新闻体制的变革与政治传播的调适，本文主要内容关键词为：体制论文,政治论文,新闻论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G219.20 文献标志码：A 文章编号：1009-4474(2010)06-0093-10
新闻体制是在一定的历史条件下所形成的国家管理新闻传播事业的制度体系。新闻体制决定着新闻事业的发展方向，影响着新闻事业基本功能的发挥。在计划经济年代，我国媒体被当作党和政府的一个部门，行政权力对媒体日常事务有直接的管理权，并且拥有媒体重大事务的决策权。改革开放以后，我国媒体不断走向市场，新闻事业的行业特征、产权结构、组织机构、权力配置和管理结构都发生了重要的变化。新闻体制的变化要求我国政治传播体制必须做出相应的调整，以适应新闻事业发展的步伐和政府职能转变的需要。
一、新闻管理从有限放开转向有限控制
政治传播的最重要任务是通过影响媒体报道实现对社会舆论的控制和引导。在资本主义世界，国家几乎不直接创办媒体，所以政府对媒体的干预是有限的。在社会主义国家，媒体的所有权归国家所有，政府对新闻媒体的管理对媒体舆论具有决定性的影响。新中国成立后，我国在延安时期的党报管理体制的基础上，结合了苏联斯大林时期的新闻管理模式，建立了一个集权式的新闻管理体制。在这种体制下，媒体的经费和发行由政府包干，党报的宣传功能得到强化，新闻单位的各项事务都要受到党委和政府的管理，媒体自由活动的空间狭小。文革时期，这种忽视新闻规律、对媒体进行全面控制的新闻管理体制，严重损害了新闻媒体的公信力和权威性。“林彪、‘四人帮’反党集团覆灭后，回到党和人民手中的新闻事业凋敝败落、气息奄奄、面目可憎、声誉俱毁，在人们心目中，新闻传媒等同于造谣机关，新闻与谣言几无二致。”[1]改革开放后，随着党和政府执政能力的不断加强，新闻管理体制逐步实现了从“有限放开”逐渐向“有限控制”的转变。
中国的新闻管理体制是在改革的进程中，通过一个又一个具体的信息传播案例，逐渐对旧的管理模式实现修正、放开和突破的。1978年3月18日，邓小平在全国科学大会开幕式上做了重要讲话。7月22日，《人民日报》在发表这篇讲话时，第一次没有用黑体字排印文中引用的毛主席语录。“在中央没有指责的情况下，其他各报也陆续仿效，遂成惯例。”[1]20世纪80年代初，受传统“左”倾思想的影响，社会上还有很多人不能适应媒体环境的变化。20世纪80年代初，邓丽君的《绿岛情歌》曾经给大陆群众带来了“审美补偿”，然而有些人却认为邓丽君的歌是台湾的“策反工具”。程琳的成名曲《小螺号》被怀疑有“小资倾向”，词作者付林被要求写检讨，海政歌舞团甚至禁止程琳登台。中央人民广播电台评选出15首“听众喜爱的歌曲”，一些同志也非常反感。1980年中宣部曾经专门开会讨论电视片《三峡情》的主题歌《乡恋》是否应该遭到批判。在左右思潮激烈交锋的时候，其实媒体传播实践早已悄悄突破了原有的管理体制。1984年春节联欢晚会上，李谷一登台连唱了7首歌，但导演就是不敢让她唱《乡恋》，后来在观众的强烈要求下，导演“心一横”才让李谷一唱了《乡恋》。当人们的思想还跟不上时代步伐时，新闻传播实践却对传统体制进行了一点点的突破，中央高层主要领导的开明，以及由他们推动的思想解放运动，给了媒体更加开放的空间。童兵教授认为，党的十一届三中全会后不久，我国新闻界和理论界开展了三次全国性的大讨论：反对“两个凡是”大讨论、真理标准大讨论和社会主义生产目的大讨论。在三次思想解放运动中，新闻规律得到了尊重，党报的正面形象被重新塑造。经过30年的改革开放，我国新闻管理体制由政府默许下的一点点的有限开放，正在向开放基础上的“有限控制”转变。这种转变的特点是：政府更加尊重媒体自身的规律，逐渐由变化无常、随心所欲的管理向依法进行制度化管理转变，媒体在日常活动中的自主权越来越大。目前，我国政府管理媒体的手段更加多元化，不再是单一的行政化管理，但是，要想真正实现“有限控制”的目标，还需要在新闻立法、产权改革和舆论引导方面做更多的工作。
1.加快新闻立法，维护公民的信息权利
尊重和维护公民的信息权利是现代民主政治的基本原则，“历史上即使是最专制的政府也会伪装出‘善’的面孔，从而以内容管理为名，达到限制言论和钳制舆论的目的。”[2]信息自由可以防止官僚主义，制衡公共权力，甚至能够取代暴力革命，成为民主的最好出路。当然，信息自由是有条件的，没有物质生活的保障，信息自由必然成为奢侈品。过去，我们曾经把信息自由当作资产阶级的东西来反对，改革开放后，社会生活的巨大进步，为公民实践宪法规定的“言论、出版、集会、结社”的权利提供了更多的机会和更好的条件。强调公民的信息权力，不是说政府对媒体不再管理，而是要求政府能够在法律规定的范围内对媒体加强管理。新闻管理的最终目标是要由“人治”走向“法治”，因此，当务之急是应该加快《新闻法》的立法进程。
我国新闻法的起草工作是从1980年开始的。1980年上海代表赵超构在五届人大三次会议上口头提出了新闻立法的建议。1983年湖北代表纪卓如和黑龙江代表王士贞、王化成在六届人大一次会议上正式提出了新闻立法的建议。当年，彭真委员长批准了中宣部呈送的新闻立法报告，新闻立法开始启动。1984年新闻立法进入立法程序，由人大教科文卫委员会牵头，以胡绩伟为首在中国社会科学院新闻研究所成立了新闻法起草小组。1987年新闻出版署成立，新闻法起草工作划归新闻出版署，新闻出版署成立了由副署长王强华主持的起草小组，并在上海成立了起草新闻法的“影子内阁”。1988年，新闻出版署起草组、上海起草组和新闻法研究室分别写出了新闻法文稿，此后在三个草案的基础上完成了《新闻法》正式草案，并进入征求意见和修订阶段。此后，因为国内外的形势变化，《新闻法》一直没有提交全国人大常委会审议。进入20世纪90年代后，尽管新闻出版总署、国家广播电影电视总局、文化部制定了很多行政性法规，用以规范日益繁荣的新闻传播事业，但是，仅有行政性法规是不够的，传媒事业的发展和国家对传媒的需要，都迫切要求制订出一部具有时代特征的《新闻法》。
2.适度放开产权，允许观点自由辩论
我国的传统媒体基本上都由国有资本全资控制，单一的媒体产权可以保证舆论宣传的正确方向，但是，也造成了公共权力过度干预媒体业务的情况，很多媒体机关化、行政化色彩浓厚，媒体报道容易成为“一言堂”而忽视群众的要求和声音。在市场经济高度发达的今天，国民的国家性、单位性、工具性不断减弱，人民的“公民意识”不断增强，一个公民社会正在逐渐形成。“公民社会是相对独立于政治国家的民间公共领域，其基础和主体是各种各样的民间组织。”[3]公民社会的主体是中产阶级阶层，这个阶层的公民接受过良好的教育，权力意识和批判意识都很强，因此，他们需要通过积极的舆论表达来实现参政议政。30多年的改革最大的成就是“对外开放”，在开放的社会环境下，人们“广识博闻，消息灵通，而且意见不一，相互作用，”[4]再加上新媒体的崛起，公众视野被打开了，思想解放了，社会价值观变得更加多元。传统社会个体意见是离散的、卑微的，它常常被政府所忽视，而新媒体给公共舆论的扩散提供了新的话语平台，个体意见跨地区、超链接地聚合，大大缩短了舆论形成的时间，降低了舆论生成的成本。当公共舆论变得声势浩大时，管理者对舆论的管理难度也随之加大，稍有不慎就可能受到舆论的惩罚。
在建设和谐社会的过程中，党和政府精心规划了未来发展的政治蓝图，人民群众也有自己的政治理想。理想的社会发展，应该保证党和政府的蓝图与人民群众的理想相契合，千万不能用恢弘的规划遮蔽了群众的理想。民主一定是协商和妥协的产物。在公众参与热情不断高涨的情况下，我们应该给予不同利益群体以表达自己意见的机会，只有意见能够自由交流，多数人的统治才变得可能。我们的政府应该在科学发展观的指导下，给不同利益群体提供平等表达观点的机会，通过观点的碰撞和交锋，产生对公共行政有用的民间智慧。为了保证公众有发表意见的平台，传统媒体产权应该适当分散，在保证国有资本控股的情况下，引进民间资本参与媒体的管理和经营，形成多元的媒体格局，以发挥舆论的监督作用，限制公共权力的无节制扩张，促进国家与社会的高度融合。
3.理性引导舆论，培养国民大国素养
全球化浪潮正在摧毁国家的疆域，地理疆域不再重要，各国的国家利益、经济利益和虚拟边界重合的地方越来越多。在你中有我、我中有你的世界，中国已经深深地镶嵌其中。融入世界让我们分享到全球化的盛宴，但是，全球化也给我们带来很多政治困惑和政治难题。今天的国际竞争，就更多地体现在“软实力”上。所谓软实力即是指要提升一国的政治制度、政治理念的吸引力、说服力和凝聚力。国际传播是提高国家软实力的主要渠道，我国的国际传播的任务是赢得“人心”和“人脑”，使国际社会对中国形成一个正面、积极的印象。中国人民具有强烈的爱国主义传统，人民对国家利益有着本能的捍卫心理，这是中华民族弥足珍贵的财富。然而，在全球化的时代我们的爱国主义精神、民族主义情感，必须要学会合理地表达，因为国际传播并不取决于谁的声音大，而是取决于谁的声音更有效。在重大国际事件和文化冲突中，我们不能为了一时的快意，采取冤冤相报、以暴制暴的方式来表达我们的感情，甚至采取功利的做法，将我们的意识强加给别人，用宣传功能遮蔽媒体的其他功能。当中国不断强大的时候，中国国民应该具备大国国民的素养，学会用理性、平和的方式去说服别人，化解纠纷、解决矛盾，而不能加剧我们和各国的误解、歧义和敌意。在任何时候，我们都不能放弃客观公正的立场而选择狭隘的民族主义立场，更不能绑架别人的意愿和不允许有不同的声音，甚至伤害持不同意见的人。
二、信息公开从被动公开转向主动公开
信息公开是政治传播的基础和前提，只有信息公开，才能获得理想的传播效果。信息公开是对公民知情权的尊重，而知情权是公民的一项基本人权，“从性质上看，知情权是一种民事权利、政治权利和社会权利的综合体，但更多地体现在政治权利和社会权利方面”[5]。信息公开也是现代公共管理的一项基本原则，政府只有积极主动、准确及时地向民众公开政务信息，才能保证公民有效地参政议政，才能在政府与公众之间架起信任的桥梁。然而，一些基层政府平时不注重与人民群众沟通，遇到重大事件、突发事件时为了“维护地方政府的形象”，习惯于动用公权力“捂盖子”而绕开焦点性、争议性的问题，结果让社会传闻、网络舆论跑到了前面。本来在危机事件面前，政府完全可以进行危机公关，给“政府形象”加分，结果却因为被动公开信息，不但加不了分，反而失信于民。
1.政府必须依法公布群众关心的公共信息
信息公开是政府的自我革命，是政府取信于民的主要方式，更是政治生活透明度的标尺。2003年非典过后，党中央和国务院积极推动信息公开制度、新闻发言人制度的建设，国务院各部委的信息公开逐渐走向经常化、制度化，中组部、中联部等党委部门也积极面对媒体，大胆推行“党务公开”。经过社会各界的努力和7年的酝酿，2001年起草的《信息公开法》终于在2007年颁布，并于2008年正式实施。各级地方政府也在积极制订本地信息公开条例，大力推动电子政务、阳光政府的建设。信息公开使政府的大门敞得更开，公权力减小了暗箱操作的可能。2009年
流感期间，政府的信息发布就非常及时，媒体舆论引导到位，主流舆论的话语力量抵挡了各种流言，整个社会正常运转，这和非典时期的社会状况形成很大反差。
信息公开既是宪法原则，也应有普通法为保障，然而因为历史和文化的惯性太大，目前，我国的信息公开在思想上还存在着一些问题：2006年，《解放日报》记者马骋就依据相关法规起诉过政府信息不公开的行为，但未被受理；2009年，徐大江向广州市7个部门递交信息公开申请表，要求相关部门公开2008年1月至2009年5月间对流通领域的所有行政处罚决定书，而各部门对此要求的态度却千差万别；网络舆论对“官员财产申报制度”的呼唤，更体现了公众对信息公开的期盼。法律是刚性标尺而不是“橡皮泥”，依法公开信息是政府的重要职责，因此政府应通过社会呼吁、记者报道、律师推动等行为，使信息公开程度更大。
2.各级政府要真正建立有效的新闻发布制度
信息不平等是造成社会断裂的一个重要原因，“在信息占有上的不平均，使得不同的阶层参与社会管理和社会活动的机会相差悬殊，不同阶层之间无法形成相同或相近的话语和舆论，社会各部分之间便出现了‘断裂’现象”[6]。因此，政府进行积极主动的信息发布，是消除社会不平等、弥补社会鸿沟的重要手段。政府信息发布最主要的形式就是新闻发布会。我国信息发布会制度建设是从20世纪80年代开始的，当时主要是针对外宣任务的。2003年非典过后，我国新闻发布会制度稳步推进，之后基本上建立起由国务院新闻办、国务院各部门、各省新闻办组成的新闻发布制度。新闻发布会制度建立后，各级政府在热点问题、焦点问题、敏感问题的处理上，信息发布更为主动，起到了积极引导舆论的作用。尽管如此，新闻发布会制度建设仍需防止走形式化的路线：一是防止新闻发布会过多过滥，事无巨细，有闻必报；二是防止新闻发布会成为回避记者采访的挡箭牌和信息垄断的借口；三是防止发言人缺乏平等意识，认为新闻发布是对记者的恩赐和奖赏；四是防止新闻发布为“一言堂”，只报喜不报忧，从而缺乏公信力；五是防止基层新闻办人浮于事，频繁出国“考察”，新闻发布水平不见长。新闻发布会是个很好的制度，我们建立新闻发布会制度一定要有益、有效，这样才能真正起到与民沟通的作用，才能真正对社会舆论进行引导。
3.政府公开的信息要清晰、权威，允许公众质疑
信息不公开是滋生腐败的温床，政府保守公共信息可能会产生两大危害：“一是信息保密可使政府免因犯下的错误或过失而被提起诉讼；二是保密给予特殊利益集团施加更多影响力和控制力的机会”[7]。同时，信息不公开还会造成官民直接信任机制的丧失。当群众不知道领导干部整天在做什么的时候，往往会认为领导干部没做事，甚至会极端地认为领导干部没做好事。遇到突发事件，如果官方媒体不占有舆论阵地，就会使手机短信跑得比通稿还快。2003年的非典就是我们信息不公开的最大的教训。非典初期一些地方政府对“负面报道”有善良的顾虑，因而导致主流媒体集体沉默，从而为谣言腾出了空间；当手机短信、网络聊天、人际传话等取代了主流媒体声音后，一时间传闻、流言、谣言满天飞，各地白醋、板蓝根、口罩、消毒液、食盐脱销，社会陷入一片恐慌。非典后期，党中央和国务院英明决策，问责地方失职官员，积极疏通官方信息发布渠道，使信息得到迅速发布。这种积极公开信息的行为不但没有使“天下大乱”，反而让公众从恐慌中平静下来，党和政府在人民心目中的形象得到了提升。
政府公开信息必须要做到及时、准确，千万不能因抢第一发布时间而牺牲信息的准确性和权威性。2003年2月12日湖南湘潭发生的黄静一案就因信息发布不准确而造成家属怀疑公安执法不公。当地公安机关在黄静非正常死亡之初未立即立案，在受到舆论和上级的压力后才立案，这就给群众留下了不好的印象；而后在长达四年的破案时间里，公安部门先后做了5次尸检6次死亡鉴定，但尸检报告的结论每次都不相同，甚至有相互矛盾的地方，这种结论和信息的不准确性和权威性，换了谁都会被搞糊涂且不能不怀疑[8]。类似黄静案事件的多次发生，足以提醒各地政府和官员在发布信息的时候，一定要做到清晰、权威，要能够经得起推敲。
三、舆论监督从权力导向转向社会导向
政治传播的目的是沟通公众与政府的关系，奠定政府存在的合法性基础，维护和巩固政权的稳定。而舆论监督是政府吸纳公民参政议政、约束官员滥用公权力、协调政府和民众关系的重要手段。几乎没有人能在权力面前成为超凡的圣人，不受节制的权力容易迷惑精明的头脑，容易毒害善良的心灵。为了保护公众利益，也为了保护政府官员，现代政治不再像传统政治那样围绕权力展开，而是更加强调权力的制约和平衡。我国历来注重对党员干部进行廉洁教育，教育领导干部“树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观、利益观、地位观，自觉做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，自觉抵制拜金主义、享乐主义、极端个人主义等消极腐朽思想的侵蚀。”[9]同时，为了防止权力寻租，我们还建立起了由党内监督、行政监督、司法监督、媒体监督和群众监督等构成的防腐屏障，以防止权利专制和社会分化对个体利益和意志的压制。在权力监督的体系中，舆论监督是一支重要的力量，它在反腐运动中起着重要的作用。然而，我国的舆论监督总体上是由权力主导的，即监督谁，监督什么，什么时候监督，是由上级政府或官员决定的。随着新媒体的崛起和公民社会的到来，我国舆论监督正在艰难地向“社会导向”转变，即群众在任何时候发现任何腐败现象，都能够及时通过媒体发表自己的看法，形成对公共权力的监督。
1.传统的舆论监督是权力主导的监督
中国自古就存在着一个“人情社会”，当权力一旦失去监督就可能编织关系网，“让关系把程序搞乱”。改革开放以来，社会发展带来了新的利益调整，权力腐败在局部领域开始扩散。过于集中的财权和人权，干部选拔机制的陈旧，再加上监督机制没有跟上时代发展的需要，给权力腐败留下了一些制度性空间。少数干部欺上瞒下，缺乏平民意识，政商隐性互动，使一些利益集团成了法律和政策的漏网之鱼。当权力腐败没有风险时，权力作恶就会肆无忌惮。河北李真开车闯红灯，不仅拒绝受罚，而且向值班警察脸上吐唾沫，并扬言要把人家“开了”就是很典型的一例。为了保持党的先进性，建设和谐社会，党和政府一直在加大反腐力度，通过社会舆论监督公共权力，期望杜绝类似腐败事件的发生。
近年来我国舆论监督的力度虽有加强，但总体上还是权力主导的“事后监督”。少数腐败分子把“改革成果”当作寻租对象，从不执行政策或变相执行政策中获得利益，甚至引发群体性事件。现有媒体管理体制使地方领导可以直接控制舆论监督，因而使舆论监督呈现出受控监督、指定监督、目标监督和运动式监督的特点。在舆论监督程序上，审核过于繁琐、复杂，甚至规定“没有被监督方签字的阅稿单，稿件就不能见报”[10]。因为舆论监督需要领导认可而缺乏第三方力量，结果成了“自己监督自己”，所以最终只能打死老虎、小老虎。2001年沈阳市人大否决了沈阳中级人民法院的工作报告，于是媒体纷纷报道这是人大监督机制生效的伟大成果，《南方周末》则直指事件要害：人大否决法院工作报告“是因为对他们的工作不满意，不是因为工作报告的文字不够漂亮，做报告的人口才不好。”[11]不过，像《南方周末》这样善于监督、巧于监督的媒体并不多见，很多媒体在舆论监督时闪烁其词、模糊事实，有时甚至虚晃一枪，把事件规模越说越小，最终导致舆论监督的形式意义大于现实意义。
一些地方政府之所以牢牢把握媒体的舆论监督权，是因为怕媒体监督影响当地政府的形象，怕舆论监督“捅娄子”、“出乱子”。应该说，我国媒体领导都是党和政府多年培养的干部，他们具有很高的政治觉悟，有很强的党性和纪律性，在大是大非问题上为党和政府是把好了关的。中央电视台《新闻调查》就曾经提出了“追求理性、平衡、深入”的口号，并努力通过调查性报道塑造社会品格、媒体品格、记者品格。因此，各级党委和政府应该信任媒体领导，相信各级媒体领导会自我把好舆论监督的政治关，不会给党和政府的事业制造混乱和麻烦。
2.群众的随机监督才能保证监督的实效
“现代监督制度的核心，是建立以权力制约权力，以公民权利制约政府权力，以社会权益制约国家权力的长久机制。”[11]国家主权在民，人民分布在社会的每个角落，只要我们尊重群众的监督，公权力的腐败就一定能够得到抑制。权力主导的监督往往具有受控监督、指定监督、目标监督和运动式监督的特点，而群众监督则具有随机性、全程性、日常性的特点，它能够让政府官员习惯于在监督下工作，进而养成清正廉洁的行政作风。群众监督虽然是人民的随机监督，但是它往往能够通过人大监督、媒体监督表达出来。
美国等西方国家因派系斗争而采取政党轮替的政治体制，媒体监督就在这个过程中起到了很大的作用。在资产阶级政权内部，各种利益集团相互揭短，恶性争斗，他们经常利用媒体炒作竞争对手的私生活，直至把对方搞得身败名裂。在美国连尼克松说假话、克林顿找情人都成了媒体、国会和法院“公审”的对象。在西方政坛的派系斗争中，媒体大搞揭丑报道，虽然把政坛搞得乌烟瘴气，但是客观上却对公权力起到了制衡和监督作用，使政府官员不敢胡作非为。首先议会对政府构成制约，政府甚至会因议会不批准预算而停止办公。2006年明尼苏达州、新泽西州政府都曾因经费困难而停止办公。1995年，美国很多政府机构关门7天，克林顿在白宫过圣诞节只能自掏腰包。其次，因为监督机制的存在，政府官员不敢胡作非为，甚至要“夹着尾巴做人”。纽约市为庆祝“联合国成立50周年”，曾为各国元首举办过一场音乐会，音乐会上纽约市市长“请”走了总统邀请的客人阿拉法特，令当时的总统克林顿气得七窍冒烟；2006年4月，美国科罗拉多州高地市的警察在一次“扫黄”活动中，抓走了在夜总会看门的高地市市长；2000年山东选派赴美留学的后备干部李群，在纽海文市做市长助理时发现：市长请客超过9美元算行贿，副总统戈尔来了市长不接待；2008年加利福尼亚州州长阿诺德·施瓦辛格因无照驾驶摩托车翻车，被当地警察警告必须通过考试拿到摩托车驾驶执照。正是无处不在的舆论监督，使西方政客不敢轻易乱动公共权力，更不敢轻易利用手中权力为自己谋利益。
因为社会制度的不同，所以我们决不能照搬西方国家的权力监督模式，但是群众随机的舆论监督机制却值得我们批判地借鉴。我国政府行政改革的一个主要方向是：“实现政府管理从管制到服务的现代化转型，建立服务型政府。”[12]为了保证政府服务功能履行到位，我们必须要让权力主体真正归位，使人民真正拥有监督“公共权力”的权利。群众监督最主要的两个渠道是人民代表大会的监督和各种媒体的监督。全国人民代表大会制度是具有中国特色的政治制度，我们应该更多地发挥人大的参政议政、舆论监督的功能，真正在“公共权力”的外围形成一个强大的群众监督的力量。
3.在随机监督下行政正在成为执政的常态
公民社会的不断成长，新媒体的快速崛起，使政府行政越来越“暴露”在群众的监督之下，政府官员在工作中稍有瑕疵，就可能受到群众的质疑，甚至引起官场的风暴。如2008年12月18日，衡阳市召开纪念改革开放30周年大会，会后的宣传橱窗中的宣传照片上，竟然有少数官员在会场上“呼呼大睡”；照片被记者翻拍报道后，迅速引起全国舆论的关注，甚至在网络空间内引起了一个不大不小的网络事件，最终相关官员被免职后，舆论才稍有平息。
自古到今群众监督一直存在，俗话说“群众的眼睛是雪亮的”，再隐蔽的腐败行为也难逃芸芸众生的眼睛。过去，很多普通群众对少数干部的腐败行为“看在眼里”，却没有很好的渠道去表达。现在新媒体的崛起，使普通群众能够很方便地搜集“证据”，比较自由地表达自己的观点。近年来，手机、网络成了反腐的一个主要阵地，手机视频、手机短信、网络视频、网络博客等新的传播手段，能够很方便地让群众对政府的执政行为和官员的举止实行监督。虽然这些监督在某种程度上看还很柔弱与局限，有的还游走在合法和非法之间，导致了社会监督角色的错位，但是，这些监督毕竟对中、底层官员构成了制约，唤醒了普通公民的法权意识，一定程度上推动了权力决策的透明化。我国民主政治的进步，群众权利意识的增强，使我国政府逐渐告别过去的“关门行政”作风，以更加开放的姿态接受群众监督，吸纳民众参政议政。可以肯定地说，公众对政府的日常行政进行随机监督，正在成为政治生活的常态。各级政府和官员只有适应公众的随机监督，才能更好地实现中央提出的“建设服务型政府”的目标。
在新的媒介环境下，群众对公共权力的随机监督已经成为国际潮流，各国政府和官员都要习惯于面对“挑刺的公民”，习惯于在监督和质询中行政。面对媒体环境带来的新的执政环境的变化，少数基层官员感到“水土不服”，他们往往不愿或不敢接受舆论监督，甚至拒绝舆论监督，并通过种种方式打击舆论监督。2006年8月，重庆市彭水县教委的秦中飞因发手机短信《沁园春·彭水》而涉嫌“造谣诽谤县领导罪”，被县委书记蓝庆华和县长周伟送进监狱；2007年4月，山西省稷山县三名科技干部南回荣、薛志敬和杨秦玉因向37个部门递送关于县委书记李润山的上访材料，结果同样以“造谣诽谤罪”被拘捕；2008年1月《法人》杂志社发表了记者朱文娜的一篇报道，该报道涉及到辽宁省西丰县县委书记张志国，1月4日该县公安干警到北京拘传朱文娜，理由同样是涉嫌“诽谤罪”。这些案件最终在媒体的参与下都得到了妥善处理，相关官员得到了问责。然而，类似事件一再发生，反映出基层官员对群众性的舆论监督还很不适应，甚至会习惯性地动用公权力来阻止舆论监督，最终反而把基层政府推到了舆论的风口浪尖。
四、政治参与从间接参与转向直接参与
政府和民众之间的沟通主要是通过公民的政治参与实现的，因此推动公民参政议政是政治传播的又一重要任务。国家主权在民，公民是国家权力的真正持有者。英国1215年颁布的《大宪章》就将“民主”作为现代政治文明的核心，通过限制国王的财权和人权迫使国王退出政治舞台。民主是世界潮流，是国际共识，不民主会导致内斗，使政治资源大量用于解决内部矛盾。民主注重谈判、妥协、让步，然后在协调的基础上达成政治共识。我国在计划经济年代，权力持有者严重缺位，导致“高度集中的决策过程、快速和大规模的资源调配、雷厉风行的贯彻手段以及对某些特定目标的不计代价的追求。”[13]改革开放后政府逐渐还权于民，公民参政议政的机会越来越多。然而从总体上看，我国公民参与还是一种间接参与、特许参与，今后公众应逐渐实现制度化的直接参与。公民直接参与可以通过选举、投票、信访、请愿、罢工等方式来进行，也可以通过网络媒体、传统媒体和行政渠道等方式来参与。
1.尊重网络空间的舆论表达
在人类历史上，政治长期是以政府为中心的，而处在权力金字塔底层的广大人民，只能被看成“臣民”，他们不仅身份卑贱，而且声音低微，甚至在权力的压制下完全丧失了表达权。但现代政治和传统政治则不同，现代政治主张国家权力属于人民，人民是权力的主体。传统政治经常用暴力胁迫人民臣服，现代政治则通过与民协商来分散政府的决策风险。无论是今天还是过去，公民参与政治活动，都需要表达政治主张和对公共权力进行监督。但在传统媒体环境下，公众意见的表达往往受到载体的限制，权力主体的权力经常无法得到落实。而今网络成为一个高度开放的技术平台，它大大降低了公民发表言论的门槛，使普通人原本低微的声音能够在很短的时间内聚集，最终形成强大的社会舆论。虽然网络舆论经常呼啸而来，转瞬而去，但是它绝对不是乌合之众的胡言乱语，它能在公众心理上留下很深的痕迹。
一些基层政府对网络这个新生事物没有深入了解，始终认为网络舆论肤浅、随意、情绪化，不值得关心和重视。然而殊不知网络舆论是公众意见的第一手资料，更是民意的草稿。在某种程度上说，政府轻视网络舆论实际上就是拒绝与公民平等对话，这就有可能导致深层的政府危机。广东佛山九江大桥被撞毁一事就是很好的一例。当佛山九江大桥被撞毁时，网络舆论对九江大桥的设计和质量提出了种种质疑，于是有关方面聘请了10位“国内知名桥梁专家”对大桥的设计和质量进行鉴定，但仅一天后就向社会公布：九江大桥的设计和质量均无问题。这些“专家”不负责任的鉴定结果，不但没能平息社会舆论，反而使公众的愤怒更加强烈。
随着公民社会的逐渐形成，公民参政议政的热情不断提高，通过网络表达意见的人会越来越多。新闻自由理论告诉我们，不同观点在“观点的公开市场”上自由辩论，最终真理必然能够战胜谬误，实现观点的自我修正。网络舆论存在舆论暴力，但是，只要我们能够及时公开信息，允许公民自由辩论，相信公众能够运用智慧辨别出真理和谬误；而且随着网络的发展，网络中将逐渐生成很多有深度、有质量的、具有代表性的舆论。这些理性的声音，如果政府不重视，必将在网民心中产生更大的负面效果；盲目对网络进行封堵，只能是逆历史发展的潮流，用错误的药方医治社会创伤。
2.疏通传统媒体的表达渠道
近年来网络事件不断发生，身体写作、裸照风波、暴力视频频繁出现。网络的崛起，一方面带来了公民新闻的崛起，另一方面也带来了舆论引导的困难。毕竟公民新闻的主体是没有受过专业训练的，他们不能像专业新闻工作者那样很敏锐地去核实新闻来源。传统媒体则是受过职业训练的专业队伍，他们必然会遵循新闻传播的基本规律，花时间和精力去寻找新闻来源，核实新闻的每一个细节，尽可能做到客观、公正、准确。但是，如果传统媒体在突发事件、网络事件中不发言，主动让出舆论阵地，或者是受到权力的干预，做明显有偏向性的报道，甚至牺牲真实满足政治正确，那么传统媒体的权威性和公信力将受到很大的打击。传统媒体最大的优势就是它的权威性和公信力，如果传统媒体最大的优势没有了，利用传统媒体引导舆论就成了空话。
目前，一些地方媒体因为受到体制的限制，竭力回避时政新闻的报道，而整天追逐声色犬马的娱乐新闻，或者在重大事件中做民粹主义宣传。这种放弃新闻专业主义的做法，正在一点点地耗尽传统媒体的权威性。尽管如此，仍有南方报业集团、凤凰卫视等媒体坚持专业主义理想，努力通过社会启蒙、开启民智，以重塑社会的生存价值。传统媒体应该像他们那样，不仅要提供准确、及时、权威的资讯，还要为公众提供先进的世界观和方法论，并成为公众的舆论领袖和社会的启蒙者。因为受到社会环境的制约，改革初期的共识变成了童话。“新闻机构并不是制度的替代物。它像一道躁动不安的探照灯光束，把一个事件从暗处摆到了明处再去照另一个。”[14]在社会转型期，新闻媒体应该成为公民政治参与和约束既得利益集团的重要工具。
3.拓宽公民制度性参政渠道
公民参政议政有制度性渠道，也有非制度性渠道。经过多年的民主建设，我国已经形成了比较完备的公民参政议政的制度化渠道：有的是公民通过自己的代表间接参政议政，如人民代表大会制度、政治协商会议制度；有的则是公民直接通过组织程序、行政程序向政府有关部门建言献策，如行政申诉、司法投诉、群众上访、媒体报道和网络表达等。制度性参与渠道是党和政府了解民意、尊重民意、吸纳民智的重要通道，如果公民制度性参与渠道顺畅，政府就能够通过公民的意见表达把握民意，防微杜渐，将很多社会危机消除在萌芽状态。如果公民政治表达的制度性渠道堵塞，公众意见就可能向网络集中，造成网络的拥堵，最终酿成严重的舆论危机、社会危机。“美国危机管理学会的一份研究发现，事实上只有14％的危机是真正突如其来的，而剩余86％的危机都是如‘慢火煎熬’一般不断升级、恶化的；而且，有超过四分之三的危机，都是因为管理失误而直接导致、促成的。”[15]因此，只要我们能够建设好制度性表达渠道，舆论的能量就可以在多渠道中得到分散，从而避免社会危机的发生。
在制度性表达渠道中，最重要的力量就是行政部门、司法部门对公众意见的重视程度。中国老百姓有个习惯，遇到问题时总爱向有关部门投诉，如果有关部门能够听取民意，及时解决问题，一般不会在社会上形成大的舆论波。当行政部门处理问题不力的时候，很多群众要么选择上访，要么选择上告。此时如果上级政府能够重视民意，司法部门能够秉公执法，很多舆论就会在萌芽状态得到解决。然而，现在的一些部门单纯追求经济目标，严重忽视民生、民意，甚至委屈法律为经济、稳定服务。现在网络中流行“被代表、被捐款、被失踪、被自愿、被就业、被自杀、被开心、被小康”等词汇，看似荒谬，却透露出基层弱势群体的委屈与无奈。少数地方政府对上访严防死守，经常将案件批转当地解决，结果造成“冤案更冤”，淤积的社会情绪得不到释放，最终流向网络空间。从长远来看，中国社会应该加快宪政建设的步伐，真正让人大、政协起到权力监督作用，防止个别人搞法外特权，让一个权力中心驾驭所有部门。越南国会可以质询官员，国会会议可以全程直播，越南政治改革的一些做法，值得我们去研究、思考。我们在政治传播领域，也应该拓宽公民制度性参与渠道，提高政治体制的包容性，分散社会风险，千万不能变通法律，降低宪法的权威，模糊法律的确定性，伤害政府的公信力。
4.建立合理合法的问责制度
权力渎职、权力腐败是社会肌体的伤口。随着公民参政渠道的拓宽、舆论监督手段的丰富，公共权力越来越暴露在阳光下，那些因权力滥用所制造的社会伤口、社会溃疡，经过媒体传播变得更加清晰可见。而医治社会伤口最理想的一剂良药，就是对违规、失职官员进行问责。但问责只能是对公共舆论的暂时慰藉，它不能清除社会溃变的病根，相反，当政治体制改革没有大的突破的情况下，单方面强化问责制度，不仅难以安抚受伤的民心，而且可能动摇基层干部队伍的稳定性。
在有些国家，公众对级别低的政府感觉更满意，因为基层政府信息公开透明，基层官员与选民直接打交道，接受选民的直接监督。在我国一些地方，公众对政府的信任指数呈倒金字塔式结构，群众对基层干部的信任度很低，对上级政府的信任指数随着政府级别的提高呈上升趋势，从而出现基层群众“越级信任”的现象。普通群众不信任同级政府，而只信任上一级政府，甚至上上一级政府，直至中央政府。越级信任一方面表现了人民群众对上级党委和政府的高度信任，体现了党中央和国务院的权威性和凝聚力；另一方面，群众碰到问题就寻求上级政府解决，无形中增大了上级政府的工作量，使上级政府忙于应付大量的基层社会矛盾，严重影响到上级政府自身职能的发挥。其实上级政府在处理突发事件、应对社会危机、安抚公共舆论的时候，最常见的方式是进行行政问责。在第一时间内处理责任官员，确实有效地稳定了社会情绪，但是，上级政府的行政问责一定要合理、合法，防止问责基层官员的频繁化、扩大化，否则必然伤害党的执政基础。
确实，在我国少数县级以下地方政府中，依然存在着严重的失职渎职、违法乱纪的现象。如个别基层干部自我感觉权力无边，无所敬畏，于是整天忙于研究兵法计谋，权术内斗；一些逐利的商人看到了寻租的机会，广交腐败官员，骗取他们的信任，通过钻政策的空子进入投机领域；在权、钱编织的所谓“上流社会”中，腐败官员飞扬跋扈，公共开支不算细账，甚至根本不算账，利用政府公开与民争利，社会利益无节制地向官、商倾斜；得利商人极度张扬爆发后的得意，不仅嫌贫爱富、为富不仁，套用国家的钱做本金来赚国家的钱，而且通过腐败官员利用公权力欺压群众，公开谋求不法利益。个别基层政府严重脱离群众，无法准确把握社会环境，对社会舆论的异常变化缺乏起码的敏感，甚至严重轻视“网络舆论”，认为网络舆论是乌合之众的喧闹。基层政府和官员对公共舆论的这种漠视，加速了舆论能量的累积速度，最终导致群体性事件的爆发，使情绪型舆论转变为行为型舆论，原来一个不起眼的小事最后演变成了震动朝野的“事件”。在个别基层官员身上出现的这种违法违纪现象，如果是触犯法律的，各级政法部门应该依法进行惩处；对于失职渎职的官员，应该根据党和政府的有关政策精神进行严格问责。
其实我们绝大部分基层官员是好的。在目前的管理体制下，基层官员事情很多，责任很大，权力却有限。由于中央和地方利益分割的不合理，基层主要税源收归国家所有，地方政府财权有限，但是却承担了繁重的经济、社会发展重任。在运动式、评比式、突击式的管理模式下，基层政府忙于应付各种“刚性指标”，结果弱化了政府的公共服务功能，政府和群众的距离越来越远，关系越来越紧张，利益冲突越来越大。上级政府与群众距离远，而且不同程度地拥有政府“智库”，因此在社会危机发生时能够从容应对，并且可以利用手中的权力，调动整个社会资源来解决社会矛盾。而基层政府直接和群众打交道，没有规避和回旋的余地，当他们面对群体性事件时，没有上级政府所拥有的空间资源、智力资源、权力资源、制度资源等社会资源，于是只好被迫将矛盾上交，通过上级政府越级干预来解决问题。应该说，基层群体性事件发生频率加大，基层干部负有不可推卸的责任，但是，很多事件还是管理体制造成的。当上级政府在处理问题时问责过于频繁、过于扩大，就可能使基层干部感到心寒，尤其在牵扯到大面积的问题时，牺牲基层干部的做法会更加伤害我们的执政基础。在汶川地震后，灾区基层干部就感到有巨大的压力，他们感觉“在灾民眼里我们是干部，在领导眼里我们是干活的，谁都没把我们当灾民看”[16]。2008年10月3日，北川干部董玉飞“以一种被警方认为极为‘专业’的方式结束了生命——并非上吊身亡，而是借助一张不到一米高的床和一根棉绳，将自己勒死。”他在日记中曾经写道：“生活对我而言已经失去了乐趣，活着只是因为身上的责任。”[16]董玉飞的例子虽只是一个偶然的、极端的、个别的例子，但是，这个例子以“夸张的方式”提醒我们要对基层官员的生存状态进行更深入的思考，也提醒我们要平衡基层干部的权力与义务，在对他们进行问责的时候一定要合理合法，不能让追究过程模糊不清。
社会发展是辩证的。改革开放30年，我们走过了西方国家花200年才走过的发展道路，因此我们也必然要面对别人在200年中所碰到的各种社会问题。今天我们享受了经济发展所带来的富足的物质生活，同时也碰到了社会发展带来的分配不公、环境污染、权力腐败等社会问题。要想真正解决基层社会的问题，就应该加快基层政治体制改革的步伐，转变基层政府的职能，真正实现宪政民主。只要人民的民主参与权力得到尊重，无处不在的民间力量、民间智慧必然会提醒政府，将很多社会问题解决在萌芽状态。
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