论我国水资源费的若干法律问题，本文主要内容关键词为：水资源论文,法律问题论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年来，水价一直是众人瞩目的焦点。先是因城市污水处理费的增加而引起水价普涨，之后随着国务院办公厅2004年发布《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》（国办发[2004]36号）（以下简称为《通知》），水资源费一时成为公众和学界的关注热点。《通知》认为目前“水资源费征收标准偏低，不能反映我国水资源紧缺状况”，要求各地“扩大水资源费征收范围并适当提高征收标准。凡未征收的地区要尽快开征水资源费，并根据水资源紧缺程度，逐步提高征收标准”。
一些地方在贯彻实施这一政策提高水资源费征收标准时，发现有一些深层的问题亟待从理论上或实践上予以解决，如水资源费的性质、征收标准、征收对象和用途问题；法律和政策的层级问题，等等。水资源费的性质主要是解决水资源费征收的正当性问题，其征收范围、对象和用途是解决水资源费征收的合理性问题；法律和政策的层级问题则影响水资源费征收依据的效力。
一、关于水资源费的性质
征收水资源费首先面对的是水资源费的性质问题。不同的定性影响人们对于征收水资源费正当性的认识。
当前关于水资源费性质的认识存在较大分歧，概括说来，可分为“税说”、“费说”、“价格说”以及“折衷说”。
“税说”认为：水资源费属于资源税的一种，是调节经济活动的重要经济杠杆，实质是不以付出的劳动消耗为前提的税收。为使用户在同一基础上展开竞争，应将开发优等条件水资源所得的级差收益，作为水资源税由国家征收。这种税收体现了属国家所有的水资源必须实行有偿使用的原则，也在一定程度上反映出水资源的稀缺程度。“费说”一般认为，水资源费是为了合理开发利用水资源而必须消耗的附加劳动补偿，包括花费在水资源勘测、调查、评价、规划、科研以及保护等方面的费用支出的补偿；也有人认为水资源费是旨在促进节约用水的行政收费。（注：方国华等：《论水资源费的性质和构成》，《河海大学学报》2000年第2期。）“价格说”认为，水资源费实质上是水资源的价格，包括水资源所有权价格和水资源价值价格。（注：方国华等：《论水资源费的性质和构成》，《河海大学学报》2000年年第2期。）“折衷说”则认为，水资源费兼有资源税和行政收费的性质，本质上是税，但是和税又有不同，因为税收不以付出劳动为前提。因此是“带有税收性质的费用”。（注：英若智：《中国的水资源费问题》，见http：//www.hwcc.com.cn。）
上述观点中，“费说”未能有力说明水资源费的征收理由。因为水资源勘测、调查、评价、规划、科研以及保护属于水行政管理部门的当然职责，在这些方面的支出只是水行政主管部门的一般性管理支出，很难说是行政特别支出，也并非对水资源消耗的直接补偿；“价格说”虽然揭示了水资源的经济属性，但未能反映出政府对水资源行使的宏观调控职能。
根据OECD“公共开支统计”分类，税和费的主要区别在于所征收的货币是无偿还是有偿。无偿是指政府向纳税人提供的收益与纳税人的付款不成比例。有偿是指所提供的服务与缴费人的缴费额呈比例，如污水处理费。（注：杨金田、葛察忠等编：《环境税的新发展：中国与OECD比较》，中国环境科学出版社2000年版，第16页。 此外，平特纳在《德国普通行政法》定义“税”和“规费”时也将公共当局是否为对等给付作为定义所包含的 因素之一。见[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第183页。）由于水资源费的征收目的和资源税的征收目的一致， 是为了调节资源开发者之间的级差收益，使资源开发者能在大体平等的条件下竞争，同时促进开发者合理开发和节约使用资源；客观上对产品和行为会产生实际的影响；并且缴费人也不能直接从征收机关处获得直接的对价补偿，从这个角度分析，将水资源费定性为一种资源税更为恰切。
但是这一理论上的定性，如果应用到我国实践，将会产生以下的疑问：一是关于水资源费征收依据是否需要修改，即应当由税法作出规定还是水法作出规定的问题；二是水资源费的征收管理体制是否应当作出相应变动，即由税务行政主管部门还是水行政主管部门行使征收职能的问题；三是在用途上是由国家财政部门统筹安排使用还是作为专款专用。应当说，严格于理论和实践的对应，和我国多年来的“费改税”的改革方向是一致的，有利于国家财政的统一管理；但在同时，由于历史形成的原因，它会引起几乎是各个省、自治区、直辖市的有关规章的作废和相应的立法成本的增加，行政职能、部门利益的重新调整，以及由此导致的管理成本的增加。这在实践中阻碍重重并且必要性不大。基于法律政策和行政管理职能的延续性以及行政效率的考虑，笔者认为无需对当前的征收和管理体制作太大的变动，只需要对税法和水法的相关部分分别作出调整，并在国家有关资源税的规定中授权水行政主管部门代为征收即可。
从结果意义上说，笔者的主张和“费说”以及“折衷说”并无二致，尽管理由各不相同。这有似孙斯坦（Cass R.Sunstein）笔下的“未完全理论化的协议”：“对于任何个人或团体来说，将一个问题完全理论化，即既接受某个一般理论，又接受连接这一理论与具体结论的一系列步骤，这种情况是很少见的。因而，我们在法律中常常会在某个一般原则上达成未完全理论化的协议。”“当人们在某些相对高层次的主张上产生分歧的时候，如果他们降低抽象的程度，也许能达成一致意见。”（注：[美]孙斯坦：《法律推理与政治冲突》，金朝武等译，法律出版社2004年版，第35、41页。）
二、征收标准问题
我国1988年水法及其2002年的修正案都没有直接规定水资源费的征收标准，而是规定：征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。但是国务院从1988年至今并没有制定相应的具体办法，仅在1995年国务院办公厅《关于征收水资源费有关问题的通知》（国办发（1995）27号）中规定：“在国务院发布水资源费征收和使用办法前，水资源费征收工作暂按省、自治区、直辖市的规定执行。”因此，当前各地关于水资源费的征收的直接执行依据基本上是地方规章。在确认征收标准方面，地方规章的特点表现为：
（一）规范方式各异
综合各省、自治区、直辖市制定的规章来看，其规范方式有直接和间接、简单和复杂、具体和抽象的区别。
直接规定型的地方规章一般直接具体规定了水资源费的征收标准，如《湖北省水资源费征收管理办法》，语言简洁明了，适用方便；但是也有不足：一旦想要调整标准就比较困难。以武汉市为例：由于武汉市的水资源费是根据1996年《湖北省水资源费征收管理办法》制定的，如果武汉市试图根据国办发[2004]36号文件调整武汉市的水资源费，必须以《湖北省水资源费征收管理办法》的修改为前提。
间接规定型一般只在规章中规定了标准确立的原则，语言相对抽象、模糊，对于同一省份内水资源分布不均的不同地区，适用时可以更加灵活。如规定水资源短缺地区的征收标准应高于水资源丰沛地区的征收标准；经济相对发达地区的征收标准应高于经济欠发达地区的征收标准；取用地下水的征收标准应高于地表水的征收标准；洗浴等特殊行业取用水的征收标准应高于商业、服务业取用水的征收标准；商业、服务业取用水的征收标准应高于工业取用水的征收标准；工业取用水的征收标准应高于生活取用水的征收标准等等（注：2004年《重庆市取水许可和水资源费征收管理办法》第26条。），具体规定则由物价、财政部门提出方案报上级政府部门批准。采这一规定方式的如《山东省水资源费征收使用办法》、《重庆市取水许可和水资源费征收管理办法》等。
（二）具体征收标准的差异很大
有些地区只是象征性地征收，如湖北省，居民用水的水资源费为每立方米0.01元，工业取水为每立方米0.02元；有些地区的征收标准则高出很多倍，如山西省的地表水为0.30元/立方米，地下水为0.50元/立方米；山东省济南市的收费标准最高，达到1.80元/立方米。
上述水资源费的征收标准反映出在水资源费问题上，我国国家立法的灵活性和地方立法的自主性特点。我国水资源南北、东西的分布不均，基本上得以通过水资源费征收标准的差异得到体现。这种由各省、自治区、直辖市自行确定水资源费的征收标准的模式有利于各地根据本区域的地理、经济等条件立法，在环境立法中很值得推广。对于部分地区没有征收（如西藏）或征收标准过低的情况，只需要在全国范围内规定最低征收标准即可解决。
三、征收对象和范围问题
2002年《水法》第48条第1款规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。根据这一规定，我国水资源费的征收对象应当是“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人”，征收范围及于办理取水许可，直接取用地表水、地下水的生产和生活用水；“家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水”的情况为适用例外。
几乎所有的法律都不可能十分详尽，在适用过程中都会在不同程度上依赖于解释。水法也是这样。将国内各地的水资源费征收和管理办法收集起来仔细对照，会发现对于一些敏感问题的规定差异很大。
（一）如何理解“直接取水”
1.扩大解释。关于水法中的“直接取水”，1993年国务院颁布的《取水许可实施办法》解释为“指利用水工程或者机械提水设施直接从江河、湖泊或者地下取水”。（注：1993年国务院《取水许可实施办法》第2条第1款规定：“本办法所称取水，是指利用水工程或者机械提水 设施直接从江河、湖泊或者地下取水。一切取水单位和个人，除本办法第3条、第4条规定的情形外，都应当依 照本办法申请取水许可证，并依照规定取水。”第2款规定：“前款所称水工程包括闸（不含船闸）、坝、跨河 流的引水式水电站、渠道、人工河道、虹吸管等取水、引水工程。”该办法根据1988年《水法》制定。）这一解释虽然实际上扩大了“直接取水”的字面含义。但是和水资源费这一收费项目设置的初衷并不相悖，对于促进合理开发和节约用水的目的实现很有效，当然也有利于增加财政收入。该解释已经为多数地方规章所采纳，如1996年《湖北省水资源费征收管理办法》、2003年《重庆市取水许可和水资源费征收管理办法》等等。
2.限缩解释。也有地方规章将水法第48条第1款中关于申请取水许可和缴纳水资源费的规定结合在一起作为水资源费征收的前提，认为需要办理取水许可的单位或个人方为水资源费的缴纳对象，不需要办理取水许可证的，免征水资源费，如2004年《陕西省水资源费征收办法》第2条规定：“凡在本省行政区域内直接从地下、江河、湖泊、水库取水的单位和个人（以下简称取水户），应当依照本办法缴纳水资源费。按照《陕西省取水许可制度实施细则》规定不需要办理取水许可证的，免征水资源费。”
3.还有一些地方规章的扩大解释则和水法的规定相去甚远，如1995年《黑龙江省水资源费征收管理使用规定》，在本省行政区域范围内直接从江河、湖泊和地下取水的各类企事业单位，和机关、团体、部队及以经营为目的的个人取水，均征收水资源费。根据这一规定，水资源费的征收对象完全突破了“直接取水”的限制，将以经营为目的的直接或间接取水的单位或个人都纳入了征收范围。从理论上说，这一解释和上位法在内容上存在实质冲突：以是否具有经营目的作为征收水资源费的区分标准显然超出了水法的规定。
上述关于“直接取水”的不同解释方式导致了不同的适用结果，这是各省在具体的征收对象上存在较大差异的原因。这种差异和征收标准的差异性质不同，容易引起是否合乎立法目的以及是否公平的质疑。由于行政法规的效力高于地方规章，因此当前关于对“直接取水”的理解，地方规章的立法应当以国务院《取水许可实施办法》的规定为依据，对于与国务院的规定存在实质性冲突的内容，根据我国《立法法》的有关规定，应由同级地方人民代表大会常务委员会撤销或者由其上级人民政府改变或撤销。
（二）免征范围的确定
1.调查与反馈
关于免征范围，除了《水法》和国务院《取水许可制度实施办法》的规定以外，还有一些免征范围是政策所作的补充，其中主要有国务院办公厅1995年《关于征收水资源费有关问题的通知》（国办发[1995]27号文）。到目前为止，因为国务院或其所属部门的临时性政策原因而免征水资源费的有：农业用水、中央直属电厂用水、地热水、矿泉水。（注：刘伟平等：《关于水资源费征收管理情况的调研》，《中国水利》2003年第3期。）调查显示，虽然上述国家政策为一些政府规章所确认，但是水务管理部门或地方政府显然对此并不满意，其最直接的原因是影响财政收入，当然，也不外乎：（1）不能有效地促进节约用水；（2）负担不公平；（3）妨碍了水资源费征收管理部门职权的统一行使；（4）与水法规定的潜在冲突。（注：刘伟平等：《关于水资源费征收管理情况的调研》，《中国水利》2003年第3期。）
上述这些情形对于水资源费征收的正当性和合理性都构成了一定程度的损害，调查反馈信息多要求对农业用水、中央直属电厂用水、地热水、矿泉水开征水资源费，不过对于农业用水可以规定一定的免征量，对于地热水和矿泉水，应当考虑其兼为水资源和矿产资源的双重性质而避免重复征收。
2.地方规章和政策
结合地方规章的内容来看，这些政策被地方规章的采纳程度也有很大不同，大致可以分为以下情形：（1）未采纳型，如北京、贵州；（2）完全采纳型，如湖北、甘肃；（3）适当采纳型，如广东、湖南，对于农业灌溉用水分别规定了水资源费的免征量或起征量。此外，个别适当采纳型的地方法规对免征范围作了补充，如对公益性事业单位（如对农村敬老院、中小学校）自用取水的免征。
地方规章的立法实践表明，在免征范围的确定方面，《水法》的规定不甚全面，中央政府的临时性政策规定由于时间的原因而有失合理；一些地方规章基于对公益性事业单位的照顾考虑而适当扩大免征范围的做法则是未来制定统一的水资源费征收管理办法时可以吸收的经验。
四、水资源费的管理问题
综合各地有关水资源费的征收和管理办法可以看出，目前各地收取的水资源费一般都规定上缴地方同级财政，实行财政专户储存，专款专用。各级水行政主管部门按照规定的使用范围，编制年度用款计划，由同级财政审核批准、拨款安排使用。同时，各省级水资源费管理办法中均规定了在本辖区内分级分成管理，各地上缴比例不同。由县级水行政主管部门征收的水资源费大多上缴省级和地级财政各10％～20％，最多上缴省级财政达60％。由地级水行政主管部门征收的水资源费大多上缴省级财政20％～30％，最多上交省级财政60％。
《水法》对于水资源费的用途没有直接规定，但是不少地方规章作了明确规定，如湖南、湖北、广东、北京等许多省、市和自治区。规定的用途不外乎：水资源综合考察、调查评价、规划、供求计划、水质监测、科学研究；开展节水、水资源保护及补源回灌、水源涵养等措施；水资源管理方面有关经费、水资源宣传和人员培训及表彰奖励等经费。个别省市规定能够用于水环境的治理（如北京）或者用于水资源工程建设（如山东）。
此外，调查显示，1998～2001年征收的水资源费使用情况大致为：管理人员工资占19.1％，基础工作占19.5％，设备占3.7％，其他占57.7％。（注：刘伟平等：《关于水资源费征收管理情况的调研》，《中国水利》2003年第3期。）
上述情况表明，到目前为止，我国的水资源费在管理方面存在以下问题：
1.在用途规定方面对水质补偿和水环境的综合治理方面的需要考虑畸轻；
2.在实际使用方面运用于法定用途的比例过低；
3.使用权基本上为水行政部门所垄断。事实上，承担水资源保护职能的不仅有水行政管理部门，还包括环保等其他职能部门。
这些问题多是过去强调水资源费的行政收费性质，过分突出部门利益所致。在理论上辨明其税收本质前提下，可以考虑将征收的水资源费的60％上缴地方财政，将水行政部门垄断其支配的传统变革为由地方财政根据本地的水资源保护的需要而统一规划，统筹利用，必要的话可以建立地方水资源保护或水环境治理专项基金，将之作为专项基金的长期资金来源，并将基金作为一个融资平台，以解决当前地方在水环境治理方面资金不足的问题。
五、关于水资源费征管的法规政策的效力问题
有关水资源费征管的法律和政策的效力问题虽然最后提到，却是本文中最为重要的问题。由于我们处在一个变革的社会，法律法规也在不断地发展变化，数量庞大、来自不同时期的各级立法和规范性文件导致了大量的规范冲突，一个问题往往涉及到相互冲突的不同规定，使得在解决具体问题时不得不分析和寻找法之所在。综合调查情况来看，有关水资源费的法律法规和政策之间的冲突集中在国务院规范性文件与法律以外的其他各级规范的效力等级关系的比较问题上。
（一）国务院规范性文件和地方规章的效力等级关系
如前所述，我国关于征收对象和范围的政策性规定较多，各地规章对之有完全采纳、未采纳以及适当采纳三种立法衔接模式，因此，除了完全采纳型以外，未采纳型和适当采纳型的地方法规在适用过程中都存在国务院政策和地方规章的效力何者应当优先适用的问题。实践中2004年湖南华银株洲火力发电公司（以下简称为华银）不服湖南省水利厅（以下简称为水利厅）收取水资源费的行政复议案（注：水利部内部资料：《水资源工作信息——水资源管理专刊》2004年3月31日第1期，或http：//www.shuiziyuan.mwr.gov.cn/gongshi/show-gazettea.asp？id=228。）即为一例。这也是全国首起由省政府受理的关于水资源费征收的行政复议案。
在该案中，申请人华银公司系中国大唐集团公司（国有电力公司）控股（占有43.54％的股份）下的公司湖南华银电力股份有限公司的全资子公司。申请人根据国办发[1995]27号文和国办函[1999]1号文，认为自己属于国务院规范性文件中确认的免征对象，被申请人水利厅不应当对其征收水资源费，请求湖南省政府撤销水利厅的行政行为。被申请人水利厅则辩称：根据《湖南省行政执法条例》第11条的规定，“行政执法必须以法律、法规、规章为依据”，在水资源费征收中，遇到规范性文件（国办发[1995]27号文）与法律、法规、规章对同一事项的规定不一致时，被申请人只能执行法律、法规和规章。因此，被申请人根据《湖南省水法实施办法》和《湖南省取水许可和水资源费征收管理办法》的相关规定，向申请人收取水资源费是合法的。湖南省政府在复议决定书中适用《水法》第48条第1款的规定确认维持水利厅的行政行为结案。 该案争议的主要焦点集中在国务院规范性文件和地方规章的效力等级关系问题上。
关于国务院规范性文件和地方规章的效力等级关系，实践中的认识很模糊，争执也比较激烈，通常有以下不同的看法。
1.主张国务院规范性文件的效力优先。
这几乎是实践中一些地方行政机关的惯例。理由是其制定机关是国务院，而国务院的行政级别在国内居于最高，不管其通知命令以何种形式发布，其约束力的范围和强度都相当或者仅次于行政法规，否则，国务院作为国家最高行政机关的权威性就受到损害了。这一主张有似德国“行政规则具有直接的外部效果”这一学理主张，认为行政机关在职权范围内享有原始的立法权；行政机关在此范围内制定的行政规则属于具有外部效果的原始行政法。该学说在德国被认为除了“原始立法权”这一前提有些虚构之外，非常实用。（注：[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第602～604页。在这里，德国 学者所称的“行政规则”相当于我国行政机关制定的法规、规章以外的规范性文件。）
2.主张地方规章在其所适用的地域范围内效力优先。
国内也有学者将国务院规范性文件作为“法规性行政规范”（注：叶必丰、周佑勇：《行政规范研究》，法律出版社2002年版，第28、181页。）对待，认为，法规性行政规范的效力不能一概而论，而要视其具体内容区别对待。根据法律效果的不同，行政规范可以区分为创制性行政规范、解释性行政规范和指导性行政规范。其中，由于我国《行政法规制定程序条例》第31条第3款规定，“行政法规的解释与行政法规具有同等效力”，因此，国务院解释性行政规范的效力相当于行政法规的效力，在行政规范中效力最高；并提出，在法规性行政法规和地方规章的效力等级关系上，地方规章的效力在其所适用的地域范围内， 高于除解释性行政规范以外的其他法规性行政规范。但是，法规性行政规范在国内其他地区的效力不受影响。我国《立法法》第73条第1款规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”根据这一规定，地方规章的制定依据是法律、行政法规和本地区的地方性法规，并不包括法规性行政规范，因此，地方规章可以和法规性行政规范不一致。（注：叶必丰、周佑勇：《行政规范研究》，法律出版社2002年版，第78页、第186～187页。）
笔者基本同意后一观点：第一，就主体性质而言，国务院办公厅是国务院的内设机构，而行政机关内设机构的规范性文件的外部效力是否优于地方规章的效力，应当以法律或行政法规的明确规定为依据；第二，《立法法》第73条、75条、76条、77条以专门的条款规定了地方规章的制定依据以及决议、签署和公布程序，却并没有相关条文对国务院规范性文件作出类似的约束，可见，地方规章在制定依据和制定程序上都较国务院规范性文件为严，主张国务院规范性文件的效力当然地高于地方规章，容易影响法的安定性；第三，对于国务院规范性文件视其内容不同而区别其效力，既能保证行政效率，又有利于在一定程度上限制国务院行使行政权的恣意。
根据后一观点，判断国办发[1995]27号文件和湖南省地方规章的效力等级关系，应当首先根据国办发[1995]27号文件的内容判断其是否为解释性行政规范。如果是，则可依据《行政法规制定程序条例》第31条第3款规定主张其效力优先于地方规章；如不是，则不能主张其优先效力。由于国办发[1995]27号文件关于免征范围的规定内容并非对法律或行政法规的解释，而是在国务院制定相应的行政法规之前发布的临时性命令，因此属于创制性行政规范而非解释性行政规范，在地方规章和其规定不一致的情况下，不能当然地优先于地方规章的效力。考虑到“位阶确立的是上阶位规范效力的优先性，而非其适用的优先性”，（注：[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第42页。）在上位法和下位法都有相应规定并且不相冲突的情况下，如果下位法规定明确具体，实践中往往优先适用下位法。从这一角度分析，案中水利厅在行政执法时适用湖南省的地方规章并没有违反法律或法规的规定，湖南省政府作出的维持水利厅的行政行为的复议决定也是正确的。不过这一看法和推理实践起来仍然可能遇到一些问题，如联系水资源费的免征范围考虑：假设各地的地方规章都没有采纳国办发[1995]27号文的规定，国办发[1995]27号文还有实际效力吗？此外，我国民众在比较法规、命令、通知等规范性文件和地方规章的效力等级时，习惯于首先根据规范性文件的制定主体的层级来判断，这种习惯也体现在一些地方规章中，如前述完全采纳政策型的地方规章。而上述结论显然和这种习惯性的意识是有冲突的。
（二）国务院规范性文件和行政法规及其各部委的规范性文件的效力等级关系
一些学者还提出关于对矿泉水、地热水征收水资源费的冲突性规定问题。由于矿泉水和地热水具有矿产资源和水资源的双重性质，导致了有关水的规范和有关矿产资源的规范的竞合。如《水法》第48条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。”《矿产资源法实施细则》第44条规定：“地下水资源的勘察，适用《矿产资源法》和本细则，地下水资源的开发、利用、保护和管理适用水法和有关的行政法规。”国办发[1998]87号文件规定：“原地质矿产部承担的地下水行政管理职能，交给水利部承担。开采矿泉水、地热水，只办理取水许可证，不再办理采矿许可证。”而中编办发[1998]14号文件则规定：“开采矿泉水、地热水用于商业经营的企事业单位，凭取水许可证到地质矿产行政主管部门登记，办理相应的采矿许可证。”此外，《水法》规定：“水资源费的征收办法由国务院规定。”为此，国务院办公厅下发了《关于征收水资源费有关问题的通知》（国办发[1995]27号文），其中规定：“水资源费的征收工作暂按省、自治区、直辖市的规定执行”。而中编办发[1998]14号文件则规定：“企事业单位已经缴纳矿泉水、地热水的采矿权使用费和矿产资源补偿费的，不再缴纳水资源费。”（注：罗玉中：《完善中国水资源法律制度的思考》，参见http：//www.tjwcb.gov cn/fblw/14.htm。）
上述各类规范中，包含有法律（水法）、行政法规（《矿产资源法实施细则》）、国务院规范性文件（国办发[1998]87号文、国办发[1995]27号文）以及国务院各部委的规范性文件（中编办发[1998]14号）。根据我国《立法法》的规定，法律的效力优于行政法规，行政法规的效力优于地方规章和部门规章，国务院的规范性文件的效力优于其各部委的规范性文件的效力。依此排列，则有一个问题：《矿产资源法实施细则》和国办发[1998]87号文件，何者效力优先？从国办发[1998]87号文件的内容来看，它实际上是确认矿泉水、地热水也属于地下水，是对《矿产资源法实施细则》的适用解释，依前述论述，属于国务院发布的解释性行政规范，与《矿产资源法实施细则》具有同等效力，由于国办发[1998]87号文件的公布在后，按照同位阶法后法优于先法的原则，国办发[1998]87号文件应当优先适用，并且其效力高于中编办发[1998]14号文件。因此可以判断，在上述各类规范中，中编办发[1998]14号文的效力层次最低。至此，关于对矿泉水、地热水是否征收水资源费的冲突得到解决：水法和国办发[1998]87号文件的效力优先，应由水利部门办理取水许可证，并征收水资源费。
六、结论
本文基于对水资源费征收的正当性和合理性的关注而写。在我国，水资源费长期以来被作为一种行政收费对待，行政补偿是收费的理由。在研究过程中笔者对这一理由的正当性产生了怀疑。在进一步的探索中，我们还发现水资源费在征收标准、征收对象和范围以及相关法律和政策的适用中都牵涉到诸如立法技术、法解释方法、中央和地方行政立法权限的协调以及对于国务院规范性文件的效力等级的判断等法律问题。
基于水资源费实质上属于一种资源税的定性，我们对上述问题进行了法理分析，提出应当将我国水资源费征收的适当比例纳入我国地方财政收入，由财政机关统筹使用；立法时应当结合考虑我国水资源分配不均以及地方经济发展不均的具体情况；对于水资源费的征收标准应当有最低征收标准限制；在征收对象和范围方面的确定可以适当吸收地方规章的做法；对于有悖法律规定的地方规章应当依法定程序予以变更或撤销；实践中有关水资源费的国务院规范性文件和其他法律法规的效力等级关系，应当根据我国法律、行政法规的相关规定以及规范性文件的具体内容进行判断，以维护法律的稳定性。
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