论政府在国有企业重组中的作用，本文主要内容关键词为：国有企业论文,组中论文,作用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
企业重组是一个含义相当广泛的概念。一般来说，企业重组是指按照市场规律对企业的各类资源要素（包括企业本身）运用经济、法律、行政手段实施的重新组合。从国内外的实践看，国有企业的重组一般包括以下主要内容：产权重组、资产重组、债务重组、公司制改组、制定新的发展战略、调整管理层、组织结构重组、人员重组等。企业重组的方式可以分为合并式、控制式和吸纳式。
对于非国有企业来说，企业的兼并重组，是题中应有之义，由市场去运作，无需政府去干预。国有企业则与之不同，成熟市场经济中的企业重组与我国目前计划经济向市场经济转轨期的企业重组又有所不同。本文着重讨论在现行体制下，政府在国有企业重组中的作用。
一、国有企业重组的重要意义
自进入工业时代以来，已经出现了几次大的世界范围的企业重组浪潮，规模一次比一次大，每一次兼并重组浪潮都促进了一批巨型、超巨型和跨国大公司的产生和发展，完成了资产规模的迅速扩张和增值，推动了产业的升级和资产结构在全社会范围内的优化配置。美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者乔治·斯蒂伯格说：“一个企业通过兼并其竞争对手的途径成为巨型企业，是现代经济史上的一个突出现象。”“没有一个美国大公司不是通过某种程度、某种方式的兼并而成长的，几乎没有一家大公司主要是靠内部扩张成长起来的。”
近年来，我国的企业重组现象也频频发生。据统计，迄今为止共发生重组案例一万多起。党的十五大对企业资产重组给予了充分肯定，提出“把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来。要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组”，“以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。”
企业重组是实现我国国有经济结构调整的有效途径。综观我国的国有经济现状，主要存在以下问题：企业“大而全”、“小而全”，大企业不大，小企业过多；地区产业结构趋同；低水平重复建设严重；国有经济战线过长；基础设施和基础产业相对滞后等。这些因素严重制约了国有经济整体效益的提高，影响了整个国民经济的发展。因此，进行企业重组，调整国有经济结构，盘活存量资产，促进生产要素优化配置，推动国民经济结构的优化升级，培育一批具有产业带头作用和国际竞争力的企业集团，是我国经济发展的迫切需要。
二、政府干预国有企业重组的必要性
有人认为，企业重组只能采取经济手段而不能采取行政手段，只能由市场自动完成而不能由政府进行干预。我们认为，这种观点失之偏颇。固然，采取经济手段符合市场经济运行规则，易于理顺重组中的产权关系，有利于维护企业的自主权，但这绝不意味着现阶段只能采取经济手段而要完全排斥行政手段。政府在现阶段国有企业重组中应该而且可能发挥重要作用，原因如下：
（一）在我国，国有制经济统一归全民所有，政府代表全国人民行使所有者职能，因此，政府有权力、有资格作为国有企业重组的主体，并使用行政手段进行资产重组。这是政府作为企业重组主体的体制基础，国有企业的特殊性决定了国有企业重组不能完全依靠企业自身和市场来完成，必须借助政府干预来实施企业重组。这是国有企业的性质决定的，国有企业自己决定出卖自己，倒是没有法理根据的。
（二）我们强调市场在资源配置中起基础性作用，并不意味着市场配置是完美无缺的。西方国家的市场经济在很大程度上也有政府干预的成份。正是由于市场配置有其局限性，才需要政府使用行政手段来弥补。
（三）目前，我国的市场经济体制还没有完全建立起来，我国社会还处在计划经济向市场经济的转型期，国有企业资产缺乏真正负责主体，企业尚未真正成为适应市场的法人实体和竞争主体，相当多的企业缺乏重组的积极性，劣势企业只要一息尚存，就不愿意与别的企业重组，“宁当鸡头、不当凤尾”的思想根深蒂固。优势企业则往往满足于眼前的丰衣足食，不愿为重组承担更大的责任。这两种倾向，说到底都是由于企业缺乏产权主体和真正意义上的法人实体的危机感、责任感和使命感。另外，我国的国有资产结构是各级政府和部门控制和管理的，呈条块分割状态。这种情况下，政府的推动就显得很有必要。
毋庸讳言，过去在计划经济体制下政府使用行政手段配置资源造成了资产结构不合理的结果。今天我们国有企业改革的一项任务就是要政企分开、政资分开，所以，本文强调政府在企业重组中的作用似乎有些不合时宜。但是，强调政府退出企业运行，并不意味着主张政府成为无为政府。相反，现在处于国有企业改革的关键阶段，市场经济体制发育尚不充分，政府毫无疑义地应担负起重要的领导作用。
三、政府在企业重组中的位置和作用
我们认为，政府在国企重组中的作用主要体现在以下几个方面。
（一）引导国有企业认识重组的重要性和紧迫性
随着世界经济一体化和全球化的形成，国内市场正在和已经成为国际市场的一部分。企业面对的已经不仅仅是国内市场竞争，还有激烈的国际市场竞争。世界跨国公司正纷纷进入我国，不少行业的市场主导权已经落在外国公司手中，不少国产名牌为外国名牌所吞没。国有企业既面临难得的发展机遇，又面临前所未有的严重挑战。目前，我国的企业大多还不具备参与国际跨国集团较量的能力。1995年，我国500 家最大的国有企业的资产总额、销售收入和利润总额，还不及美国500 家大企业前3家中的任何一家。在强大的竞争对手面前， 如果仍靠大量的中小企业分散出击、各自为战，必然会有越来越多的企业和产品被挤垮。因此，只有按国际化的要求来调整产业结构，进行战略性重组，实行强强联合，组建和扶持自己的有强大经济实力的跨地区、跨行业、跨部门、产业内紧密联合的大公司、大集团，才能与外国大公司、大集团相抗衡。社会主义市场经济需要一批能在世界经济的大洋中航行的“航空母舰”。政府有关部门要充分认识到发展大型企业集团的重要性、紧迫性。
（二）确定重组的对象、原则和要求，体现所有者代表的角色
在重组初期，政府应该起主导作用。选择合适的重组对象，确定重组的原则方针和要求，审定重组方案，这都是政府主管部门的重要责任。政府主管部门应该具有果断决策的魄力。备受社会关注的我国最大的国有企业资产重组——中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司于1998年7月27日在人民大会堂宣告成立， 这是国务院在经济体制改革中加快国有企业改革的一项重大战略决策。党中央、国务院多次召开会议进行研究讨论，作出了一系列的重要指示，朱容基总理亲自确定了组建的原则方针和要求。
（三）协调各种利益关系，必要时采取行政命令强行整合资产，打破条块分割
客观地讲，国有企业重组涉及面广，情况复杂，利益关系的协调比较困难，没有政府的支持甚至直接参与，几乎是不可能进行的。政府或主管部门应该本着合理配置资源、优化产业结构的原则，保障重组的顺利进行，必要时通过行政命令强制所属企业以合并、吸纳、划转、参股等方式来实现存量资产的重组和合理配置，实现规模经济。这是政府在对特困企业实施解困中普遍采用的一种方式。政府应该运用行政手段打破条块分割。我国的现行体制还不理想，各种制度还不完善，企业重组中的许多障碍只有通过必要的行政手段才能克服。在企业重组过程中，有些地区和部门从局部利益出发对跨地区、跨行业的企业重组设置障碍，上级政府部门就可以运用更高层次的行政手段，利用下级服从上级的行政管理原则，消除资产重组中的障碍。这也是现阶段快速、有效、必须的政府行为。
（四）运用行政手段剥离企业重组中的非资产因素，推动企业重组的进程
企业重组的目的是盘活存量资产，提高现有资源的利用率，但同时会产生一批富余人员，如果不解决好他们的安置问题，企业重组就很难达到1+1＞2的目标。现阶段， 再就业工程和逐步完善的社会保障体系实际上是由政府承担下来了。虽然企业也拿出了一部分费用，但政府实际上支付了其中的大部分费用。这表明，资产重组中必须借助政府行政力量。
（五）选择法人治理结构和经营者
进行企业重组时的一个重要问题是，选择什么样的公司形态？选择什么样的法人治理结构和经营者？如何理顺党委在公司中的关系和地位？在企业重组时，政府主管部门应根据国家的行业政策、企业的现状来决定重组后的企业采取何种公司形式。我国的《公司法》规定，我国的公司有两种形式：有限责任公司和股份有限公司。对国有企业进行公司化改组，就是要实现政企分开，企业摆脱政府机关的直接控制，国家解除对企业承担的无限责任，有效地实行出资者所有权与企业法人财产权的分离。十五大报告明确提出：“要按照‘产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学’的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革”，“培育和发展多元化投资主体，推动政企分开和企业转换经营机制。”因此，对大多数企业来说，进行公司化改造，必须实行所有者（投资者）主体的多元化，根据国家政策和企业的不同情况，改造成有限责任公司或股份有限公司。从某种意义上说，没有所有者（投资者）主体的多元化，就没有真正规范化的公司。虽然《公司法》允许在个别行业建立少数国有独资公司，但是实践已经证明，国有独资的企业形式难以将企业的财产和国家的其它财产区别开来，很难成为独立的、自负盈亏的法人实体，难以做到政企分开，从而达不到重组的目标。对采取这种公司形式进行国有企业重组，应该采取特别慎重的态度。
所谓法人治理结构，是指公司的领导体制和组织结构，由权力机构、决策机构、监督机构和经营管理人员等组成。按照《公司法》，公司的治理结构由股东会（或股东大会）、董事会、监事会和经理组成。《公司法》中有关于党组织的专门条文，这是我国的国情所决定的。《公司法》规定，公司中中国共产党基层组织的活动，依照中国共产党章程办理。这些规定就使得如何处理“新三会”（股东会、董事会、监事会）与“老三会”（党委会、工会、职代会）之间的关系成为一个非常敏感、棘手而又无法逾越的问题，其中最重要的是董事会与党委会之间的关系。党委的政治核心作用如何发挥而又不干涉公司的经营管理？这是我国国有企业在设置治理结构时所遇到的特殊问题，是产生于西方的现代企业制度所没有的。1997年中央下发了《中共中央关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》，其主要精神是：公司党委书记、董事长可由一人担任，也可以分开配备。由一人担任的，应具备两个职务所要求的条件和能力，同时配备一名党委副书记以主要精力抓党的工作。党委书记和董事长分开配备的，党员董事长可任党委副书记，党委书记可任副董事长。一般来说，党委书记是上级党委任命的，公司的董事长和总经理是上级政府或主管部门决定任免的，他们都是某一级政府或部门管理的干部，又通常级别相当。在实际工作中，董事长、总经理和党委书记之间，可能会发生许多《公司法》和公司章程难以规范的情况，这是主管部门在重组时必须考虑的问题。
在选择公司结构时，集权还是分权是又一重要问题。在现实生活中，许多公司在人事安排上实行高度集权的模式，即一个人兼任董事长、总经理和党委书记，或者至少兼任其中的两个职位。中国企业家调查系统的资料显示，目前我国的企业经营者（厂长、经理）兼任本企业党委（党支部）书记的比例高达66%，兼任董事长的占44%。这种高度集权的管理体制可以避免复杂的人际关系矛盾，避免因互相推诿而造成的决策延误，使企业易于捕捉有利的商机。但是，如果没有相应的监督和制约机制，则企业领导人很容易走向滥用职权和腐败谋私，导致国有资产的严重流失。
选择优秀的经营管理者是关系到企业重组成败的关键一环。国有企业重组的成功不仅要有合适的重组对象、切实可行的重组方案，更重要的是要有优秀的管理人员来实施重组并管理重组后的企业，而这正是目前国有企业重组的“瓶颈”问题。朱镕基同志指出，要搞好国有企业，一定要有能胜任管理现代企业的领导班子，这是首要因素。只要重组后的企业仍然保持国有企业的性质，或者是由国家控股的公司，那么作为国有企业所有者代表的政府部门或政府授权（委托）的机构就有权任命或提名董事长人选。这并没有违反现代企业制度的基本原理，而恰恰是符合其基本原理的，因为最大的股东本来就可以拥有最大的权力，自然包括董事长的任免。问题不在这里，问题是政府主管部门是按照什么原则来选择董事长的？它们能够选择到最合适的人选吗？这是值得有关领导充分注意的问题。
（六）确保国有资产不流失
在国有企业重组过程中，政府主管部门应当建立有效的国有资产管理、监督和营运机制，防止国有资产流失，切实承担起国有资产的保值、增值责任。对重组企业要请资产评估机构、会计师事务所、审计事务所等进行资产评估，明晰产权，尤其要对跨所有制的企业兼并的国有资产加强管理，保证资产流动而不流失。
四、注意的问题
在我国，国有企业既是国民经济的主导力量，也是深化改革、实施重组的主要对象。如何有效地进行资产重组，是国有企业改革成功的关键，也是政府和企业都在积极思考和关心的问题。我们认为，政府在企业重组中应该注意以下问题：
（一）要实行企业自愿与政府推动相结合的原则
企业重组一般要涉及两个以上的企业，重组后的企业，原重组各方能否迅速融为一体，形成合力，对企业的正常运营影响极大。这里，重组各方对重组是否自愿就显得非常重要了。如果是各方自愿实施的重组，则说明重组各方都充分认识到了重组的必要性，这种认识有利于重组后的各方迅速形成合力；反之，如果是“拉郎配”式的重组，其合力的形成就可能要大打折扣。以企业自愿为主来决定重组，有助于迅速实现重组后企业内的融合，提高重组的科学性。强调以企业自愿为主原则，是市场经济的要求；重视政府的必要推动，是现阶段的客观需要。将二者有机地结合起来，并坚持以企业自愿为主要原则，是目前实施企业重组应当遵循的重要原则。
（二）要尊重市场规律，讲求科学性
政府参与资产重组，必须尊重市场规律，要本着合理配置资源、优化产业结构的原则，建立在科学的基础上。决不能因“扭亏心切”而利用行政权力将劣势企业强行无偿划拨给优势企业，对资产也不作科学评估，搞“拉郎配”。其后果可能是不但劣势企业没有起死回生，优势企业反倒背上了沉重的负担，甚至有可能被拖垮。政府也不能不尊重市场竞争规律，人为地规定生产要素的流向；也不能为了单纯地追求规模而利用行政手段将几艘“小船”拼装成“大船”，这样的“大船”是经不起大风大浪的。经济规模并不等于规模经济。
（三）注意身分，不能越俎代庖
在现实中，政府直接参与和决定的企业重组，往往违反市场经济规律，违背人们的良好愿望，造成不良后果。因此，在国有企业重组活动中，政府的角色和作用，具有两难的性质。政府主要是为企业重组进行导向，创造良好的、必要的条件与环境，政府的作用是服务、协调、指导、监督，政府应该时刻记住自己是“教练”、而不是“运动员”，不能直接介入企业重组的具体行为，要把企业重组主要看成是企业的一种市场行为。