社会保障管理体制的改革探索，本文主要内容关键词为：管理体制论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前世界上已有163个国家建立了不同程度的社会保障制度。历时100多年的社会保障制度对各个国家的社会安定和经济发展起着重要的作用。但随着人口老龄化的进程以及失业率的上升，社会保险资金收不抵支，出现了支付危机，迫使许多国家对传统的社会保险制度进行改革。具体表现在：一是建立个人帐户积累制的筹资模式，二是相应地改革了管理体制，划清了政府行政管理与基金营运管理的界限，突破了保险基金长期来的行政性管理，走向了市场化的营运管理，同时加强了行政监管和社会监督的职能。后者的改革方式取得了显著的成效。为此我们要重视借鉴国外社会保险制度变革的经验，深入研究我国的国情，要顺乎客观规律，抓住和探索社会保障制度改革的两个关键问题：一是正确选择筹资模式，二是理顺和确立新的管理体制。
一、我国社会保障制度改革的历史
我国社会保险制度建立于50年代初期，1951年国家颁布《中华人民共和国劳动保险条例》（草案），对职工的养老、医疗、生育、病假、伤残、死亡、失业等待遇都作了规定，习惯上称为“劳动保险”。这一法规从城镇全民所有制企业实施，其它类型企业参照执行。以后国家又陆续颁布了一些单项法规，规定了国家机关、事业单位工作人员养老、生育、疾病、死亡抚恤的待遇。当时全国总工会是全国劳动保险事业的最高领导机关，劳动部是全国劳动保险工作的监督机关。劳动保险金一部分由企业直接支付，一部分由全国总工会统筹。1966年到1976年“文革期间”，工会组织停止活动，取消社会统筹，社会保险变成了“企业保险”。
1978年实行改革开放政策以来，把社会保障制度改革作为经济体制改革的一项重要内容进行研究和推进。1984年开始在国有企业和大部分城镇集体企业分别由劳动部门和中国人民保险公司推行养老保险社会统筹，试行职工个人缴费制度，深圳、上海、宁波等一些地区还大胆探索了养老保险社会统筹与个人帐户相结合的制度。
1993年党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题决定》确定了我国社会保障体系，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。我国养老保险和医疗保险在筹资模式上作出了重大改革的决策，即从单一的社会统筹改为社会统筹和个人帐户相结合的模式。社会保障管理体制改革的方向是建立统一的社会保障管理机构，社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开。近几年来，以养老、医疗、失业保险为重点的社会保险、社会救济、社会互助等保障制度的改革在全国各地有较大的进展。社会保障管理体制改革，建立统一的社会保障管理机构，在上海、广东、吉林等省（市）也进行了大胆的有意义的探索。
二、现行社会保障管理体制存在的问题
一是政出多门，多家管理，俗称“五龙治水”，分散管理的体制，缺乏宏观协调平衡机制，造成既相互争管、又相互扯皮、推诿的矛盾。仅以养老保险一项就涉及劳动、人事、民政、财政、人民银行、保险公司、工商管理、总工会以及实行行业统筹的11个主要部门等多个部门和组织。按养老保险现行部门职能分工，劳动部管城镇企业，人事部管机关、事业单位，民政部管农村，医疗保险中公费医疗由卫生部、财政部管，企业劳保医疗和大病医疗费统筹由劳动部管。现行按部门分管的体制，部门自行搞成系统，割裂了同一地域、同一保险项目的社会性和统一性的关系。现行部门分散管理缺乏综合平衡、统筹规划，特别是分部门、分险种单项筹资和管理，增大了保险费率，分散了资金，降低了资金效益，从而加重了国家、单位和个人的负担。对照新加坡的社会保障体制，它是由中央公积金局一个部门统一筹划和管理包括养老、医疗、住房、意外事故、教育等保障功能所需的公积金基金，总费率为工资总额的40%（雇主和雇员各缴20%）储存于个人帐户，它是国际上费率最低，保障颇有成效的国家之一。我国现行分管的体制，与新加坡等国家对照、利弊一目了然。
二是政事不分，拟法、监督与实施、经办集于一身，缺乏有效的职能分工与监督制约机制。现行体制是按分管部门按险种实行拟法、执行、实施、经办、监督“一条龙”管理，权和利融合成固化状态。近年来在“政事分开”的改革呼声中，有关主管部门把机构“一分为几”，新增了机构、提拔了干部，增人又增开支，但本质上未触动原有管理体制和运行机制，行政管理与业务管理始终未能分开，已经成了改革中一大难题。这种“一条龙”管理，机制僵化，弊端甚多。一是成了部门之间争办社会保险的根源，因为谁经办社会保险，谁可以经管一大笔统筹基金，谁可以从中提取可观的管理费，供其任意开支；二是造成腐败消费的可乘之机，虽然财政主管部门对保险基金一再明令要严格财经纪律，实际上很难约束住，又加上地方自主性强，某些地方城市出现任意提高费率，增加收费，运用积累基金，不顾风险盲目投资，甚至挪用基金盖大楼、宾馆、住房，购置高级小汽车等挥霍消费等腐败现象屡禁不止；三是基金营运主管部门及其所属经办机构缺乏长远筹划基金保值增值的动力机制，人们守着这笔“大锅饭”基金，对基金的保值增值没有紧迫感，基金不能安全地规范地投入资金市场，保值增值既无目标，又无措施。这类问题关系到新建立的个人帐户积累制的巩固和发展，进而影响到能否实行抵御人口老龄化高峰到来时预防战略措施。
三是法制不健全，立法程序又过多依赖主管部门，缺乏超脱性、客观性和公正性。国外社会保障制度的变革，一般是先立法、后推行，执行中不断修正。我们立法滞后，在新旧体制摩擦中推行改革，增大了改革的困难；另一方面，如条件不成熟，仓促立法，照搬外国的法律条款，也会脱离中国国情，甚至给改革和确立新制度造成障碍。在立法过程中，由主管部门牵头拟草，也呈现出一些问题。一是主观认识的偏差，主管部门易受国际组织的影响，墨守传统的理论和观念。例如在养老保险上迷信“社会统筹”体制，轻视个人帐户制，不赞成基本养老保险建立社会统筹与个人帐户制相结合的新机制。要不要引进个人帐户制这个问题争论了六、七年，直至1994年国务院决策才正式写进了“法规”。二是主客观认识的矛盾，脱离中国的国情，仿效发达国家，追求社会保险“一体化”，过早地要求扩大统筹范围和统一管理基金。三是受部门利益的牵扯，拟订有利于维护本部门的权利和利益。例如社会监督机构的设置，主管部门坚持主张设在其内部，其它部门自然不能赞同。“自己监督自己”，违背了相互制约的机制原则。凡此种种，现行分散的部门管理体制本身自己影响了立法工作的进展。
三、理顺和改革管理体制，确立新颖的社会保障管理体制。
理顺管理体制，建立统一的社会保障管理机构是社会保障管理体制改革的重要内容，它有利于社会保障事业的综合规划，平衡缴费负担，协调配套改革，解决目前多家管理，政出多门，互相掣肘，扯皮内耗等矛盾；有利于降低管理成本，减轻国家企业和职工的负担；有利于保险基金的营运管理市场化，真正实现基金的保值增值；有利于基金的调剂和多功能使用。改革社会保障管理体制要坚持政事分开的原则，要认真贯彻政府行政管理和基金营运管理分开、执行机构与监督机构分设的原则，建立适合我国社会主义市场经济体制的，实行国家立法、统一制度、统一政策，地方因地制宜组织实施的具有中国特色的社会保障管理体制。
（一）政府设置统一的社会保障管理机构
从世界各国情况看，多数国家都设有一个社会保障主管部门，综合管理社会保障工作。如英国的社会保障部，法国的社会事务和就业部，加拿大的卫生和福利部，澳大利亚的社会保障部，日本的厚生省，巴西的社会保险和援助部，荷兰的社会保障委员会等。借鉴国外经验，我国许多理论和实践工作者呼吁和建议国家考虑设立社会保障部，统一综合管理社会保障工作，解决目前多部门管理的矛盾。如何建立统一的政府社会保障管理机构，有两种思路：
一是国务院设立社会保障部，各省（市、区）相应设厅（局）。把现行分散在各部门的社会保障管理职能和专业人员合并，统一组建新的部门机构，集中统一管理社会保障事业，其主要职能是负责编制社会保障发展和改革规划，草拟社会保障法规、规章草稿，指导各地组织实施各项保险，保障项目，会同有关部门制定社会保障基金的财务、会计、审计和统计制度，监督、检查社会保障法律、法规、规章、规划的执行情况。按此思路改革，力度大、收益大，有助于从根本上解决现行管理体制的许多矛盾，但是现有机构需要大调整，部门固有的利益受到较大冲击，因而困难也较大，必须精心策划，充分论证，周密设计，提供最高层决策。
二是维持现行格局不变，设立高层次有权威的协调机构—国务院社会保障委员会。在继续维持劳动、人事、民政、卫生等部门分管体制的同时，设立权威性机构，加强统一规划和协调的职能，委员会负责审议社会保险规划和法规（草案）。组织研究和制订社会保障事业和制度的发展和改革规划（草案），协调有关部门的关系，筹划保险基金保值增值等重大政策措施。该委员会及其办公室是虚实结合的机构，应进入政府序列，有少量的编制配备精悍的人员，条件成熟时过 渡或筹建新的社会保障部委机构。这个思路变动小，各部门易于接受，同时也可缓解现行管理体制的矛盾，并为设立新的社会保障管理机构打基础。但是制度性改革涉及到观念和权利、利益格局的调整，即使新增设一个权威性机构，协调工作的难度还是相当大的，管理体制分部门管理的矛盾难以从根本上解决。
以上两种思路比较起来，还是第一种思路比较好，在充分准备的基础上进行一次性改革，组建社会保障部。如果因受种种因素的制约，也可考虑选择设立精悍的具有权威的社会保障委员会作为过渡形式。与此同时，应该允许有条件的地区，在机构改革中迈大步，直接成立社会保障厅、局（委）机构。
鉴于企业补充保险、互助保险和个人储蓄性保险属于商业保险范畴，社会保障部对其规划、政策实行统一管理。基金的营运管理，特别是投资营运管理（管社会保险基金和各类保险基金）均由金融机构受托运作，作为政府的行政管理，应由主管金融、财政的部门下设对保险基金行使统一的监管职能的机构。可取名为保险基金监管委员会，对保险基金营运管理机构实施宏观调控和监管，以规避风险，保障投保人的利益。
（二）科学地设置社会保障基金营运管理机构
1.研究和借鉴国外社会保险基金营运管理的经验
世界各国对社会保险基金的管理有不同的类型，据有关资料报导，对131个国家和地区分类，有37个国家和地区由政府部门直接管理，有2个国家由工会管理，有92个国家和地区由社会保险基金会、协会、公司或社会保障银行等公共机构管理。另有新加坡、马来西亚等国设法定机构——公积金局集中管理，而智利开创了由私营的养老金管理公司（金融机构）竞争经营管理的形式。
对上述几种营运管理模式，试作比较：一是政府部门直接管理模式弊多于利，政府负担沉重，公共积累基金无保障。例如美国社会保险基金1993年底帐面上有3693亿美元金额，但实际空无一文，已被冲了政府的财政赤字和支付了应还的国债本息。再如墨西哥社会保险局由于官僚主义和腐败，1994年消费资金达11亿比索（合1.93亿美元）。二是经办社会保险统筹基金的公共机构管理模式，政府、资方、劳方选派代表参加理事会进入领导决策层，充实了民主决策、社会监督的机制，但据保险专家撰文评论，欧洲国家的公共机构缺少活力机制，人员臃肿效率低下，服务质量差，官僚和腐败盛行，呈现了衰败的趋势。三是公积金局法定机构模式，公积金个人帐户制度富有群众监督的机制，工作效率和服务质量优于西方国家的“公共机构”，但其基金投资渠道窄，大部分购买国债，未能进入资金市场，缺少竞争经营的机制，资金回报率较低，80年代新加坡和马来西亚基金年投资回报率仅为3%和4.6%。四是金融机构市场竞争营运管理的模式充满活力，显示了巨大成功，资金回报率高，例如智利扣除通货膨胀率后，年回报率1981年至1994年14年平均达到14%，高于政府管理的模式。世界银行建议社会保险基金的经营，由民间金融机构竞争性经营，则能充分发挥效益。
国际上另一条重要经验是各种险种的基金管理要集中，收缴、给付和基金投资营运要分开。按管理功能，实行集中管理与专业分工管理相结合的方式设置营运管理机构，既能发挥综合集中和专业分工的优势，又有相互制约的机制。较为典型的是法国按功能设置管理机构的模式，比如，一是社会保险组织总局（ACOSS）及其下属，分布各地的分摊金收费处，负责医疗、养老各类保险基金的预算平衡和收缴工作；二是按险种或项目设置的支付管理机构，如医疗保险基金会，养老保险基金会和家庭补贴基金会。实行专业化管理；三是国家帐户管理院（CDC），是负责社会保险基金的核算、监督的金融机构，既对保险基金的收支管理行使金融监督，职能又行使金融机构职能，它自身是个金库，筹集资金机构（ACOSS）所收到保险费，资金都以CDC帐号存入各专业银行，各基金会发生支付困难，CDC可向资金市场融资贷给各基金会。
2.我国保险基金营运管理机构设置的设计构想。
（1）按功能分工设置社会保障基金营运管理机构。要改变现行按部门所管的险种、项目又按核算收、缴、给付、营运全功能设置综合管理机构的做法，借鉴法国管理机构设置的经验，应该着眼于基金的安全，按功能分工设置营运管理机构。
一是将基金核算，保险费收缴、帐户会计管理和资金监督集中于一个金融机构，可以设想组建住房和社会保障银行（政策性银行）。统一负责征缴养老、医疗、失业、工伤等保险费以及住房公积金，征集的基金按规定的缴费率按险种分户记帐，已实行个人帐户制（养老、医疗、住房公积金）的基金按各险种的比例分别记在职工的帐户上，基金的投资营运遵照基金会（托管人）或所有者的委托，在金融市场上开展平等竞争经营。
二是按养老、医疗、失业、工伤、生育和住房保障项目分别设立“基金会”，负责各自项目的预算资金平衡，给付保险金的核算和支付工作，以及其它专业业务和服务工作。
三是税务局承担各项保险费的征缴职能，负责对欠缴、缓缴单位追缴补缴保险费和利息，以至罚款处理等工作。
四是中央与地方关系。分险种分项目的各类基金会以地级市为单位建立，自下而上在省级、中央级建立“联合会”，负责做好协调和调剂工作。住房和社会保障银行先成立中央银行，然后自上而下建立地区分、支行机构。
五是各级各险种（项目）的基金会实行理事会领导下的总经理负责制体制，理事会由政府、企业（单位）协会和工会组织选出代表组成，强化社会化、民主化的管理方式。
上述构思，建议有关主管部门通过组织研究论证，制定具体方案后进行试点。
3.改革和改组现行社会保险基金经办机构，建立统一的社会保险基金营运管理机构。目前分散在几个部门分险种的社会保险业务经办机构监督机制收效甚微，弊端甚多，对基金的安全威胁甚大。因此首先要认真贯彻落实政事分开、行政管理与基金营运管理分开的原则，合并组建为一个不依附于行政主管部门的、依法独立经营、统一精悍的法定社会保险基金营运管理机构。第二要强化社会监督机制。改革现行领导体制，实行政府、企业、职工三方选举代表组成理事会，在遵行法令、法规并接受行政监督和社会监督下，进行民主决策、自主经营。主管部门不能干预其日常工作，更不能动用、挪用社会保险的积累基金。第三要强化社会服务功能，服务手段尽量利用现有的金融机构和社区服务机构。第四改革管理机构的管理费用从保险基金中按比例预提的办法，应采取从基金营运增值中按小比例提取，或者由财政按事业经费提款，并按预决算进行管理收支。
（三）根据执行机构与监督机构分设的原则，要单独建立社会性的社会保险监督委员会，加强对社会保险政策、规划、法规执行情况和基金的收支、营运和管理的监督。监督委员会由政府代表、工会代表和公众代表（包括职工、经营者、离退休人员、知名人士等）组成。各级监督委员会受本级人大有关专业委员会的领导，监督委员会的办事机构应配备精悍的人员，宜设在人大机关或设在本级工会。监督委员会可委托审计部门对基金营运管理机构的财务收支、资金管理和营运情况进行审计，向人大作出报告；并定期听取社会保险基金营运管理机构的工作汇报，定期向人大报告并向社会公布。
（四）改进立法工作方法，加快立法进程。
一是要依靠具有超前、客观、公正的综合部门（单位）牵头组建起草班子，承担拟草社会保障法和分险种的法规、条例的工作；二是借鉴各国的立法经验和法律条款时，要立足于中国国情比较鉴别、去粗存精、洋为中用，防止生搬硬套；三是要特别重视专家的咨询和论证意见，吸收课题报告中成果性内容，同时要重视总体改革试点城市的实践经验；四是对于一些难点或分歧大的问题可作专题论证，写出报告呈报高层领导，适时决策。向人大报告时要专题论述，以供人大正确决策。