从中央与地方关系互动看宋代基层社会演变（之一），本文主要内容关键词为：互动论文,宋代论文,基层论文,中央论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 前言
唐宋变革或转型的研究是中国唐宋断代史之外，具有历史意义而且较宏观的重要课题。此一议题自内藤湖南提出以来，长期成为国际汉学界探索中国历史的主要范畴之一，不仅有助于掌握朝代与朝代间的衔接转变，以及长时期历史的延续与变化，更是探讨中国历史变迁乃至近代化的热门主题。学界对此一议题的研究范围广泛，包括人口、商业、土地、政治、社会流动、地域家族、妇女等方面，成果丰硕。
学界对于唐宋变革的讨论，提出了多种说法，各有创见。在变革分期的研究上，学者都认为唐宋时期是中国历史发展的重要阶段，但对唐宋的哪一个时段是历史转型或定型期，仍有不同意见；以往多强调唐宋之际是历史变革期，刘子健教授则提出南宋是转型期的说法。（注：刘子健：《略论南宋的重要性》，《两宋史研究汇编》，台北：联经出版公司，1987年，第79—85页。近来美国也有不少学者在刘子健教授的论点上进一步加以梳分、论述或补充。）在议题的研究上，日本学界对社会、经济领域，及其时空所造成的差异有比较深入的讨论。欧美学者则从科举社会流动及思想史的取径入手，重视北宋、南宋菁英分子的差异。这些研究成果，都能超越朝代的断限，作长期观察，对历史变迁的因素也提出看法，自有其贡献。中国大陆与台湾学界则在近年来才提出较集中的讨论议题，成果尚待观察。
不过，目前的研究成果仍有若干不足之处。一是讨论的问题仍过于集中，以某些专题、资料、地域作为观察变化的基点或立论的基础，提出某一个时段是历史现象的转变或定型期，并解释变革的原因。二是讨论侧重阐述变革、转型或消长的一面，忽视延续性及各种关系变化的过程，似有抽刀断水之嫌，致使讨论议题形式化。三是强调唐宋之间的变化，反而淡化唐与宋朝代内的转变因素；其实，有些议题在朝代之间与朝代之内都可能有所变化，因此，若能同时观察唐宋历史本身的变化，也有助于厘清历史长期的发展与演变。
宋代社会是以往宋史研究中较弱的领域。近年来在学界的努力下，对妇女、家族、宗教等相关问题的研究，不仅开展新的议题与视野，而且成果显著。从最近几篇相关研究回顾的论文，可以反映学界努力开拓宋代社会相关领域研究的新方向，（注：参见吴雅婷：《回顾1980年以来宋代的基层社会研究——中文论著的讨论》，《中国史学》第12卷，2002年，第65—93页；刁培俊：《当代中国学者关于宋朝职役制度研究的回顾与展望》，《汉学研究通讯》2003年第3期，第15—26页；李华瑞：《宋代妇女地位与宋代社会研究》，邓小南主编：《唐宋女性与社会》，上海：上海辞书出版社，2003年，第905—916页；王锦萍：《20世纪60年代以来宋代民间信仰研究述评》（待刊）及郭恩秀：《八十年代宋代宗族史中文论著研究回顾》（待刊）。）其中基层社会更是社会史研究的新焦点。不过，目前这一方面的研究仍多属个案的探讨，而且偏重于乡村制度与区划，以及个人与家族在社会中的角色，尚有许多广泛的基层社会的议题，有待进一步开展、充实和完备。
本文以县作为基层社会的讨论范围。学界对中国历史上地方社会的研究取向各有侧重点，其中“乡村共同体”或“地域社会”的概念，是日本学界的重要视角，但这样的研究视角似乎过于侧重“社会的”及“空间的”，反而忽视国家权力及政局变化对地方社会的影响；而“地方”一词又有与中央对立之意。个人先前研究地方军与地方武力时，也发现这些武力多超越县，而属于路或府的层级，因此在本文中以“基层社会”作为整合结构与空间、政治与社会关系的一个场域。（注：关于共同体的研究，谷川道雄教授是先驱，而20世纪80年代起日本明清社会史研究者提出“地域社会”的视野则影响深远，相关论著颇为丰富，可参见檀上宽：《明清乡绅论》，刘俊文编：《日本学者研究中国史论著选译》第6卷，北京：中华书局，1993年，第453—481页；岸本美绪：《明清地域社会论的反思》，何淑宜译，《近代中国史研究通讯》第30期，第164—176页；《“秩序问题”与明清江南社会》，《近代中国史研究通讯》第32期，第50—58页；常建华：《日本八十年代以来的明清地域社会研究述评》，《中国社会经济史研究》1998年第2期，第72—83页等。）基层社会指涉的内涵多因人口、活动空间和数据记载的详略而有所不同，如以今天而言，基层社会可以指涉村里，明清的基层社会则可以是乡镇。宋代基层社会的范围目前仍在讨论阶段，研究取向也不一致。（注：吴雅婷在她的文章中，对基层社会一词是采取以人为中心向外推衍的较为宽泛的认定。见氏著：《回顾1980年以来宋代的基层社会研究——中文论著的讨论》，《中国史学》第12卷。）明朝以前，中国乡镇志一类的地方资料不多，除了个别地区，很难作为观察基层社会的对象，而县是中国历代行政组织中设官任职、执行政策、维护治安、司法裁判和财税征收的基本单位，县衙所在的地区是官府行使公权力和统治力的基点，也是民众和官府交涉、交流的场所，中央政治力与地方社会力接触的界面。一般而言，被认为是中央集权的宋代，任职于县的官员大概只有知县、县丞、主簿、县尉，顶多再加上监商税务一人，其他事务性的工作，则由胥吏担任。（注：福州辖下各县大约有一百至二百名胥吏，见梁庚尧：《南宋城市的社会结构》，《宋代社会经济史论集》，台北：允晨出版公司，1997年，第594页。）县衙的官员不多，却是执行公权力，象征王权统治力的中心。乡里固然能真实体现基层社会的活动面貌，但在宋代是虚化的行政区划，而且受到资料的限制，只能看到极少的个案或特殊时期的样貌，并不具有普遍性。反之，从县这一层级，尤其是县衙所在的县城，较能体现政治运作、人际关系、社会网络乃至经济、文化活动，也是资料上能较全面反映社会现象的部分。因此，本研究以县作为观察宋代基层社会的基点，应当较为明确且争议较小。
地方武力与士人家族是笔者多年来研究的两个专题。这两个专题，分别以个案的方式讨论政治与社会议题，看似各自独立、缺乏关联，其实二者既有很强的地缘性，彼此的关系也很密切。从地方武力的发展，固然可看到与中央的互动及对政局的影响，士人家族的发展目标也是入朝为官，不过他们均立基于地方，在基层活动更为频繁，关系更为深厚。通过这两个群体，由基层社会出发，从人群、组织与权力的角度，观察中央与地方的互动关系，当能发掘到更富有历史意义的议题。鉴于学界对于这个问题的讨论不多，因此，本文试图从个人已有观点出发，结合前人研究成果，以县作为基点，考察从北宋到南宋基层社会的演变；而以中央与地方关系的互动为视角，通过政治的实际操作，观察地方官府与民间的组织与运作。在实际运作中，则注意人的角色、关系及其影响，也就是从政治力与社会力两个角度作为切入点。基层社会的环境是变动的，本文虽然希望从较宏观的视角，去掌握基层社会在不同时期的角色与转变，作为未来进一步探讨唐宋基层社会的基础，但并不是要将基层社会视为一个无差异的整体。同时，基层社会涉及乡里组织、宗教社群活动、礼俗生活等许多层面，由于篇幅的限制，本文先从两个侧面，分别由结构的角度观察基层武力与胥吏的发展与变化，以及从空间的角度对以士人为中心的地方势力兴起的转变，提出较概括性的观察与讨论，作为将来开展专题研究的基本论点；希望有助于了解中国近世基层社会繁衍、发展的样貌。
讨论宋代基层社会的问题，理当涵盖整个中国。但在南宋时代，整个淮河以北地区已非赵宋政权的统辖区，而且史料明显不足，不易进行比较与讨论。因此本文讨论南宋时，限于淮河以南地区，江浙一带更是研究、观察的重点。
二 基层武力与胥吏的发展及转变
从社会的发展来看，唐末五代政局转变频繁、社会变动不居，是旧秩序解体、新制度待建立的时期，社会上出现许多新的事物与角色，到宋代才逐渐确定。不过，这种转变，并不像政治上改朝换代一样，变化迅速而且明显，而是需要一个酝酿与改变的过程，显示在政治环境改变之后，仍需要有一段相当长的时间来重新调整和建构社会组织，塑造社会秩序。
唐宋的基层社会中，基层武力和胥吏的发展与转变便是值得注意的现象。宋朝建立以后，县是国家直接实行权力的基点，不仅县一级的亲民官多由士人出身的朝廷命官担任，更借着武装力量改变的方式，强化了中央对地方的统治力，而且透过征差一定资产以上的民户，在各官府专职供役的方式，加强对社会的控制。巡检、士兵与县尉、弓手，是两种职权与角色相似的基层武力，（注：曾我部静雄：《宋代の巡检、县尉と招安政策》，《宋代政经史の研究》，东京：吉川弘文馆，昭和49年（1974），第248页。）它们与由职役与衙吏构成的胥吏，正是彰显赵宋王朝中央深入基层的重要力量，也是观察唐宋的基层社会与政治运作变化的线索。在宋代，这两种强化中央集权的武力以及胥吏，却随着时代的推移，有着不同的演变历程，最后反而提供了社会力发展的空间，使中央与地方的关系出现新的变化。
（一）巡检与士兵
巡检作为官称，大体始于唐代中叶，主要是置于盐池产地、交通要道和军队等地方；唐朝也曾出现巡检使一词。（注：学界以往认为巡检是五代时期才出现差遣的职务，见黄清连：《圆仁与唐代巡检》，《中央研究院历史语言研究所集刊》第68本第4分，第899—924页。 但近年的研究则显示唐代中叶起已有巡检使一词，见刘琴丽：《五代巡检研究》，《史学月刊》2003年第6期，第34—41页。）到五代，巡检是一种使职、差遣，而不是职官，位低职重，其设置不论在地域或结构的层次上，都大大突破唐时规模，职能也比唐代扩大。巡检职能的改变，体现了唐末五代中央与地方权力角逐的现象；当藩镇分割了中央部分用人权的同时，中央政府则透过差遣的办法，又将一部分用人权力收归中央。（注：刘琴丽：《五代巡检研究》，《史学月刊》2003年第6期，第34—41页。）
宋代巡检与其所属的士兵是中央集权的重要表征之一，其设置更为普遍与复杂。经过宋太祖、太宗二朝的征战、招纳，藩镇割据局面消除，中央威权逐步加强，五代时期巡检使担负监督地方军镇势力的职能逐渐消失；反之，募兵御边与维护境内治安，成为巡检新的职责。宋初为防御辽、夏进犯，以及避免五代藩镇之势重现，朝廷任命一批熟识边防事务的将领，充任巡检，率兵守边，这些人“位不高，则朝廷易制，久不易，则边事尽知”。（注：李焘：《续资治通鉴长编》卷45，咸平二年十二月丙子，北京：中华书局，第974页。）既能发挥御边的作用，又有利于集权中央。此外，为了加强维护宋境内的社会秩序，镇压反叛，宋廷则于远离城邑的多盗之区，设巡检、置寨兵，以强化治安缺口，稳固政权。到了宋与辽、夏关系趋于稳定之后，担任戍边重责的巡检，不仅数量减少、辖区缩小，地位也有降低的趋势。尤其自神宗以后，西北地区的巡检，不论辖区或地位都有明显的缩小与下降。反之，由于境内经济活动蓬勃，而宋廷为了增加财政税收，实施茶、盐专卖制度，导致境内外的茶、盐走私活动频繁，甚至武装护卫，不仅威胁地方治安，更影响政府的财政收入。如虔、汀两地的走私者，活动区域辽阔，“往往数十百为群，持甲兵、旗鼓往来虔、汀、漳、潮、循、梅、惠、广八州之地。所至劫人谷帛，掠人妇女，与巡捕吏卒斗格，至杀伤吏卒，则起为盗，依阻险要，捕不能得。”（注：李焘：《续资治通鉴长编》卷196，嘉祐七年二月辛巳条，第4739页。）这种现象自仁宗以来即已出现，并引起朝廷重视。宋廷为镇压私贩武力，开始在县中增设巡检，并提升其地位。（注：苗书梅：《宋代巡检初探》，《中国史研究》1989年第3期，第41—54页。）仁宗在诏书中即说：“国家设巡检、县尉，所以佐郡邑，制奸盗也。”（注：《宋会要·职官》57之36，庆历三年五月。）此后，巡检与县尉共同成为宋朝维护基层社会治安的重要武力。
巡检在维护地方治安的任务上所负的责任，更为繁重。基本上，县尉负责县城及草市的治安，属于民防性质；巡检则负责维持乡村治安，对付大股寇盗，“不得与闻州县事”，（注：《九朝编年备要》卷1，乾德三年诏，文渊阁四库全书本，第30页。）驻所也偏设于地形险要之处，军防性质较强。巡检的任用资格虽多，但仍以武职官员为主，任期稍长，其中武学生及武举出身的人是出任巡检的重要资历。（注：方震华：《文武纠结的困境——宋代的武举与武学》，《台大历史学报》第33期，2004年6月，第1—39页。）而县尉一般是由文官担任，偶有兼差武臣的情形。
巡检统属的成员性质上属于军人，早期包括禁军、厢军、乡兵和士兵，后来则以招募当地的士兵为主。巡检早期的职责是监督境内的地方军及边境防御外患，军事性质很强，因此，以统辖正规军的禁军为主力是势所必然的；但随着境内治安任务的加重，禁军的适任性也面临考验。禁军由于多是外地人，实行轮戍制，对驻扎地区内的山川地理、人情风俗均不娴熟，对付地区性的变乱不容易发挥弭乱之效，有时反而成为地方肇祸之源。因此，轮调式的禁军能否胜任维护地方社会秩序的任务，颇引起争议。苏辙就曾说：“国家设捕盗之吏，有巡检、有县尉，然较其所获，县尉常密，巡检常疏，非巡检则愚，县尉则智，盖弓手乡户之人，与屯驻客军异耳。”（注：苏辙：《栾城集》卷35《制置三司条例司论事状》，北京：中华书局，1987年，第762页。）显示部分朝臣对外来的军队能否有效维护本地治安，有许多疑虑。为了改善此一现象，元丰年间，宋廷曾令以土军替代，但到了元祐二年（1087），又有朝臣指出，土兵多亲戚乡里之人，容易互相遮庇，建议以其半复差禁军。但随后朝臣亦认为“禁军所至，往往一心惟望替期，又不谙习彼处道理”，建议仍依元丰法，一律招士兵代之。从徽宗之后一直至南宋，除极少数例外，宋廷均以招募本地人为士兵，维护地方治安。（注：参见苗书梅：《宋代巡检初探》，《中国史研究》1989年第3期，第41—54页。）如南宋初，虔州土豪陈敏因组织家丁讨捕走私、保卫乡土有功，被任命为巡检。后来，在福建地区成立的地方军——左翼军，就是以他的家丁及当地的土兵为基础。（注：李心传：《建炎以来系年要录》卷154，文渊阁四库全书本，第15页；黄宽重：《南宋地方武力：地方军与民间地方武力的探讨》，台北：东大图书公司，2002年，第60—61页；参见佐竹靖彦：《宋代福建地区的土豪型物资流通和庶民型物资流通》，《宋史研究论文集》，石家庄：河北大学出版社，2002年，第220—235页。）从上述巡检职能及所辖成员的变化，显示北宋末年起，宋廷的政策已由以戍边御敌及贯彻中央统治力（禁军）为重，转为以维护境内地方治安（土兵）为重。
（二）县尉与弓手
县尉及其所领的弓手是另一支宋廷维护基层治安，象征中央集权的武装力量。弓手一词自宋太祖于建隆三年（962）十二月《置县尉诏》中首次出现， 成为宋代具有民政意义的基层武力，它也是宋太祖建政后强化中央权威的措施之一。赵匡胤在推行杯酒释兵权等一连串收兵权的做法之后，接受赵普的建议，复置县尉，由朝廷直接任命，以其领导弓手，来逐捕盗贼、维护地方治安。宋廷的目的是为了限制原来属于私人武力的镇将之权责，并将镇将原来统辖的武装力量弓手，纳入朝廷行政体系之中，归中央掌握。县尉的复置和弓手隶属的改变，与其他军政措施同时推动、环环相扣，都是宋廷强化中央权威的重要措施。
弓手是百姓职役负担中拥有武器装备，代表朝廷执行公权力的武装力量。宋廷将弓手改隶县尉之后，依各县户口的多少，编列固定员额，来处理地方治安事务，控制基层社会。宋廷在《置县尉诏》中，说明每县添差弓手的人数，视各县户口数多寡而定，从五十人至十人不等，但实际情况却视地区、户口及境内治安状况而异。例如乾德六年（968）和大中祥符七年（1014）规定弓手的人数， 即较建隆三年有明显的增加。徽宗大观、政和年间为强化境内治安，各县均再增弓手，大县达百余人，小县亦有六十人左右。（注：参见黄宽重：《唐宋基层武力与基层社会的转变——以弓手为中心的观察》，《历史研究》2004年第1期，第10页；日野开三郎：《五代镇将考》，收入刘俊文主编：《日本学者研究中国论著选译》第5卷，北京：中华书局，1993年，第72—104页；陈振：《宋史研究中官制引起的几个问题》，《宋史论集》，郑州：中州书画社，1983年，第185—187页。）南宋时期江淮防卫重镇的江阴，设有两名县尉及弓手二百人，人员编制远远超过初创时的数量。（注：袁燮：《絮斋集》卷9，文渊阁四库全书本，第16页下。）担任弓手之人是当地百姓，依资产、户口多寡作为职役的标准。应役的弓手属五等户之中的第三等，与一般的力役有别。神宗行免役法后，曾支付弓手雇钱，但县府常无法支给，为了生计，迫使弓手做出诸多违法事务。（注：参见王曾瑜：《宋朝的吏户》，《新史学》第4卷第1期，1993年3月，第76、100—101页。）
弓手在两宋三百多年的历史中，随着宋境内治安及宋与辽、夏、金和战形势的转变，在役期、员额编制、器械配备与职务负担上有许多变化，也在维护地方治安与抗敌平乱上贡献力量。如建炎三年（1129）二月，金兵进犯淮南东路的招信军时，县尉率弓手百人英勇抗金，让高宗君臣得以从容渡江，在江南建立政权。（注：叶梦得：《石林燕语》卷8，北京：中华书局，1984年，第120页。）淳熙年间，负责敉平茶商赖文政之乱的辛弃疾，就在江西、湖南等地组织训练当地的乡兵、弓手，对付茶商，发挥因地制宜的战力，最后敉平乱事。（注：参见黄宽重：《南宋地方武力：地方军与民间地方武力的探讨》，第120—121页。）而蕲州的弓手和茶商武力也在嘉定十四年（1221）二月金兵攻城时，共同担负抗敌守城的任务。（注：赵与
：《辛巳泣蕲录》，笔记小说大观第17编，台北：新兴书局，第9页下—42页下。）
从中央政府统治权力的发展看来，唐末到两宋，中央对基层社会的掌控有相当明显的变化。宋朝的巡检、县尉及其所属土兵、弓手，是构成宋代维护社会治安、巩固政权的基础，也是中央权威深入基层，削弱原有地方势力的重要举措。巡检、县尉是此一政治结构的主干，土兵与弓手则是基层实际执行者。这是宋太祖在建国后，为落实强干弱枝政策，加强中央的统治力，将巡检、县尉纳入县一级的军政体系，作为朝廷控制地方重要武力的结果。此一举措，和任命通判及监当官等的做法，以及逐渐建立的官员任期、轮调制度一样，均具有强化中央权威的政治作用，而这些作为与其他政策的逐步落实，也体现了宋朝是一个强化皇权的王朝。这种中央集权的现象，在政治运作制度化以及精干亲民官任职的时期，特别明显；在这个时候，弓手、土兵等基层武力，既是地方州县长官执行公权力的工具，也是中央统治力深入基层的象征。
然而从徽宗时起，地方势力在基层社会的影响力逐渐增强。徽宗中期以后，宋朝内外多事，朝廷无力顾及地方事务；地方治安的维护不仅由地方人士担任，连维持这批武力的费用也由地方官府提供，（注：彭龟年：《止堂集》卷11《上漕司论州县应副军粮支除书》，文渊阁四库全书本，第1页；包伟民：《宋代地方财政史研究》，上海：上海古籍出版社， 2001年，第82页。）让地方势力在当地的社会影响力逐渐扩大。其后宋金爆发战争，方腊又掀起事变，内外交迫，朝廷无力维护基层社会的秩序，这些弓手、土兵等基层武力与自发性的民间自卫武力，参与勤王与维护乡里安全的任务；他们甚至取代部分正规军的角色，填补了政府统治力的空白，使社会力有进一步发展的空间。（注：黄宽重：《地方武力与国家认同：以两宋之际洛阳地区的地方势力为例》，《十一十三世纪中国文化的碰撞与融合暨赤峰第三届中国古代北方文化国际学术研讨会论文集》（2004年7月24—29日），第95—106页。）靖康之乱以后，大江南北由民间凝聚形成各种抗御女真的武装力量，以及绍兴以后，宋廷在岭南、湖南、淮南地区所组织建立的各种地方军与地方武力，如广东摧锋军、福建左翼军、湖南飞虎军、茶商军、两淮山水寨等发展的过程中，都可以看到各地区基层武力与民间自卫武力参与的痕迹。（注：参见黄宽重：《南宋地方武力》。）
总之，宋廷是藉由基层武力深入地方，伸展王朝的政治力；但随着内外局势的演变，在实际执行上，反而使地方势力的角色与分量有逐渐加重的趋势。在两宋之际，内乱外患频仍，基层武力和自发性的民间自卫团体护卫乡里安全，在基层社会发挥实质影响力；以致南宋朝廷在重建政权后，弹性地调整强干弱枝政策，甚至藉此力量建立地方军。可见宋廷本欲利用基层武力，将统治力量深入基层社会，却由于政局的发展与时空环境的转变，让地方社会的力量有进一步发展的空间。
（三）亲民官与胥吏
由职役的民户及胥吏承担县级事务，是宋朝推动中央集权所形成的一项特色。先秦出现的乡里行政建置，到隋唐随着乡官制的破坏，乡里逐渐虚级化，到宋朝正式确立。刑名钱谷成为县政要事，县衙统揽基层事务，面对民众，承担繁杂的业务。一方面，宋廷为强化中央权威，应对社会现况的变化，不断修订颁布各项法条、规章、命令等文件，颁布到基层，作为执行规范，发布的文件中甚至包括行政程序，要求各级政府恪遵规程，照章办事。官员在处理政务时，不仅自主权受到限制，而且面对大量档案文书，难以切实掌握。另一方面，由于宋朝内外多事岁用浩繁，为了扩大财源，不断增加各项赋税名目与税则，加强稽征并摊派夫役与职役，加上土地租佃、交易、继承等财产转移的活动蓬勃，其中关于程序、公证及法律诉讼等，均涉及人民权益与官民关系。这些复杂多变的事务都须透过县衙转呈、运作、执行，难怪宋人就认为“当今作吏之难，莫若近民之官，于民尤近者，作县是也。”（注：《宋会要·职官》48之49。）
实际上宋代的县衙面对民众的第一线人员，是少数决策性官员与大量执行事务的胥吏。宋代从中央到地方各级政府，都有为数庞大的胥吏，根据王曾瑜的估算，北宋元祐年间胥吏总数约在四十四万左右，南宋时期所辖十六路的胥吏总数当在二三十万人。这些胥吏主要从乡村上户和坊郭户中招募或轮差而来：州县役差募不一，乡役多属差役。（注：参见王曾瑜：《宋朝的吏户》，《新史学》第4卷第1期，第80—81页。）他们人数众多，各有专司，在各地的名称也不相同。如台州县役人吏有前后押司、录事、前行、后行、贴司、书手、手力、斗子、库子、掏子、拦头、所由、杂职等；（注：《嘉定赤城志》卷17，宋元方志丛刊《台州丛书》，北京：中华书局，1990年，第1—9页。）乡役人则包括里正、户长、耆长、壮丁、保正、保长、承帖人、催税甲头等。（注：参见王曾瑜：《宋朝的吏户》。）各县的监狱管理人员则有门子、狱子、杖直、押狱、节级以及替囚犯治病的医人。（注：参见戴建国：《宋代的狱政制度》，《宋代法制初探》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2000年，第264—280页。）福州辖下各县大约各有一百至二百名员额的胥吏，实际应不止此数。（注：参见梁庚尧：《南宋城市的社会结构》，《宋代社会经济史论集》，第594页。）在县衙服务的吏职，主要是承担国家二税及各项杂税的征收、治安及法律文书等业务，是县衙行政事务的实际操持者、面对民众的第一线人物。县役或乡役的吏员，多无俸禄，也没有出职为官的机会。（注：参见王曾瑜：《宋朝的吏户》。）
到南宋，胥吏已成为基层政治运作的要角。县衙的吏职不论是募或役，多长期任职于一个地区或机构，也用各种方式荐引自己的亲戚子弟入役承继其业务，有世袭化的趋向。（注：参见王曾瑜：《宋朝的吏户》。）加上社会变迁，人口增加，江南农工商业发达，基层事务人员专业化与职业化的需求增强，逐渐使定期轮差的制度被雇募方式所取代。像乡书手最迟到北宋末期，就因须经常来往县衙，胥吏的属性大增，至南宋已明显成为专职的胥吏了。这些胥吏处在法令规章繁多、业务专业化的南宋，可以凭借其熟悉公文簿书、精通法令的专业知识和了解基层社会复杂生态，处理繁琐的地方事务，成为乡村管理体制的关键。（注：参见张谷源：《宋代乡书手的研究》，中国文化大学史学研究所硕士论文，1998年6月，第5章，第132—134页；黄繁光：《南宋中晚期役法实况——以〈名公书判清明集〉为考察中心》，漆侠主编：《宋史研究论文集》，石家庄：河北大学出版社，2002年，第244—247页。）由于环境和能力的因素，使他们成为不究细务或缺乏行政经验的官员所倚仗的重要助手。（注：参见朱瑞熙：《中国政治制度通史》第6卷，北京：人民出版社，1996年，第721—724页。）
宋代官员的任用制度，也加重了胥吏在基层社会的角色分量。宋王朝透过科举考试，拔擢了大量的士大夫进入官僚体系，并任之为亲民官；担任州县亲民官，是士人仕宦的重要经历。但宋廷为了加强中央集权，防范官员把持地方及澄清吏治，建立官吏任用制度，凡担任路、州、县的亲民官，需要回避本贯、寄居地、回避祖产和妻家田产所在地、回避亲属等，并遵守定期轮调的种种规定。避籍、避亲制度形成于仁宗朝，到南宋已趋完备，执行也相当确实，只有在父母年老或为优待元老重臣等较特殊的情况下，官员才可以与近地、守乡邦。这些制度的设计，虽未必能达到“官无徇私之嫌，士无不平之叹”的目的，不同朝代执行的宽严也有别，但总体而言，对澄清宋朝的吏治发挥了一些积极的作用。（注：参见张邦炜：《宋代避亲籍制度述评》，《宋代婚姻家族史论》，北京：人民出版社，2003年，第360—375页。）
这些回避及轮调的规定，却对地方行政产生了不少负面作用。如轮调制度的实施，会形成“郡县之臣，率二岁而易，甚者数月或仅暖席而去”，（注：陈舜俞：《都官集》卷3《经制五》，文渊阁四库全书本，第19—20页。张纲在《乞久任札子》中也说有的官员到任未满一年，或二三个月就离职的情形，见《华阳集》卷14，文渊阁四库全书本，第2—3页。）“或未能尽识吏人之面，知职业之所主，已舍去矣”（注：司马光：《传家集》卷25《论财利疏》，文渊阁四库全书本，第6页。）的现象。而避籍制度所造成的语言障碍，沟通不易的情况，均使官员对他们所任职的地方以及所担任的职务多所隔阂，曾巩就对这个现象有很深刻的分析。（注：曾巩：《曾巩集》卷14《送江任序》，北京：中华书局，1984年，第220—221页。）以致除极少数强敏干练的官员尚能做到“吏不敢欺，民不被害”（注：黄淮、杨士奇等：《历代名臣奏议》卷217《刘行简乞令县丞兼治狱事》，上海：上海古籍出版社，1989年影印本，第2851页。）之外，大多数县政事务都要委诸胥吏。叶适就说：“国家以法为本，以例为要，其官虽贵也，其人虽贤也，然而非法无决也，非例无行也。骤而问之，不若吏之素也；蹔而居之，不若吏之久也；知其一不知其二，不若吏之悉也，故不得不举而归之吏。官举而归之吏，则朝廷之纲目，其在吏也何疑。”（注：叶适：《叶适集·水心别集》卷15《上殿札子》，北京：中华书局，1961年，第834—835页。）说明由于胥吏熟悉法条规章，对地方民情风俗的了解比较彻底，使得官员在处理具体事务时，需要多倚仗他们。而且县政庞杂，县令实无法亲自处理这么繁琐的事务，许多事都要委由胥吏去办理。
宋政权南渡后，基层事务专业化的属性加强，胥吏在政务运作中的分量更重。叶适指出其缘由说：“渡江之后，文字散逸，旧法往例，尽用省记，轻重予夺，惟意所出（按指吏）。其最骄横者，三省、枢密院、吏部七司、户、刑，若他曹、外路从而效视，又其常情耳。”（注：叶适：《水心别集》卷14《吏胥》，第808页。）这就给予胥吏操控基层事务的空间，形成“吏强官弱”或“公人世界”的局面。宋廷规定县令的职责巨细靡遗，甚至需亲自定时为监狱牢门开锁，（注：谢深甫：《庆元条法事类》卷75《刑狱杂事》，台北：新文丰出版公司，1976年，第537页。）但实际情况却与规定相违。以法律裁判而言，胡太初就指出：“在法，鞫勘必长官亲临，今也令多惮烦，率令狱吏自行审问，但视成款佥署，便为一定，甚至有狱囚不得一见知县之面者，不知吏逼求贿赂，视多寡为曲直，非法拷打，何罪不招。”（注：胡太初：《昼廉绪论》《治狱篇》，收入《官箴书集成》，合肥：黄山书社影印百川学海刊本，第11页下—12页上。）真德秀也指出：“访闻诸县，闻有轻置人囹圄，而付推鞫于吏手者，往往写成草子，令其依样供写及勒令立批，出外索钱。”（注：真德秀：《西山政训》《清狱犴》，丛书集成初编本，第7页。）以致舒璘有“官员迭更，未必皆贤，贤者尚不能尽察，万一非贤，吏辈诛求，上下势散，内外情隔，非委之吏，事必不集，集事在吏，非贿不行”（注：舒璘：《舒文靖集》卷下，四明丛书本，第6页。）的评论。这些意见显示胥吏在南宋文臣的眼中多属负面，且是吏治败坏之源。而且这种评价，从宋人的言论到今人论著中都不断出现。不论这样的评价是否公允，却也反映官少吏多、官员回避、轮调制及基层业务的繁重等现象，其中更说明了胥吏在宋代基层社会具有实质的影响力。
胥吏在基层社会的地位，和他们在地方社会的中介性角色也有密切关系。胥吏操持县政的做法对基层吏治的伤害及其负面影响，固然常为人所诟病，也遭到官员的鄙视。他们一方面与官户同属形势户，却也是官员刻剥资取的对象。袁采就说：“惟作县之人不自检己，吃者、著者、日用者般挈往来，送馈给托，置造器用，储蓄囊箧，及其它百色之须，取给于手分、乡司……其弊百端，不可悉举。”（注：袁采：《袁氏世范》卷中《官有科付之弊》，第115页。）说明胥吏是官员剥取地方资源的主要管道，甚至是与官员均沾利益的共同体。但他们同时是当地社会的成员，与地方权势之家有着盘根错节、公私兼具的关系，是当地社会的主流力量之一。这种现象均使得胥吏成为被批判的对象。
不过，从长远政治发展来看，当基层武力与行政事务都由当地人士担任，便出现权力转移的可能性。在宋代县一级的行政区中，基层政治运作是由维护治安的弓手和土兵，以及执行的胥吏和担任职役的民户，共同操作实际业务。他们介于官民之间，角色是双重的：一方面要奉行朝廷的命令，听从地方长官的指挥，在乡里执行公权力，以伸展中央统治权的身份，现身于基层社会。但另一方面，这些人均来自地方，他们本身就是当地社会的一分子，在地方上也有一定的身份，是地方上具有实质影响力的群体；有时则会为维护自身或地方利益，与其他的权势之家相结，共同对官府施压，影响地方施政，被朝廷视为败坏吏治，甚或是阻断中央统治力深入基层社会的一股力量。
三 财政结构的变化与地方势力的兴起
（一）财政中央化的发展趋势
财政权是体现王朝权威的重要形式之一。赵宋在政权建立后为了扭转晚唐五代以来藩镇把持财政的局面，改变唐代财赋留州、送使、上供的分配方式，规定：“诸州财赋于度支经费外，番送京师，总于三司”；地方所收财赋，除酌量留用外，其余均经由转运使纳入中央政府。而且留在地方的“财谷悉总于三司，非条例有数，不敢擅支”，（注：李光：《庄简集》卷8《论制国用札子》，文渊阁四库全书本，第15页。）表明财赋虽由地方留用，但其所有权仍属于中央，（注：包伟民：《宋代地方财政史研究》，第49页。）这是宋代中央集权的做法之一。不过，在北宋初期，朝廷执行此一制度却较宽松，有相当数目的财税以系省为名，留在州郡，以备调用或供地方经费之需；即使是应有的申报，也“务在宽大”而“非必尽取”。（注：梁庚尧：《宋代财政的中央集权倾向》，“中华民国史专题论文集第五届讨论会”论文，2000年12月，台北，第564—565页。）对于新统一的江南，在税收政策上尤为宽大，使江南地区的地方财政仍有余裕。（注：参见金荣济：《财政集权化的推移与地方财政——从地方财政看唐宋变革》，日本第53回东方学会议论文，2003年11月。）
仁宗庆历以来，宋与辽、夏征战相继，所需军备粮食数量随之增加，中央政府财政开支日渐扩大，向州军征调财赋日益加重。（注：参见沈辽：《云巢编》卷9《张司勋墓志铭》，文渊阁四库全书本，第3—10页。） 到了神宗熙宁年间，王安石推行新法，加强中央集权，控制社会，（注：参见包弼德：《斯文：唐宋思想的转型》，刘宁译，南京：江苏人民出版社，2001年，第260—262页。）进一步改变向来财物仍多留于地方的政策，一方面在地方上增加了不少征敛的名目，另一方面将这些名目所得的收入都归于中央政府。此后，由于军队和官员日益增加，朝廷财政支出不断扩大，财赋集权的声浪愈高。尤其徽宗即位以后，因西部边境累年用兵，耗费极大财力物力，将元丰库贮积甚多的财帛支用殆尽。而蔡京以丰亨豫大为名，夸示升平景象，大肆建造宫苑、索取花石，使得府库空虚。因此，在财政政策上不仅承袭熙宁、元丰的做法，并且进一步加以扩大，采取弱外实内的措施，一方面重修上供格，尽量将各地的财赋收归朝廷和御前，曾五次下令将诸路常平司所积钱币运到京师，成为中央政府的财源。另一方面，则不时创立特殊征调项目，以增加中央的收入，如坑冶金银，尽输内藏，（注：参见《宋史》卷19《徽宗》一，北京：中华书局，1977年，第369页。）并推动茶盐引法，将专卖收入尽集中央，宣和四年（1112）创立经制钱名目，征调中央。（注：参见包伟民：《宋代地方财政史研究》，第92页。）这些做法使地方财政出现窘困的现象。
财政中央化的情况，到南宋越来越严重。南宋长期处于强敌压力下，和战丕变，除了定额的岁币、使臣往来耗费外，还有庞大的国防兵备需要朝廷支付。南宋初兵额无常，但乾道二年（1167）倪思指出全国约七八十万，李心传也说乾道内外大军不下五六十万。（注：参见王德毅：《略论宋代国计上的重大难题》，收入《宋史研究论集》第2辑，台北：鼎文书局，1972年，第291—292页。）宁宗时黄度指出，即使在与金和平时期，为了备战，每年仍须维持五六十万的兵力，兵费占财政支出的十分之六，是南宋国计的重大负担。（注：参见袁燮：《絜斋集》卷13《龙图阁学士通奉大夫尚书黄公行状》，文渊阁四库全书本，第20页；参见王德毅：《略论宋代国计上的重大难题》，《宋史研究论集》第2辑，第287—313页。）为应付庞大开销，宋廷只得进一步将地方财物集于中央，使财政集中化达于极致。绍熙元年（1190）谏议大夫何澹等人上言，指陈绍兴、乾道以来相继增置的税目繁多，包括总制、月桩、折帛、降本、七分酒息、三五分税钱、三五分净利、宽剩、折帛钱、僧道免丁钱、州用一半牙契钱、买银收回头子钱、官户不减半役钱、减下水脚钱等，都纳入中央。不但税目繁多，且多用比较赏罚之法责之州县，又取历年中最多者为定额，自然加深州县及民间的负担。（注：王德毅：《南宋杂税考》，《宋史研究论集》第2辑，第315—370页。）造成税目、税基不断增多扩大的原因很多，但国防军备显然是重要原因之一。盖“方其军兴之初，则以乏兴为虞，及其事定之后，则又以养兵、馈虏为忧，是以有置而无废，有增而无减。”（注：《宋会要·食货》56之65、66；参见包伟民：《宋代地方财政史研究》，第92—93页。）以处州所辖七县为例，从绍兴年间起，除两税之外，又有和买一项；和买科敷的对象是四等以上民户，其标准有依土地起敷的实业物力钱，和针对商人营利起税的浮财物力钱二种。丽水县二项物力钱即达一百一万余贯。和买是上户的巨大负担，滋生诡寄逃税的现象，弊端丛生，造成税额不足、提高税率等种种困扰地方行政的事情。（注：叶武子：《宋丽水县奏免浮财物力札付碑》，《宋代石刻文献全编》2册，北京：国家图书馆，2003年，第814—815页。）