中国广播电视公共服务发展模式选择，本文主要内容关键词为：中国论文,公共服务论文,广播电视论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
广播电视公共服务发展水平是一个国家(地区)文化发展的重要标志。党的十六大以来，中央高度重视公共文化服务建设，提出了新思想、新目标、新政策。作为公共文化服务的重要组成部分，中国广播电视公共服务建设进入一个新的历史时期，正处在构建新的发展模式的重要阶段。在社会主义市场经济条件下，中国广播电视公共服务确立什么样的价值取向，选择什么样的发展模式，这是中国广播电视制度创新的基本命题。
一、广播电视属性的再认识与广播电视公共服务的内在依据
事物的属性是决定其内在规定性的基本依据。然而，人们对事物属性的认识是不断深化的，随着认识的深化，原本被遮蔽或隐性的属性就会凸显出来。广播电视作为电子类新闻传播媒体，在相当长的时间里，在我国，只认识到或过度强调了其意识形态属性，仅将其作为政治工具。基于这一认识，广播电视管理体制的设计突出了政治思维，形成了明显的行政色彩。改革开放后，广播电视的经济属性得以发现并得到重视，广播电视产业逐步萌芽生长，并对传统的广播电视体制提出了改革要求，基于广播电视经济属性的制度安排正逐步构建。随着中国经济社会的发展和对社会发展规律认识的深化，广播电视属性又有新的呈现。除意识形态属性和经济属性外，广播电视还具有文化属性和社会属性。也就是说，广播电视不仅是政治行为和经济行为，也是文化行为和社会行为。基于文化属性，广播电视肩负着文化教育、纪录、交流和传承创新的责任，因此，其经营活动不可罔顾文化价值和文化品位。此外，随着政治与社会的分离，特别是随着市民社会的兴起和公共领域的逐步形成，广播电视作为覆盖最广泛、渗透力最强、传播最便捷的大众传媒，其社会属性日益凸显出来，这意味着它必须承载为公共领域服务的责任。这是广播电视必须提供公共服务的内在依据，也是进入新世纪后我国越来越重视广播电视公共服务建设的根本原因。
广播电视的意识形态属性、经济属性、文化属性和社会属性，既各有区别，不可替代，又互相关联，并非独立的存在，而统一于广播电视媒介行为中。广播电视制度安排就是基于对其属性的认识而设计的。我国目前的广播电视体制强调了意识形态属性，而未能充分体现其经济属性、文化属性和社会属性。这就是广播电视在发展过程中屡屡遭遇体制性障碍的根源所在。广播电视体制改革的核心就是尊重这四重属性，遵循在这四重属性基础上所形成的广播电视发展规律。当前，广播电视已进入发展改革新的历史阶段，应基于这四大属性逐步重构广播电视制度，其中一项基本任务便是做好广播电视公共服务的制度安排。公共服务是广播电视的内在使命和价值追求，它的缺失或不到位，必然造成整个广播电视制度安排的失衡。
在制度设计中，如何体现和反映广播电视的四重属性，基于不同的政治制度和社会背景，不同的国家(地区)会有不同的选择。有的基于文化属性和社会属性设立公共广播电视，提供公共服务，以满足公共需求为主要目标，形成了公共广播电视制度，英国、日本等国家是典型代表；有的基于经济属性设立商业广播电视，提供商业服务，通过市场竞争，以经济利益为主要目标，形成了商业广播电视制度，美国是典型代表。
西方公共广播电视具有两个基本价值动机：一是基于公共领域，意在体现民主自由的精神，而求独立于政府，消解政党和政府对广播电视的干预，其理论基础是议会民主和多党执政；二是基于公共利益，体现非商业取向，而求独立于市场，消解广播电视对商业利润的追求所带来的对公众权益和文化发展的影响，其理论基础是市场失灵。鉴于此，西方公共广播电视以公共视听费或社会赞助或国会拨款为主，目标任务是满足公共需求，提供公共服务，保障文化权益。而商业广播电视以市场营利为目标，提供商业服务，满足市场需求。
受自由市场经济政策的影响，以英国为代表的欧洲国家放松了对广播电视的管制，商业广播电视兴起并与公共广播电视展开竞争，形成了以公共广播电视为主、以商业广播电视为辅的广播电视制度安排；受市场失灵理论的影响，以美国为代表的一些国家在制度修订中逐步重视公共广播电视，形成了以商业广播电视为主，以公共广播电视为辅的制度安排。因此，除极少数国家外，单一的商业体制或公共体制已不复存在，市场的归市场，公共的归公共，呈现出二元体制、分类运行的格局。
在我国，广播电视整体上还实行事业体制，但已受到市场经济的深刻影响。基于经济属性实行产业经营，提供市场服务，基于文化属性和社会属性，提供公共服务，初步形成了一元体制、分类运行的格局。这一格局对广播电视事业体制形成了强烈冲击，越来越暴露出市场导向与公共利益导向的冲突和矛盾。在广播电视建设和发展中，商业动机渐强，收视(听)率成为节目制播决策的主导力量，唯收视(听)率现象较为突出，导致广播电视的城市化、富人化、低俗化现象突出，作为公共服务应有的广泛性、普及性、共享性受到严重影响，事业定位与产业发展之间、公共服务与商业服务之间的互抑效应明显。在社会主义市场经济条件下，如何实现二者协同发展，已成为中国广播电视制度创新的焦点和难点。
二、中国广播电视公共服务的价值取向和发展模式选择
随着社会主义市场经济改革的不断深入，市场机制在广播电视发展中的基础作用越来越突出。不管是广播电视事业还是广播电视产业都进入了一个新的发展阶段，这个阶段改革发展的一个重要任务就是建立与社会主义市场经济相适应的广播电视公共服务制度体系和市场服务制度体系，选择并确立中国广播电视公共服务的发展模式。
(一)我国广播电视公共服务的价值取向。
我国广播电视公共服务的理论基础主要体现在三个方面。首先，新中国的广播电视媒介一开始就是国有的，它是政权建设的组成部分，属于事业性质，广播电视公共服务就是政府公共服务职能和事业单位职能的具体体现。其次，科学发展观成为发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。科学发展观要求，社会事业建设要以人为本，让全体人民共享发展成果，逐步实现基本公共服务的均等化。再次，在市场经济条件下，广播电视市场服务受商业利益驱动，必然出现市场失灵现象，这是我国广播电视制度创新必须考虑的因素。
根据这一理论基础，我国广播电视公共服务的价值取向综合起来看，主要表现在五个方面。
第一，公益价值。广播电视公共服务不是以部门利益和经济利益，而是以公共利益为出发点和落脚点。坚持广播电视的公益性质，是中国特色广播电视发展道路的基石。第二，补缺纠偏。市场经营具有逐利性，对于无利或少利可图的事往往不干。因此，对偏远农村的传输覆盖、对缺少广告价值人群的节目服务、对具有巨大文化效益而缺少经济效益的节目制播，难以通过广播电视市场经营实现。广播电视公共服务就是要补市场之缺，纠市场之偏，也就是说，凡是市场不愿做、做不好、做不了，但又是社会必需的，都应由公共服务来提供。第三，保护基本文化权利。文化权利是公民的基本权利，表现在广播电视上，就是人民群众享有收听收看广播电视的权利、享有收听收看到能满足自己基本需求的广播电视节目的权利，包括基本的信息服务、教育服务和娱乐服务。第四，基本公共服务均等化。公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务，前者对应于纯公共品，免费提供；后者对应于准公共品，付费提供。基本公共服务的均等化具体表现为普及性，要满足所有人的基本收视收听权利。对每一个人群特别是弱势群体，都必须提供满足其需要的基本公共服务。第五，民族文化的传承与创新。文化是一个民族的基因，是国家存在的形式之一。民族文化传承和创新难以通过市场来达成，更多的要通过公共服务来实现。如果说，市场服务更多的是满足需求的话，公共服务更多的是引导需求。
(二)创新我国广播电视公共服务发展模式。
广播电视公共服务以满足公共需求为导向，以保障基本文化权利为目标；市场服务以个体需求为导向，以经济利益为目标。如何处理好公共服务和市场服务二者的关系，使其各得其所、各司其职、各施其用，这是我国广播电视体制改革的基本命题。人人享有广播电视基本公共服务，应该成为广播电视发展改革的目标。能否让全体国民公平享有广播电视基本服务，是衡量广播电视制度好坏的重要标志。
显然，目前我国广播电视公共服务发展模式尚不完善，难以达到公共服务的目标。创新我国广播电视公共服务发展模式，主要是在以下几个方面做出抉择。
第一，公共服务主体与市场服务主体是合还是分？长期以来，我国广播电视实行事业体制，未能区分公共服务主体与市场服务主体，实际上是两个承担不同职责的主体处于混同状态。这既不利于公共服务建设，也不利于市场服务发展。因此，这两个主体如何设立，是二体合一，还是二体分设？
根据中央文化体制改革精神，发展公益性文化事业的基本思路是以政府为主导，增加投入，转换机制，增强活力，改善服务，实现和保障广大人民群众的基本文化权益；发展经营性文化产业的基本思路是面向市场，壮大实力，满足人民群众多方面、多层次、多样性的精神文化需求。电台电视台实行事业体制，由国家重点扶持，经营性广播电视产业实行企业体制，由政府监管、市场主导。广播电视公共服务主体和市场服务主体分离有利于公共服务的保障和市场服务的充分发展，这已成为中外广播电视发展的普遍经验，也是我国广播电视体制改革的趋势。分离有外分和内分，外分就是两个主体单设，公共广播电视机构和商业广播电视机构分开设立，此谓二元体制，分类运行，分类管理内分就是主体职能分离，在广播电视机构中将公共服务职能与市场服务职能分离，并根据各自需要配置资源，此谓一元体制，分类运行，分类管理。
从我国国情来看，目前宜选择一元体制，实行公共服务与市场服务分离运作，公共服务的归公共服务，商业服务的归商业服务，分类运行，分类管理。
第二，公共服务谁来主导、如何主导？广播电视公共服务由谁主导的问题，实质上是由谁出钱、由谁规划、由谁监管的问题。目前，无线覆盖由各级政府财政负责，也由政府职能部门规划和监管，而在有线电视和节目服务方面，由运营主体自己筹资、自我主导。鉴于我国实行单一制政治制度，且公共服务职能归于政府，广播电视公共服务理应由政府主导、社会监督。坚持政府主导、社会监督，这是为了强化政府在广播电视公共服务中的责任，通过经济手段和法律手段维护和保障其公益性。坚持政府主导不是排斥市场，而是让政府的归政府，市场的归市场，由政府来保障公平和基本服务的均等化，由市场来确保效率和产业发展。坚持政府主导，并非由政府包办，不排斥社会资本进入。
广播电视公共服务标准不明确，特别是基本公共服务标准不明确，既制约了公共服务的发展，也制约了广播电视市场服务乃至整个产业的发展。广播电视公共服务标准是动态的，因时因地而异。应由国家广播电视职能部门确定广播电视公共服务的基本原则，比如应免费传输覆盖的基本频率频道及其基本节目。各级可以成立由广播电视职能部门主导的社团法人组织——广播电视公共服务委员会，吸收各方代表参加，由委员会根据国家广播电视职能部门确定的基本原则，研究制定当地广播电视公共服务的标准和目标，监管其履行职责情况。
对广播电视公共服务管理的手段是什么，这关系到管理的权威性、有效性和效率。长期以来，我国对广播电视公共服务的管理手段主要是行政命令，这在计划经济条件下是可行的。进入市场经济后，广播电视公共服务同样需要法治，管理手段需从行政手段为主转变到以法律手段为主。因此，在加强广播电视公共服务建设的同时，必须健全公共服务的相关法规，使管理有法可依、有章可循。
第三，公共服务财源制度如何设计，是由公共财政提供保障，还是由市场经营收益承担？财源制度是公共服务制度的核心，也是公共服务体系建设走上制度化、长期化和规范化的关键。目前，除无线覆盖和卫星覆盖外，我国广播电视公共服务实际上均实行内部交叉补贴，在市场经营收益中拿出一部分去投入公共服务。这种做法存在明显缺陷：一是针对公共服务投入多少取决于决策者的重视程度，不能确保公共服务职责的履行；二是不同地区运营主体的财力差别很大，投入公共服务的能力有大有小，难以保证基本公共服务的均等化。党的十七届三中全会提出，要加大农村公共文化服务体系建设的投入，确保到2020年城乡基本公共服务均等化明显推进。推进广播电视公共服务建设，关键是要改革现行财源制度。首先，要把广播电视公共服务建设纳入国家公共财政预算；其次，可考虑设立广播电视公共服务基金，基金来源一是向广播电视市场经营征收公共服务税，二是接收商业赞助和捐助。此基金在中央与省两级统筹，对贫困地区的广播电视公共服务进行转移支付，确保基本服务均等化。
第四，公共服务产品采取何种生产机制？公共服务产品，譬如传输覆盖类公共服务、公共服务类节目由事业主体生产还是由市场主体生产，这也是广播电视公共服务发展模式的题中之意。在计划经济条件下，都由事业主体来生产；在市场经济条件下，这类产品由市场主体生产，其效率更高。因此，可以采取企业生产、市场运作、政府购买、大众受惠的方式，在广播电视公共服务产品特别是节目制作中引入市场竞争机制，实行制播分离，提高公共服务资金投入的效率和效益。
当前，就传输覆盖方面的公共服务来说，首要任务是在城乡逐步实现公共服务的均等化。由国有资本主导，吸纳社会资本，建设无线、有线、卫星各自发展、互相补充的传输覆盖体系，并将其纳入国家基础设施建设，像电网和电信网那样，实行企业化运营。在有条件的地方，逐步将有线电视网入户纳入基本服务。有线网络实行公共服务频道频率必传制度和免费传输。国家对无线覆盖进行全额补贴，对有线网络建设实行优税和贴息贷款政策扶持，对较偏远的农村发展有线电视可向农户发放入户代金券，实行免费入户。
在节目制播方面，推进公共服务建设，可在播出机构内部设立公共服务频道和商业服务频道，形成免费频率频道和收费频率频道两个供给体系。在中央、省、地市三级广播电视播出机构开辟公共服务频率频道，公共服务频率频道以公益为导向，以信息、教育和娱乐三类节目为骨干。节目要涵盖到所有人群，包括成年人、少年儿童、妇女、少数民族、残疾人、城市居民和农村居民。公共服务频率频道运营成本由公共财政支付，节目由公共财政招标购买。节目结构由本级广播电视公共服务委员会讨论确定，由广播电视播出机构执行。
综上所述，创新我国广播电视公共服务发展模式，一个重要的选择是公共服务与市场服务分类运营，公共服务由政府主导、社会参与、公共财政保障，逐步实现均等化、标准化和法制化。通过不断探索，逐步形成与中国特色社会主义市场经济相匹配的广播电视公共服务发展模式。
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