行政决策中的公众参与浅议，本文主要内容关键词为：公众参与论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
决策是行政管理活动的先导，决策的效率和质量直接关系到与之相关的一系列行政管理活动的正确开展和顺利实施，关系到政府工作绩效的高低和公众满意度的高低。由于现代行政权力的不断增强，扩大公众参与、推动行政决策的民主化逐渐成为当代民主政治发展的客观要求。在我国，伴随着中国共产党对社会主义执政规律认识的不断加深和社会主义民主政治的不断发展，深化和扩大各级政府行政决策中的公众参与已越来越受到党和政府的高度重视。因此，在当前我国现代化建设稳步推进和社会主义民主政治不断发展的公共行政环境中，鼓励、引导和规范行政决策中的公众参与，对在行政决策中落实科学发展观、提高党的执政能力、强化政府和人民群众的血肉联系具有重要的现实意义。
一、公众参与行政决策的步骤和环节
行政决策活动作为动态化的能动性活动过程，是由多个环节构成的。就其基本逻辑而言，现代决策过程实质上是由问题建构、方案设计、方案抉择等活动阶段顺次连接或混合协同而咸的理性行为链条。公众参与使传统的决策架构下的封闭链条发生嬗变、重构，即促进行政决策系统朝着动态化、开放化的方向发展，从而有助于优化和改善行政决策过程。
1.问题建构阶段的公众参与。在行政决策过程中，问题的建构是一个居于中心的指导系统或定向机制，直接影响到后续决策环节的效率和质量。根据美国著名的公共行政学家威廉·邓恩教授的观点：“决策问题是通过公共活动能得以实现的未实现的需要、价值或改进的机会；构建问题是分析人员在不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段。”而问题是“思想作用与环境的产物，它们是通过分析从问题情势中抽取出来的要素，因此，我们体验到的是问题的情势而非问题本身，问题就像原子或者细胞一样是概念的产物”。决策问题的建构本质上是特定阶段的政策相关者之间进行利益博弈的过程，带有很强的主观性和人为性特点。因此，在问题建构阶段容纳和鼓励公众参与，实质上就是扩大问题搜寻范围的过程，也是保证各种利益要素表达自身诉求，即保证问题的各相关方基于自身的利益考量参与问题认定的过程。在问题建构阶段鼓励和引导公众参与，可以有效弥补行政领导或政策专家在问题认定方面的认知局限性，从而使对公共问题的分析、界定能够尽量还原或重现问题发生过程中的各种要素与变量，使问题建构这一主观色彩较浓厚的理性分析环节逼近或接近行政决策问题发生和发展的客观过程，达到摒弃伪问题、重现真问题的目的，从而保证行政决策目标在回应问题时的客观、真实、有效。
2.方案设计阶段的公众参与。行政决策中的方案设计实质上是针对行政决策问题的界定和诊断，发现可供选择的可能的行动过程的功能性环节。在方案设计阶段鼓励和引导公众参与，实际上就是赋予个人、团体等公众行为者针对决策问题发表改进问题的方案的权利。这意味着在此阶段政府要允许各方发表意见、参与方案规划，及时与公众进行对话和讨论，并在此基础上适时制订未来的行动方案。政府在进行决策时，必须就怎样才能从公民个人和各种社团那里寻求和接受意见作出决定。政府的任务就是平衡及时决策的需要和参与的需要，同时制定出采纳未来参与者提出的相关意见的标准，以此来保障公众在决策方案制订过程中合理地表达自己的意见和利益诉求，并有效参与到方案规划和决策的整个过程中。在这一环节，政府在决策过程中发扬民主、积极协调、集思广益，可以有效弥补西蒙教授所反复论证的方案搜索过程中各部门“有限理性”的不足，推动行政决策的科学化。
3.方案抉择阶段的公众参与。方案的抉择是行政决策过程的核心，直接关系到行政决策的水平和质量。美国学者查尔斯·林德布罗姆把以抉择的逻辑为核心的政策制定过程看成各种政治力量展开权力斗争的过程，亦即一个政治过程而非单纯的技术过程。实际上，随着现代民主政治的发展，有关抉择过程中的民主正受到越来越多的人的重视。就行政决策中的方案抉择而言，在传统的以官僚制为制度运行的逻辑起点的行政权力运行框架中，方案的最终决定权依据官僚制体系中的层级原则层层分配，拍板定案权集中在少数行政领导手中，从而极易导致行政领导的专断，影响行政决策的质量和水平。在我国，虽然广大人民群众在根本利益上是一致的，但是各界群众在具体利益上却可能存在一定的差别。因此，在方案抉择阶段扩大和深化公众参与就是正视这种差别，充分照顾社会各阶层群众的利益和愿望，并在一定程度上鼓励各种利益诉求参与决策问题的解决过程，从而使决策过程反映民众要求，从更高层次上保证行政决策能实现好、维护好最广大人民群众的根本利益。
二、扩大和深化行政决策中的公众参与
在行政决策中扩大和深化公众参与是改善传统决策体制，提高决策民主化、科学化，优化行政决策过程的基本手段。在现阶段，扩大和深化行政决策中的公众参与也是我国政府管理创新整体布局中的重要环节。
1.树立有限理性的行政决策理念，提高对行政决策中公众参与重要性的认识。有限理性的行政决策理念就是要求传统的行政决策者承认官僚体制下公共行政的局限性，从而提高政府对引入外部智力资源的必要性的认识；同时，还要求行政决策部门认识到，行政决策是包括政府在内的各种有限理性行为者通过彼此合作解决公共行动中面临的各种问题的努力的反映。因此，各级政府部门应认识到公众参与行政决策既是扩大群众参与、发扬民主的必要途径，也是弥补单纯的政府决策的局限性，进而改进和完善行政决策的必然选择。
2.转变领导作风，发扬民主，培育宽容、民主的行政决策环境。由于受官僚制决策体制的深刻影响，部分行政领导为保持层级系统赋予他们的既得权力，逐渐养成了独断专行的领导作风，这种领导作风不利于扩大和深化行政决策中的公众参与，使广大群众不能也不敢自由地表达对决策问题的态度和意见。这就要求各级行政领导应从促进民主政治建设、维护社会和谐的高度切实转变领导作风，保障广大群众合法的知情权和参与权，保持决策过程的开放和透明，从而营造鼓励参与、注重协商、富于协作精神、宽容、民主的行政决策环境。
3.推动政府管理创新，建立健全行政决策中的公众参与机制，引导、规范公众有序参与行政决策。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度”。深化和扩大行政决策中的公众参与，要求加快政府管理创新步伐，推动公共管理制度创新，建立、完善以公示制度、听证制度等为重点的公众参与机制。各级政府要在其职权范围内积极探索、大胆尝试各种新型的民主参与机制。
4.加强宣传引导，通过各种形式的培训教育机制，培养公众的自治精神和参与意识，提高公众参与能力。行政决策的民主化是民主政治整体发展中的重要环节，也是政治文明建设的重要内容。这其中公众参与的态度、意愿和技能是决定政治参与是否规范、有序、有效的重要因素。就政治文明建设的内在规律而言，即使行政决策中已经建立起完善的公众参与机制，但广大群众缺乏必要的自治精神和参与意识，缺少基本的参与能力，同样不能保证行政决策中公众参与的规范和有效性，从而不可能在实质上推进行政决策的民主化进程。因此，加强宣传教育，建立各种形式的公民教育和培训机制，通过公民教育实现良性的公民赋权，帮助公众掌握必要的政治参与技能和与行政决策相关的法律常识及专业知识，从而提高公众的参与意识和参与能力，就显得十分必要和迫切。实践证明，通过宣传教育鼓励、引导和规范行政决策中的公众参与，是保证行政决策民主化健康发展的重要条件。