中国近代行政法院之沿革，本文主要内容关键词为：沿革论文,中国近代论文,法院论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF092 文献标识码：A 文章编号：1005—0078(2002)04—084—06
一、序说
本文所谓的“中国近代”，并不是通史意义上的近代，而是特指法律发展史上的“近 代”，其时间断限起自1901年清末变法修律，迄至1949年南京国民政府崩溃。在这将近 半个世纪的法律变革过程中，中国行政审判机关几经变迁，首先是清末仿效日本《行政 裁判法》有筹设“行政审判院”之举，未果，清室已亡。至中华民国奠基，宋教仁在《 中华民国临时政府组织大纲(草案)》中提出了设立平政院，掌理行政审判；可是由于南 京临时政府为时甚短，设立平政院的规则亦不能付诸实行。民国北京政府成立以后，始 于1915年设立平政院，中国近代普通诉讼与行政诉讼并行的二元司法体制得以确立。国 民政府定都南京以后，颁行国民政府组织法，在五院政府的框架下，设立行政法院，隶 属于司法院。
从清末筹设“行政审判院”、民国北京政府的“平政院”，到国民政府的“行政法院 ”，虽然各机关名称有异，组织职权略有差异，但是从机关司法功能来看，皆属近代意 义上的行政法院。本文拟对中国近代法律史上行政法院的变迁略加考证，以为史鉴。
二、清末“行政审判院”之筹设
经历了八国联军占领北京的国难之后，清廷于光绪二十七年(1901年)八月二十日发布 《变法自强谕》，该上谕既反映了统治者在内忧外患的压力下不得不变法图强的心态： “须知国势至此，断非苟且补苴所能挽回厄运。惟有变法自强，为国家安危之命脉，亦 即中国生民之转机”；同时也向下属臣工示明了变法的方法，“择西法之善者，不难舍 己从人，救中法之弊者，统归实事求是。”(注：《变法自强谕》，《大清新法令·谕 旨类》第5页。)以《变法自强谕》为起点，至1906年清政府的变法演化成以“预备立宪 ”为目标的全方位的法律改革。清末法律改革的一个重要方面，就是司法体制的改革。
期于司法体制改革的达成，清政府在变法之初即采纳了日本的二元司法体制，(注：日 本在1890年先后颁行了《裁判所构成法》和《行政裁判法》，前法规定民事、刑事案件 审判机关，后法确定行政诉讼管辖机关。日本二元司法体制继受于欧洲大陆法系模式， 特别是德国法，同时又有所改动，例如，德国联邦行政法院采三级三审制，而日本则采 诉愿前置主义，行政审判实行一审制。)首先于1906年将旧有的大理寺改组为大理院， 掌理民事、刑事诉讼；并准备设立行政审判院专门负责行政诉讼。但是在具体进行司法 体制改革的过程中，如何“择西法之善”，“救中法之弊”，以实现近代的法治，是一 件极为困难的事情。由于缺乏对司法原理的深入研究，导致清末新司法体制的建立并不 顺利。在确定大理院审判权限时，曾发生“部院之争”，(注：“部院之争”是清末司 法行政机关“法部”与“大理院”围绕司法权限展开的论证，这一问题可参见李贵连： 《沈家本传》，法律出版社2000年版，第234页以下。)在筹设行政审判院的过程中，也 产生了新旧冲突。以下仅将清末筹设行政审判院的波折略予阐述。
光绪三十二年(1906年)修订法律馆议订《大理院审判编制法》时，因为大理院由固有 机关大理寺改组而来，其主要职掌大体明确，即掌理民事、刑事案件的审判权。光绪三 十三年(1907年)，清政府又颁行《法院编制法》，该法第2条规定：“审判衙门掌审判 民事、刑事诉讼案件，但关于军法或行政诉讼等另有法令规定者，不在此限。”根据《 法院编制法》的二元司法体制，需要另行制定行政审判机关的组织法。光绪三十四年(1 908年)，宪政编查馆与资政院会奏《宪法大纲暨议院法选举法要领及逐年筹备事宜折( 附清单二)》，在所附《逐年筹备事宜清单》中，拟于预备立宪第六年“设立行政审判 院”，并由“会议政务处、宪政编查馆同办”。(注：故宫博物院明清档案部编：《清 末筹备立宪档案史料》(上册)，中华书局1979年版，第65页。)宣统二年(1910年)，预 备立宪期限由九年缩减到五年，设立行政审判院的日期提前到1911年。(注：《宪政编 查馆大臣奕励等拟呈修正宪政逐年筹备事宜折》，载《清末筹备立宪档案史料》，第91 页。)1911年修订法律馆议订《行政审判院编制法草案》时，保守人士主张“改督察院 为行政审判院”，其所持理由为：“(甲)督察院足以限域君权”，“(乙)督察院足以纠 察官邪”，“(丙)督察院足以通达民隐”。督察院上述功能似乎与近代诉愿制度、行政 诉讼制度是一致的，因此他们认为；“历圣相承罔弗率由，直至今日，御史尚拥有不负 责任之弹劾权，此不可谓非吾国数千年政治史上之一特色。然亦足以见吾国专制政体， 所以不至流于极端之专横者，非无因也，谓为宝物，不亦宜乎?”(注：贺绍章所撰文： 《督察院改废问题》，载《法政杂志》第1年，第8朗。)除此之外，督察院的许多现任 御史极力反对撤废督察院，清政府从政局稳定出发，也倾向于保留督察院或是降其改组 为宪政所能接受的新机关。(注：参见《吏部主事胡思敬陈言不可轻易改革官制呈》、 《御史张世培奏改革官制不可轻弃旧章折》、《御史王步瀛奏请免裁督察院员缺折》等 ，载《清末筹备立宪档案史料》(上册)。清末改革过程中，新设立一个机关要比合并一 个机关容易，合并一个机关要比裁撤一个机关容易，为建立近代法制体系、实现宪政， 清政府当时要合并、裁撤一些机关，利益牵连甚广。)然而，修订法律馆和宪政编查馆 的改革派人士则认为，督察院为君权专制时代之“宝物”，却是宪政法治时代之“弃物 ”：就机关法律地位而论，督察院“与责任内阁不并存也”，“与国会不并存也”，“ 与时代制度之精神不能相容”。据此，改革派主张：为切实施行宪政，“行政法院不得 不设”，而“督察院不得复存矣”。(注：贺绍章所撰文：《督察院改废问题》，载《 法政杂志》第1年，第8期。)对于新旧两派围绕督察院存废与设立行政审判院的争议， 清政府为兼顾立宪改革之名与维护旧官僚之利益，最后决定：不再将督察院改组为专门 行政审判机关，督察院虽独立存在，但其编制有所缩减，(注：参见《军机大臣奕匡等 复奏会议督察院官制折》，以及批准该折的《督察院官制捉依奕匡等所奏办理谕》，载 《清末筹备立宪档案史料》(上册)，第476—478页。)同时，另行创设行政审判院，并 且拟定了《行政审判院官制草案》。如此一来，形成了督察院与行政审判院并存的格局 ，两者在机构职能上有重叠之处，督察院以中国传统方式纠正官邪、伸民怨，行政审判 院受理行政诉讼，以近代司法手段救济民权。
《行政审判院官制草案》主要仿照日本《行政裁判法》(1890年颁行)拟订而成，该法 共21条，其中有关行政审判以一审为限，行政审判院长官、评事之设置、评事之资格、 评事之处务规则几与日本行政裁判法相雷同；只是该草案对行政诉讼范围采概括规定， 与日本法(采列举规定)有所出入。1911年10月，由于辛亥革命的爆发，《行政审判院官 制草案》未及颁布，行政审判院尚未设立，清政府已经覆亡。
三、民国北京政府的“平政院”
1912年1月，南京临时政府(1912年1月—1912年4月)初建之际，宋教仁负责起草《中华 民国临时政府组织法草案》，于该草案第14条规定：人民得诉讼于司法，求其审判。其 对于行政官署违法损害权利之行为，则诉讼于平政院。宋氏拟订的《中华民国临时政府 组织法草案》在审议过程中被参议院否定，但草案中设立平政院的构想，为后来的立法 所采纳。
1912年3月11日，南京政府临时大总统公布了《中华民国临时约法》，其第10条规定： “人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权”；其第49条规定：“法院 依法审判民事诉讼及刑事诉讼，但关于行政诉讼及其他特别诉讼，另以法律定之”。南 京临时政府拟进一步制订平政院组织法，明确规定行政诉讼管辖机关。但由于政局的变 化，有关平政院之专门法律未及制订，中央政府已由南京迁往北京。
民国北京政府(1912年3月—1928年6月)成立以后，于1914年3月31日公布《平政院组织 令》，规定平政院之组织与职权，该组织令是中国近代第一部正式公布实施的行政审判 机关组织法；1914年6月，平政院依照编制令创设于北京丰盛胡同。有法律史学者论曰 ：“当时设平政院，以受理行政诉讼，与今之行政法院，名异而实同，其所以未仿英美 等国由普通法院管辖者，在避免司法权侵犯行政权。”(注：李模等编著：《中华民国 史法律志(初稿)》，编者刊行，1994年版。)大体说明平政院之性质与设立原由。
1914年5月1日，民国北京政府公布了《中华民国约法》。《中华民国约法》在政权组 织方面对《中华民国临时约法》改动较大，却仍以根本法确认平政院的职权，该法第8 条规定：“人民有诉愿于行政官署，及陈诉于平政院之权。”1914年5月以后，民国北 京政府先后颁行《平政院裁决执行条例》、《平政院处务规则》、《诉愿法》、《行政 诉讼法》，创建了有关平政院组织与运作的完备法律制度。以下根据《平政院编制令》 兼及其他法令，具体分析平政院的组织与职权。
1.平政院的组织
从外部组织结构观察，平政院在纵向隶属关系上，直接向大总统负责；在横向平行关 系上，与大理院相对应。从内部组织结构观察，内设平政院各审判庭与肃政厅。从1915 年开院至1928年闭院，平政院各庭编制始终如一，行政审判庭3个，每庭有评事(即行政 法官)5人，在每庭评事之中又选任庭长1人。肃政厅设都肃政史1人，肃政史15人。平政 院设院长1人统摄院务。
2.平政院的行政审判职权与纠弹权
平政院的行政审判权及于官署的各种违法处分，包括违法之命令、决定、行政契约等 。对于行政诉讼的受理，兼采直接诉讼主义和诉愿前置主义(参见民国北京政府《行政 诉讼法》第1条)。行政诉讼之审理，以评事5人组织合议庭，且合议庭之中须有1人或2 人是司法职务出身；案件审理以言词主义为原则，以书面审理为例外。在审理案件过程 中，非经平政院之许可，不得撤诉。肃政厅所属肃政史独立行使职务，他们的职务主要 包括：其一，依《诉讼法》的规定，以原告的身分提起行政诉讼；其二，依《纠弹法》 纠举官吏违法失职、行贿受贿、玩视民瘼者，但纠弹处理之权最终掌握于大总统之手； 其三，监督执行平政院的裁判文书。
《平政院编制令》在制度渊源上，如同清末《行政审判院编制法草案》一样，继受于 日本《行政裁判法》；所不同的是，在裁撤督察院以后，《平政院编制令》将督察院的 纠弹职能并入平政院，使得平政院既有行政审判庭，又设有肃政厅，兼具近代行政审判 职能与传统监察职能。有行政法学者对这种双重结构作过评价“就平政院之结构加以分 析，则系中西合璧、古今混杂之设计，平政院掌理‘百姓告官’，其下又设肃政厅，负 责整肃官箴，有明清督察院或御史台之遗迹存在，肃政史之于平政院，颇似日后我国检 察官与其属法院间之关系。”(注：吴庚：《行政争讼法论》，作者刊行，1999年版， 第9页。)平政院中西合璧的双重结构在本质上属于传统法律的性质。平政院中的行政审 判庭，尚不具备独立法院的地位，因为平政院既受大总统之直接统辖，平政院之判决又 需要大总统签署执行意见，方具法律执行效力；再者，肃政厅所纠举的任何官吏，只有 得到大总统的裁可，才能启动弹劾案。
以上可见，平政院不仅要依法行使职权，而且还需要得到大总统的同意；于是平政院 陷入了既裁判行政违法官吏，又听命于最高行政长官的矛盾之中。究其性质仅为形式上 的行政法院，(注：虽然1917年裁撤平政院的肃政厅，使得平政院更像是一个法院了。) 难以尽到纠正行政违法、保护人民权利的职能，这可以从平政院的审判实绩中得到证明 。行政审判庭从1914年6月到1928年6月审理的案件总数仅为186件，平政院评事曾记述 道：“院方接受案件既少，办公人员到了办公室，真是所谓‘划划到，看看报，谈谈天 ，抽抽烟’，不然就是下棋或小睡而已!”(注：原自陈顾远：《双晴室余文存稿选录》 ，纪念文集，非卖品。转引自台湾政治大学黄源盛所撰文：《平政院裁决书整编与初探 》，载《民初法律变迁与裁判(1912—1928年)》。)
四、南京国民政府之“行政法院”
1927年4月南京国民政府成立，为臻于宪政之法治国，依照孙中山“五权宪法理论”组 织国家机关。中央政府分为立法、行政、司法、监察、考试五院，司法院为最高司法机 关。1928年10月，南京国民政府公布之《国民政府组织法》第33条规定：“司法院为国 民政府最高司法机关，掌理司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判之职权。”明定 司法院中，普通诉讼与行政诉讼并立的二元司法体制。1931年5月，南京国民政府公布 之《训政时期约法》第22条规定：“人民依法律有提起行政诉讼及诉愿之权。”再从人 民基本权利的角度，确认了诉愿权和行政诉讼权。及至1931年12月，修正公布《国民政 府组织法》，该法第36条规定：“司法院设最高法院、行政法院及公务员惩戒委员会。 ”第一次在立法中使用了行政法院这一机构名称，同时表明行政法院遵循司法独立原则 ，以摆脱行政机关的控制。
1932年11月，南京国民政府颁布《行政法院组织法》和《行政诉讼法》，具体规定行 政法院的组织与职权。至1933年6月，行政法院正式开始受理行政诉讼。具体考察南京 国民政府的《行政法院组织法》和《行政诉讼法》，我们能够发现南京国民政府行政法 院与民国北京政府平政院相比，有着三方面的改动：
其一，在性质上南京国民政府行政法院属于司法机关，它隶属于最高司法机关——司 法院；民国北京政府平政院隶属于大总统，受制于最高行政首脑，整体上并非纯粹的司 法机关。
其二，在机构组织与评事任职资格上不尽相同。行政法院行使行政审判权，纠弹官吏 违法案件，由监察院与公务员惩戒委员会负责。行政法院之院长与评事任职资格要求更 高，行政法院院长为特任职，一般评事的遴选须以担任高级审判或检察职务至一定年限 为条件；或在教育部认可之国内外专科以上学校修习法律政治、财经学科三年以上毕业 ，并任简任公务员四年以上者；又每一行政审判庭之评事应有曾充任法官者二人以上( 平政院要求有1人或2人曾任法官)；出任评事者须对党义有深切之研究，此为国民党当 政时期，司法党化之表现。《平政院编制令》对平政院评事没有如此严格的任职资格要 求。
其三，受案范围予以扩大，对一审终审予以变通。民国北京政府时期的《行政诉讼法 》的受案范围，采纳日本立法例，限于行政处分行为；南京国民政府《行政诉讼法》更 采纳法国行政诉讼法的新规定，对于行政处分并得附带损害赔偿之诉。北京政府平政院 采纳日本行政诉讼一审终审制，行政法院仍实行一审终审，但兼采德国、奥国制度，准 许当事人对行政裁判提起再审之诉。
相比之下，行政法院是中国近代法制最完备的行政审判机关。然而，行政法院预期的 行政法治功能并未得以实现。南京国民政府时期的司法统计显示，1933年至1935年9月 两年间，行政法院共收到诉讼书404件，驳回179件，占起诉的44%，行政法院正式受理 行政诉讼225件，民告官胜诉者43件，占受理案件总数的19%，占提起行政诉讼的1%。( 注：张庆军、孟国样编著：《民国司法黑幕》，江苏古籍出版社1997年版，第36页。) 而从1933年至1946年期间，行政法院受理案件最多的一年是1936年，该年度旧有积案11 9件，新受理案件307件，合计426件，年终审结219件。一般年度新受理案件为100余件 ，案件审结率仅在50%以上。(注：参见汪楫宝编著：《民国司法志》，正中书局1966年 第2版，第97—98页《行政法院历年收结案件数表》。)
五、余论
从对西方司法体制的继受来看，设立行政法院为中国近代行政诉讼体制的一贯选择。 推究其中原因，大致在于三个方面：其一，行政法院为法国、德国、日本等大陆法系国 家通行体制，具有极为成熟的制度形态，便于后起国家加以继受；其二，中国数千年专 制之历史，造成了官本位的社会意识，国家官署权力泛化、行为专横，惟有设立专门强 力机关始能救济民权、纠正官邪；其三，普通法院之法官缺乏行政方面的经验，审断复 杂行政事务恐无法胜任，判决效果亦难以允协，设立独立行政法院则可以延揽政治法律 专家处理行政争讼，既维护司法独立，又可避免司法牵制行政。
再者，从民国时期平政院和行政法院的实际运作，我们也须汲取一定的历史教训。笔 者以为，民国时期平政院和行政法院运作失败、收案数量寥寥，固然有政治方面的原因 ，如民国北京政府时期，政府频繁的更迭、武人专政、党派纷争严重影响了平政院的审 判；(注：民国北京政府时期(1912—1928年)由于军阀混战、党派纷争，在短短16年间 更换了32届内阁。有59位国务总理(含代总理、署理总理)上任、下台，正式选举的总统 就有8位。)南京国民政府时期，实行司法党化，以国民党党义为裁判准据，这必然导致 行政法院司法权威的丧失。另外，我们还要看到行政法院失败的内在制度性原因。就国 民政府行政法院受案范围而言，其法律规定不能谓之合理。国民政府《行政诉讼法》第 1条限定只有“国家官署”违法处分始能提起行政诉讼，而现代社会公共团体行使处分 权、致人损害的现象极为普遍，同样应该给予救济。就行政诉讼一审制而言，其规定并 非科学，世界上较早采纳一审制的国家是奥地利，日本在法律改革的过程中予以仿行。 (注：日本明治维新时期，国家财政不够充盈，采取一审制可以节俭司法经费，再者一 审制手续简便，较为适合法律近代化初期的国民程度；所以日本没有采纳法国和德国制 度，为权宜一时而采纳了奥地利的一审制。)一审终审一般虽以诉愿为前提，可是应该 看到，诉愿是行政系统内的救济手段，其公正性不若行政诉讼。国民政府时期仅在首都 设立行政法院，从地域上不便于当事人起诉，从救济程序上，一审不免草率，而失之慎 重。就行政判决执行而言，国民政府行政法院判决须呈请司法院，再由司法院转呈国民 政府训令行政机关执行。此种执行制度，一来手续繁琐，二来仍须行政机关执行，难免 遭到行政机关设置重重阻碍。
以上中国近代行政法院的内在制度问题，值得我们创建行政法院体制或改进现行制度 予以借鉴。
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