中国新型农村养老保险制度发展的敏感性分析暨有限财政投入仿真研究，本文主要内容关键词为：敏感性论文,中国论文,新型农村论文,财政投入论文,养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国农村社会养老保险制度(以下简称农保制度)在我国已经有将近20年时间的实践探索，但是直到目前为止，都尚未在全国范围内推行和实施。为此，党和政府已经多次在重要的文件和会议中强调要探索建立农村居民的养老保险制度。在2008年3月召开的第十一届全国人民代表大会上，温家宝总理在政府报告中明确提出“鼓励各地开展农村养老保险试点”。2008年10月召开的十七届三中全会，又进一步提出“建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民……老有所养……健全农村社会保障体系……”由此可见，在中国建立农村养老保险制度具有重大的战略意义。
结合中国日益加深的人口老龄化趋势、影响我国经济发展的众多国内外不稳定和不确定性因素，以及现行的农保制度建设现状分析，我们认为如何在全国范围内建立起与中国国情相符合的新型农保制度，使之成为一个长期可持续发展的，并且能够体现出公平性和共济性，最终能有效解决中国日益严峻的养老问题的新型农保制度，是当前迫切需要解决的重大问题。本文中农村养老保险基金的长期预测是建立在此前对未来农村老年人口预测、经济发展状况假设和“有限财政”理念下的新型农保制度设计的基础上的①。由于所预测的时期是从2008年到2050年，在长达42年的时间中，某一精算假设条件的微小变动有可能会引起预测结果的较大差异性变动，因此，本文在政策仿真的基础上，基于对人口、经济和社会发展等风险最大化估计的假设，又进一步作了长期敏感性分析，着重对有限财政投入作了仿真研究，并提出政策建议。
一、影响中国农村养老保险制度发展的敏感性因素
(一)影响中国农村养老保险制度发展的人口因素分析
影响中国农村养老保险制度发展的人口因素主要表现在人口的老龄化程度和人的预期寿命上。
在上个世纪末，我国就已经进入了老龄化社会，根据2000年的全国第五次人口普查数据和2005年的全国1％人口抽样调查数据，中国人口和乡村人口的老龄化程度在逐渐加深，乡村人口的老龄化程度更是超过了全国和城镇(见表1)。而且经过5年的时间，中国乡村人口的预期寿命已经有了大幅度的提高，0岁组的预期寿命总的增加了3岁左右，其他各年龄组的预期余命也提高了0.92～1.49岁左右，尤其是女性的预期寿命都比男性的要长(见表2)。这就意味着中国农村人口整体的老龄化已经更进一步深度发展。
但是到2020年，也就是实现党的十六届六中全会提出的基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的战略目标之时，农村的老龄化程度会如何呢？延续到2050年又有什么样的变化呢？而且我国农村经历了1950-1958年及1962-1973年的两次生育高峰期，出生人群的养老问题尤其值得关注。
我们此前应用数理人口学方法，对2008-2050年的农村人口进行了预测。考虑到年龄结构的变化，选择了2005年的乡村生命表作为预测农村人口数的基础。在预测过程中，由于在2005年和2000年都没有分年龄、以户籍来分的农村户口的分年龄分性别的人口数据，我们考虑到在乡村地区生活的绝大多数人口属于农村户籍的因素，于是就沿用了2005年的乡村生命表和根据第二次全国农业普查的最新数据整理而成的2006年农业户口人数来预测2008年到2050年的农村人口数。其中2006年的农村户籍人口中已经把待定人口也划分到其中，这样就可以依据此最大化的人数来预测要覆盖的人口数，使得农村养老保险的制度设计具有最大化的风险承担能力。
应用浙江大学“社会保障政策仿真与人口数据挖掘”课题组所开发的“人口与社会保障精算与仿真软件”(ZDPSS 1.0)，得到2008-2050年全国农村人口60岁以上年龄段的预测人口数(见表3)。
60岁作为老龄化的开端和我们制度设计中的领取农村养老保险的年龄起点，从2008年开始，人数几乎一直保持持续上升的趋势，在2050年已经突破2.5亿人口。这一方面意味着中国农村老龄人口的快速发展，另一方面意味着在2020年实现全覆盖之后，农村领取养老金的人数会逐渐增多，会给农村养老保险基金带来巨大的压力。
(二)影响中国农村养老保险制度的宏观经济因素分析
影响中国农村养老保险制度发展的宏观经济因素主要有农村的收入水平、名义利率、通货膨胀率以及中国的财政收入增长等，而这些都依赖于中国经济的稳定持续增长。
面对复杂多变的国际经济发展局势，尤其是正处于震荡中的世界金融形势、日趋紧张的国际能源和资源供应，以及国内受到的自然灾害、人为事故等冲击，我国国内经济的发展也受到影响，存在着众多不确定和不稳定因素。从影响我国养老保险制度发展的角度看，主要表现在以下几个方面：
首先，我国的GDP增长率可能在今年之后有一个逐步回落的过程。从世界GDP数据来看，经济能够连续保持5年以上两位数高增长的国家和地区还是非常罕见的，中国经济发展也不能脱离世界性的规律。中国在1992年到1996年曾经保持过连续5年的两位数增长，属于一个经济周期中的向上周期，年均增长12.4％，而此轮经济周期从2003年到2007年又是第二次连续五年的两位数增长，年均增长12.8％，但要长时间维持如此高速增长是不能持续的，可能会在出现2007年峰值之后有个逐步回落的过程。根据国家统计局公布的2008年最新的前三季度国民经济发展公告，前三季度国内生产总值201 631亿元，按可比价格计算，同比增长9.9％，比上年同期回落2.3个百分点。GDP增长率下降可能会直接导致我国的财政收入增长率下降、财政支出金额下降、政府对社会保障的财政补贴水平下降，而且国民收入水平增长也可能下降，从而影响到养老保险制度的持续进行。因此，在制度设计时，应该对我国可能面临的经济发展风险有充分的估计，使养老保险制度能够在风险最大化的情况下仍能持续运作，发挥解决我国日益严峻的养老问题的作用。
其次，我国国内的居民消费价格可能会继续上升。2008年前三季度，居民消费价格上涨7.0％，涨幅比上年同期高2.9个百分点。其中，城市上涨6.7％，农村上涨7.7％。②而且从图1我国1990-2007年的居民消费价格涨跌幅度可以看出，2007年居民消费价格指数已经创最近十年以来的新高。因此，在养老金的领取时，就应该充分考虑这个因素，对领取金额进行适当的调整，国家应该对由于通货膨胀率而导致的实际养老保险领取金额减少进行财政补贴，使养老金真正能起到保障基本生活需要的作用。
图1 中国历年(1990-2007年)居民消费价格涨跌幅度
资料来源：以上数据是根据国家统计局网上公布的历年国民经济和社会发展统计公报整理得出的。
因此，在之后的基金和财政投入的长期敏感性分析中，我们主要对以上涉及的几种因素的变化进行了政策仿真。
(三)现行中国农村养老保险制度因素分析
1.中国农村养老保险制度2002-2006年实施现状
以2002年11月党的十六大明确提出的“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”为标志，我国农村社会养老保险工作进入了创新发展阶段。我们选取2002-2006年的实施情况对农保制度的基本参保现状作了最新分析。
根据图2的数据分析，全国参加农村养老保险的人数虽然有起伏，但是总体有下降的趋势，2006年是这五年的最低水平。同时根据图3的数据分析，领取养老保险的人数却逐年增多，2006年是这五年的最高峰。不过，也应该注意到2006年本年的参保人数和退保转移人数比起2005年有急剧上升和下降的表现，但是整体情况不容乐观。2006年年末参保人数比起2002年还少88.1万人。
图2 全国2002-2006年农村养老保险年末参保人数
资料来源：根据中国劳动和社会保障年鉴(2003、2004、2005、2006、2007)整理得出。
图3 全国2002-2006年农村养老保险本年参保、领取和退保转移死亡人数
资料来源：根据中国劳动和社会保障年鉴(2003、2004、2005、2006、2007)整理得出。
总体来说，这期间的农村养老保险还是顺利开展的，有不少地区已经探索建立了适应本地区的农保制度。然而在探索建立新型农保制度的同时，由于历史遗留问题、制度设计缺陷以及执行过程中涉及的问题，现状和发展趋势不容乐观。
2.中国农村养老保险制度面临的问题
我国现行的农村社会养老保险制度的确还面临着诸多不容回避的问题，具体如下：
(1)参保率低，可持续性差
2002-2006年总体的年末参保人数较少，而且退保转移人数虽然有下降，但还比2002年要多。总体上来说农保的参保率低，可持续性差。有不少学者根据不同地区和区域研究也都注意到了参保率低和持续性差的问题，如杨翠迎(2005)通过对浙江省农村社会养老保障的实地调查发现农村社会养老保险不但新参保人数少而且有大量退保现象，农村社会养老保险开始萎缩，其中纯农民是社会保险的盲区。
(2)保障水平低
全国实行农村社会养老保险的地区普遍存在领取养老金过低，不能满足农民老年的基本生活需要的情况。按2006年全国累计参保5 373万农民和354亿元积累保险基金进行计算，人均是659元，还没有超出2007年公布的2006年农民人均纯收入693元以下的绝对贫困线标准。所以如果不根据农民的实际情况，制定适当的缴费和领取标准，政府又不进行适当的补贴，那么农村社会养老保险保障的作用也就不会很明显。
(3)管理水平低
在实践中，由于缺乏专业人才和严格的管理制度，再加上机构设置问题，管理上出现了很多漏洞，尤其在基金管理上，出现了不少违规运作基金、政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农保基金的情况，使得农保制度的推行和农保基金的安全性、流动性和效益性都得不到应有的保障。
(4)制度建设“多元化”和“盲目跃进”
中国许多地区积极探索建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的新型农村社会养老保险制度，但由于没有统一的指导性文件，各地在制度上和标准上都不统一，形成了针对不同群体分别建立的失地农民养老保险、村干部养老保险、农民工养老保险、计生户养老保险以及针对一般农民的养老保险等“多元化”的制度格局，造成制度无法统一，重叠现象严重，如果持续下去，必然最终导致“碎片化”。其他比较严重的是“盲目跃进”现象，有个别地区制定了超出地方财政和经济发展水平的制度，造成了制度的不可持续性。
除此以外，现行农保制度还存在覆盖面小、共济性差、制度上不稳定、保费筹集原则与参加自愿性原则相矛盾等设计缺陷。显然，呈现萎缩迹象的现行农保制度很难比较好地解决中国农村日益严峻的养老问题。
因此，如何综合考虑中国的人口、经济和制度建设中的问题，设计符合国情发展的新型农村养老保险制度是本文的重点。由于情况的复杂性，敏感性因素分析中着重分析基金和财政投入变化。
二、“有限财政”责任农村社会养老保险制度安排及其优越性
针对以上中国农保制度的现状分析和面临的问题，结合中国的人口发展规模、财力和农民的缴费能力，米红和杨翠迎③提出了“有限财政”责任农村社会养老保险制度。
1.“有限财政”责任的含义
所谓“有限财政”，就是指政府对农保所提供的保险费补贴和承担的养老金支付风险是在特定人群与特定时段内的一种限额限时责任，它是基于我国农村人口结构、人口发展阶段和人口变动特征以及未来我国城乡经济发展的区域特征和中央财政转移支付能力的发展预测分析等因素，在科学的精算和预测方法下进行测算的，确保政府的财政责任在有限的时段内安全、无风险地度过来的养老金领取高峰期。“有限财政”责任理论的提出与研究，既考虑到了目前政府财政资金不足、农村居民的缴费能力较低的现实情况，又以我国农村1950-1958年及1962-1973年的两次生育高峰期出生人群的养老问题为着重研究对象。“有限财政”并不与财政对养老待遇终身享受承担基金支付的兜底作用相违背。④
2.基于“有限财政”理念的中国农村养老保险制度优越性及政策仿真
经过政策仿真，基于“有限财政”理念的中国农村养老保险制度，主要有以下优越性：
第一，制度可持续性强。农村养老保险属于缴费型社会保险，政府必须承担责任，但是政府责任是有限的，是适度的，对将来发生的风险必须是可以掌控的；同时政府承担的责任应该是分群体的，选择先覆盖45～59岁的人群，以此保证能让新型农村养老保险制度中数量最大、最有影响的两次生育高峰期出生人群安然度过养老期，然后再进行逐步推进；同时由于国家对参保农民进行补贴，农民的参保意愿会因此加强，从而参保人数会增加，退保人数下降，最终增强了农保制度的可持续。
根据政策仿真，全国新型农村养老保险制度推进的参保覆盖率在2008年之后开始的几年急剧上升，参保年龄段以内的人群大量进入到制度中来，之后就稳步上升，到2020年基本已经在90％以上(见图4)。这不仅能保证大部分人群被覆盖，而且制度的可持续性很强。
图4 2008-2020年全国新型农村养老保险制度推进的参保覆盖率预测
第二，保障水平能够满足基本生活需要。由于采取个人缴费和国家补贴相结合的形式，有个人账户和统筹账户，虽然保障水平有限，但是根据设定的标准，如低保线上浮30％，或占农村人均纯收入的20％～30％，应该可以满足基本生活需要；
根据政策仿真，若新型农村养老保险制度从2008年开始实行，农村2008年的养老金应该在低保标准上上浮30％。由于在确定低保标准方面，除了少数东部发达地区，一般地方都是围绕国家每年公布的贫困标准，国家2008年公布的贫困标准是年人均收入785元。因此领取标准为1 020.5元(785×1.3＝1 020.5)。与据推算的2007年的全国农村居民家庭低收入户平均每人生活消费支出[2006年的家庭低收入户平均每人生活消费支出经2007年的消费价格指数(4.8％)调整修正后得到]进行比较(见表4)，已经超过食品和衣着总和，基本满足最基本的吃穿需求。
表4 2007年全国农村居民家庭低收入户平均每人生活消费支出 单位：元
项目 低收入户(2007年)根据消费价格指数4.8％推算
食品 843.96
衣着
98.97
总和 942.96
资料来源：以上数据是根据2007年中国统计年鉴(中国统计出版社2007年出版)整理和推算得出的。
第三，有限的缴费水平在农民可承受的能力之内。对45岁进入的参保人，我们一般实施上一年的农村人均纯收入的8％为标准，从比例上看，应该在农民的可承受能力之内。但是由于中国目前明显放缓的经济增长趋势，农民的人均纯收入可能会降低，农民的缴费能力可能会下降，因此我们在之后的长期敏感性分析中又进一步降低了农民的缴费标准，分别以农村人均纯收入的6％和5％为标准进行了分析。
第四，既体现了政府的责任，财政压力又在政府可承受的范围内。由于政府的责任是分人群和分时间段的，财政的投入预算主要也是要保证两次生育高峰带来的养老人群的养老金的无风险支付，所以这种限额限时的有限财政投入比起完全财政投入对政府的压力应该小很多。由于在新型农保制度设计中，政府的财政补贴主要分为三个部分：一是在缴费期间的进口补贴，进口补贴是政府按比例对45～59岁农民进行补贴，计入统筹账户，目的是用来增加农民参保的积极性。如根据已有调查，如果政府进行适当的补贴，农民的参保意愿大幅度提高。二是针对60岁以上农民在领取期的出口补贴，出口补贴用于补齐个人账户积累额度的能够领取期间与平均预期寿命应领期限之间的差额，考虑到预期寿命已经延长，并且用来提前化解部分财政风险，由国家进行补贴。三是用来弥补通货膨胀等因素而造成的财政缺口补贴，一方面是弥补制度设计中每年领取额相等的制度缺陷，根据物价指数进行浮动；另一方面，如果有部分地区发生突发性事件，如2008发生的雪灾和汶川大地震，造成部分农民不能按时缴纳参保费用，就可以由政府进行财政补贴。⑤
根据政策仿真结果⑥，财政补贴在政府可承受的范围内。即使是在高峰期，在低财政增长的假设下，也只占到1.3％～1.5％之间，在高财政增长的假设下，仅在0.8％以下，而且在农村人口老龄化高峰到来之前，提前化解了财政风险(如图5所示)。⑦
综合来看，“有限财政”是广覆盖、分层次、有差别、可持续的养老保险制度的阶段性体现，着重的就是针对现行农村养老保险制度面临的问题和缺陷，在中国人口老龄化的趋势下，能够无风险地建立、实施和推行，并在2020年实现城乡覆盖，并最终实现社会养老保险制度的城乡统一。
图5 在通货膨胀率5％情况下，分别以利率2.5％和5％，以财政分段增长和9％年增长率进行预测的政府总补贴占到的财政收入比例(2008-2050)
三、“有限财政”理念下的农保基金滚存和财政投入敏感性分析以及政策仿真
在对未来农村老年人口预测时，我们应用的基础数据已经把待定人口划分到2006年的农村户籍人口中，这已经最大化了2006年的农村人口数量，对农村的老龄化风险的预测已经作了最大化的估计，因此人口因素就不专门进行敏感性分析了。
在对经济发展状况假设中，此前的假设有这些：利率水平为2.5％和5％；通货膨胀率为5％，这是1990年以来的平均水平；财政增长率假设两种情况，第一种情况是2008-2015年的增长率为15％，2016-2025年的增长率为12％，2026-2050年为9％，第二种情况是以低水平的9％增长率进行增长。从基金仿真结果来看，利率越低，越不利于基金的滚存，因此我们选取低利率的情况即利率为2.5％作为敏感性分析的不变因素；基于同样的风险最大化估计的出发点，我们选取持续以低水平的9％增长率预测未来的财政收入，也作为敏感性分析的不变因素。
在“有限财政”理念下的新型农保制度设计中，我们主要是分析领取待遇在以年通货膨胀率5％的增长的基础上，基金滚存、财政投入对个人缴费率和政府补贴因素的敏感性程度，以及在人口风险、经济风险固定的情况下更好的把握制度设计中的因素变动对农村养老保险基金和政府财政投入的影响。
1.政府出口补贴对农保基金滚存的影响
以上政策仿真是基于以下假设：个人缴费率占上一年的农村人均纯收入的8％、政府进口补贴占上一年的农村人均纯收入的3％、政府出口补贴补齐个人账户积累额度的能够领取期限与平均预期寿命应领期限之间的差额、年领取标准以高于低保线⑧的30％为标准。
我们首先分析缴费率、政府进口补贴、领取待遇不变的情况下，政府出口补贴对农保基金滚存的影响。
从图6政府不进行出口补贴的情况下的基金滚存和单年结余情况来分析，由于单年结余2019年就出现了负增长，随着领取人数的增加，基金滚存在2036年也出现了不平衡的问题。由此可见，政府的出口补贴对于维持农保基金滚存平衡有非常重要的作用，还是需要政府对60岁以上的老人进行补贴的。
图6 2008-2050年基金滚存和单年结余金额(亿元)(个人缴费率占8％、政府进口补贴占3％、利率2.5％)
2.个人缴费率和政府进口补贴因素对农保基金滚存和财政投入的影响
基于以上出口补贴重要性的结论，在以下的敏感性分析中，我们假设政府的出口补贴、缺口补贴和领取标准都不变，基于个人缴费率和政府进口补贴都降一点的考虑，着重分析个人缴费率和政府进口补贴因素的变化分析。
(1)个人缴费率占上一年的农村人均纯收入的6％、政府进口补贴占上一年的农村人均纯收入的2％的情况。
从图7可以看出，由于基金单年结余2030年出现负增长，基金滚存上升的趋势之后变缓，到2048年以后略有下降，但是下降的趋势不明显。财政投入占财政收入的比例仍然呈现扁平状的不对称倒V字型趋势，最开始的两年由于进入体制内的缴费人数多，进口补贴比较大，但是出口补贴和缺口补贴比较小，所以比例不大，很明显，由于进口补贴从3％降为2％，起始阶段的比例已经比之前降低了0.2％左右，为0.54％，到2032年左右到高峰期，为1.47％，之后下降，到2050年预计只占0.94％左右(见图8)。
(2)个人缴费率占上一年的农村人均纯收入的6％、政府进口补贴占上一年的农村人均纯收入的1％的情况。
由于基金滚存积累的情况在个人缴费率占上一年的农村人均纯收入的6％、政府进口补贴占上一年的农村人均纯收入的2％的情况下，仍然长期维持正增长，因此，我们基于“有限财政”的考虑，继续降低政府进口补贴的比例到1％，来看基金滚存积累的变化。从图9可以看出，由于基金单年结余出现负增长的年份提前至2028年，基金滚存在持续了28年的增长之后，出现了下降，尤其是2045年之后，出现了明显下降的趋势。同时看财政投入比例进一步下降，起始年度的比例仅仅在0.27％，即使在高峰年度也只占1.45％左右，不过值得探究的是由于进口补贴的降低，在2020年之前，出口补贴和缺口补贴随着人数的增加而逐年增大的趋势占主导，但是在之后，由于财政收入基数在增加，所以总体仍然呈下降趋势。预计到2050年仍然只占0.94％。之所以和之前进口补贴占2％的比例一样，是因为越到后面的年份，缴费人数逐渐减少，而领取人数增多，使得进口补贴降低1％的差异也变得逐渐不明显(见图10)。
(3)个人缴费率占上一年的农村人均纯收入的5％、政府进口补贴占上一年的农村人均纯收入的1％的情况。
基于拐点的重要性，我们在以上分析的基础上，进一步降低个人缴费率的比例到5％，但是政府进口补贴维持在1％情况下，看基金滚存积累是否进一步下降并出现平衡打破的拐点(见图11)。通过预测，我们发现基金滚存在2055年出现负增长，因此我们把时间延长至2056年作出以下基金滚存和单年结余金额的趋势图。此时基金单年结余在2025年就出现负增长，基金滚存在2033年到达高峰后逐渐下降，最终在2055年也出现亏空的现象，可见，个人缴费率下降至5％时，随着老年人口的增加，基金滚存才长期运营中面临亏空的风险。此时由于政府进口补贴1％没有变，财政投入比例同上图10的情况一致，延长至2056年的情况是进一步财政投入比例降低到0.75％。
具体不同比例的政府进口补贴情况下的全国农村社会养老保险补贴总金额预测请见表5。
四、总结和政策建议
(一)全国新型农村养老保险制度发展的敏感性分析暨有限财政投入仿真结果总结
根据以上的敏感性因素分析和有限财政投入仿真，我们认为新型农保制度的建立一方面要和中国的人口变化、经济发展和社会转变等国情相符合，要对中国农村养老保险制度可能面临的各种风险有充分的认识并有抗风险能力；另一方面，我们应该从防范风险的角度建立起可持续发展的新型农保制度，制度建设既不能一蹴而就，盲目地大跃进，也不能错过建立的最佳时机。
本文通过政策仿真和敏感性分析认为有限财政责任下的新型农保制度在2020年能够基本实现城乡覆盖的目标。根据测算，农村的养老参保覆盖率在2020年能达到90％以上，说明广大农民的参保问题基本解决，能够达成广覆盖的制度设想。在如此高的覆盖率和可持续的保障水平下，不仅可以使两次人口生育高峰期人群能够安然度过养老金领取期，而且财政投入在各种高风险的预计情况下也基本在政府可承担的财政负担以内，确保政府的财政责任在有限的时段内安全、无风险地度过人口未来的养老金领取高峰期。“有限财政”理念下的新型农保制度体现出了广覆盖、分层次、有差别、可持续的特征。
同时，也应注意到，如果经济发展持续走低，农民的人均纯收入降低，国家财政收入降低，基金单年收不抵支的情况过早出现的话，基金的滚存风险就会加大，最终导致基金滚存出现亏空的现象。
(二)政策建议
把2008-2050年的政策仿真结果和中国农村老龄化发展趋势相结合，我们认为现在不仅是覆盖到2020年问题，也不仅是单独考虑农村地区养老保险制度的问题，而应该是从时间上考虑得更长，应该把城镇和农村的制度衔接进行统筹的考虑。⑨如何从目前城乡二元的分割体系走向未来和谐的社会保障体系的制度框架。我们认为建立一个适合中国国情的社会保障制度要体现广覆盖、分层次、有差别、可持续的特征，而且其核心应体现在新型农村社会保障制度的建立上。
由于从目前阶段到2020年是最关键的12年，在这期间能否实现城乡覆盖是政府执政能力的重要体现，具体到2020年如何才能实现农村社会养老保险制度的动态覆盖的最佳路径，我们主要提出以下推进政策：
首先，尽早实行制度覆盖，防止农保制度重叠的多元化、碎片化趋势的加剧，有利于基金积累。
中央应尽早出台一个“全国新型农村社会养老保险指导意见”，为全国农村地区的社会养老保险制度的规范、建立和健全打下坚实的基础。既要考虑到各地区各类人群的差异性，也要将整个制度看成是一个统一的整体，统一规划。否则，如果在未来2年内，“全国新型农村社会养老保险指导意见”不能尽快出台，“多元化”必将导致更为严重的“碎片化”。而且，愈早出台，还会与拉动农村的“内需”等其他财政政策形成合力。
其次，采用非均衡推进模式，防止大跃进或者错过建立的最佳时机。
在制度覆盖之后，参保覆盖应该在有限财政理念下采用与农村经济发展水平相适应的非均衡推进模式，而不能一蹴而就，防止制定超出各地财政和收入水平的制度，造成了制度的不可持续性；也不能迟迟不建立，错过最佳时机，否则就很难完成两大人口高峰期的养老任务。
再次，做好现行农保制度和新型农保制度的动态衔接。实施过程中，应当分级、分类指导，将不同农村居民群体纳入到新型农村社会养老保险制度体系之内。
其中，尤其以回乡农民工、计生户、失地农民、纯农户四大群体为代表。例如，在农民工的社会养老保险方面，必须建立方便转移的具有弹性的衔接政策，一部分人与完善后的城保接轨，一部分则转移到新型农村养老保险制度之内；在计生户养老保险方面，制定有利于农村独生子女和双女户家庭参保的优惠政策，落实计划生育政府专项补贴资金，引导和鼓励独生子女和双女户家庭父母参保；对于纯农户，则要在基于土地流转制度创新的前提下，优先解决其养老保险筹资模式选择和有限财政投入模式优化问题。
应当认清我国新型农村社会养老保障制度建立和健全的历史地位，既重视与其他养老保障措施的配套与衔接，又要坚定新型农村社会养老保险制度在覆盖城乡居民的社会保障制度及人人享有社会保障原则下的不可替代的作用。
注释：
①米红，项洁雯.“有限财政”下的农保制度及仿真研究[J].中国社会保障.2008，10.
②国家统计局.前三季度国民经济保持平稳较快发展[EB/OL].(2008-10-20)[2008-10-20].http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20081020_402510735.htm.
③杨翠迎，米红.农村社会养老保险：基于有限财政责任理念的制度安排及政策构想[J].西北农林科技大学学报.2007，7(3)：1～7.
④杨翠迎，米红.农村社会养老保险：基于有限财政责任理念的制度安排及政策构想[J].西北农林科技大学学报.2007，7(3)：1～7.
⑤米红，项洁雯.“有限财政”下的农保制度及仿真研究[J].中国社会保障.2008，10.
⑥我们经过综合测算和出于最大化风险的考虑，在政策仿真中，假设利率水平在2.5％和5％；通货膨胀率为5％，这是1990年以来的平均水平；财政增长率假设两种情况，第一种情况是2008-2015年的增长率为15％，2016-2025年的增长率为12％，2026-2050年为9％，第二种情况是以以低水平的9％增长率进行增长。
⑦米红，项洁雯.“有限财政”下的农保制度及仿真研究[J].中国社会保障.2008，10.
⑧在确定低保标准方面，除了少数东部发达地区，一般地方都是围绕国家每年公布的贫困标准。
⑨米红，王丽郦.从覆盖到衔接：论中国和谐社会保障体系“三步走”战略[J].建立覆盖城乡的社会保障体系(第二届中国社会保障论坛年会文集).北京：中国劳动社会保障出版社，2007.
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