很可能会进一步加重；第二，目前提出的住房和房地产政策措施对于城市住房民生难题都不是长期有效的解决办法。
为此，有必要将小产权房引入保障城市住房民生需求的轨道。理由有三：一是小产权房早就“入市”，成为城市居民现成的“经济适用房”，其市场地位是既定的，而且是稳定的；二是小产权房有农村土地资源做后盾，用来解决城市居民的住房困难在数量规模上是没有问题的；三是小产权房是通过市场的渠道去开发建设的，不用政府操心，也不会增加政府的财政负担，简单易行，而且是可持续的。
进一步说，只有发展小产权房才是解决城市住房问题最终的出路。按照现行的征地制度，不要说保障房，就是商品房，将来也是难以持续下去的。政府可以征用农民的土地，但要予以经济补偿和人员安置。在这一过程中，农民和村集体的利益往往是受损的。为了维护自己的土地权益，农民和村集体总是想方设法去自行开发土地，以避免被政府廉价征用。小产权房大行其道，事实上就是农民和村集体与政府在土地开发权益上博弈的结果。
随着农民权利意识的觉醒，政府通过行政手段随意地征用农民土地而去开发建设商品房的路子，将会越走越难。惟一的办法是让农民和村集体都参与到土地开发和建设过程中来，并从中受益。小产权房走的恰恰是这条路子。
如果将小产权房纳入到城市住房建设轨道，今后，城市居民的住房将有两条供应渠道：一条是由政府提供的国有土地上的房屋(但将越来越少)，另一条则是由农村集体提供的集体土地上的房屋(将成为主流)。在城市国有土地上主要建设商品房、经济适用房、公共租赁房和廉租房，而农村集体土地上主要建设小产权房。商品房主要满足城市中高收入群体的住房需求，经济适用房和小产权房主要满足中低收入群体的住房需求，公共租赁房和廉租房主要保障特殊贫困群体的住房需求。
另外，作为小产权房中的两个特殊类型——别墅(豪宅)和农民房，则是分别面向城市高端人士和外来农民工(及流动人口)的。也就是说，在不放松保障性住房建设的同时，将小产权房引上房地产发展轨道，而且成为城市住房供应的一个渠道，城市住房民生难题才会从根本上得以化解。
将小产权房纳入城市住房供应体系
根据中国城市住房发展态势，将小产权房引上房地产开发主渠道是大势所趋。然而，这与现行的土地制度和房地产政策是相矛盾的。对此，应本着实事求是的态度，积极转变思想认识，大胆创新，勇于突破，为小产权房松绑，使其由麻烦和问题转化为解决城市住房民生难题的有效手段和推动城乡统筹发展的强大动力。
首先，承认小产权房的合法性。虽然小产权房是中国现行的土地制度和房地产政策所不允许的，但是，它与《宪法》并不矛盾。中国宪法明确规定：农村土地属于农民集体所有。这样，农民和村集体就应该对自己所拥有的土地享有充分的权利，包括处置权和收益权。小产权房已经存在近20个年头了，现成为城市住房体系中的一个重要组成部分(包括租住的农民房在内，其规模约占城镇现有房屋总量的三分之一以上)，就足以说明其存在的理由。所以，正视现实，给予小产权房以合法地位，是历史的必然。如果继续视而不见，不仅会影响到小产权房作用的发挥，还会积累很多问题，从而给城市发展带来不良影响。
其次，合理定位小产权房。承认小产权房的合法地位，并不是说要将小产权房纳入商品房体系，以商品房来统化小产权房，而是要继续维持当前的房地产市场结构，使小产权房独立于商品房。小产权房建造在农村集体土地上，属于农村房屋。这样，将城市房屋(国有土地上的房屋)与农村房屋区分开来，就形成两个独立的市场体系。这两个市场体系不是封闭的，而是联通互动的。当农村房屋进入城市住房市场，就成为小产权房。小产权房要居于从属地位(相当于经济适用住房)，成为城市住房体系的有益补充。这样，小产权房既可以帮助缓解城市住房民生难题，又不会给现有的房地产市场带来较大冲击。而且，这也有利于农村和农民：将小产权房的开发建设和经营管理完全置于农民及村集体的职权范围，使他们有机会主动地参与到城市化进程中来，以促进自身的发展和提高。
再次，制定科学的发展规划。必须承认，目前小产权房是有缺陷的，可以说问题不少。但必须认识到，这些问题的出现，主要是由于缺乏管理造成的。只要小产权房合法了，对其管理规范了，这些问题在很大程度上是可以避免的。所以，承认小产权房的合法地位，并不是说就让其放任自流，而必须趁势加以管理，使其走上规范、有序的发展轨道。为此，必须制定好发展规划，使小产权房开发建设纳入当地新农村建设和发展计划。同时，小产权房开发建设还必须符合城乡总体规划和土地利用规划，并制订出一套行之有效的管理规则。
最后，坚守几项基本原则。实践证明，小产权房是沟通城乡的桥梁，也是推动城乡统筹发展的有效手段。但是，如果任其泛滥，小产权房也肯定会带来很大的危害，尤其会严重威胁到中国18亿亩耕地红线。为了促进小产权房规范有序地发展，避免其泛滥带来的危害，必须严格遵守几项基本原则：
——维持国家的土地制度基本稳定，严禁个人买卖土地；
——不准占用耕地，严守18亿亩耕地红线；
——近期将小产权房开发限定在村庄现有建设用地范围内。这样，既可以推动旧村改造和新农村建设，又能防止滥占耕地；
——小产权房开发以村集体为主导，并与新农村建设和集体经济发展相结合；
——小产权房只是房产，不包括地产。房屋下面的土地仍然归村集体所有，不会因房屋买卖而流转出去。
只要坚持好这几项原则，小产权房开发建设和经营活动就不会出现大的问题，而且必将迎来发展的高潮。