税收成本中的法律因素分析，本文主要内容关键词为：税收论文,因素论文,成本论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
税收成本一直以来都是公众关注的焦点之一。近期，审计署对税务部门征税成本的一份审计调查报告显示，我国的税收成本仍然属于偏高的水平。造成这一现象的原因有很多，如成本意识淡薄，征管模式尚未完善，行政费用投入增加等等。但笔者认为，追根溯底，根本原因在于法律缺位造成的体制不健全。本文将从立法角度对我国税收成本畸高的原因进行分析，并提出改进的措施。
税收成本过高的法制原因分析
（一）税法基本理论误区导致征管观念异化 纳税意识薄弱
建立在传统“国家分配论”税收依据理论基础上的中国税收立法，导致了中国纳税人权利义务观走向“应尽义务论”的重大误区。税收的“三性”（强制性、无偿性、固定性）被过分地强调，国家成为只享有征税权力而无须承担任何代价的权利主体，公民成为担负纳税义务而无权索取任何回报的义务主体，直接影响了纳税人行使权利的积极意识和政府课税中对纳税人权利的应有尊重。根据政治学的观点，政府与纳税人的关系是一种权责对等的契约关系，这种关系的双方任何一方不履约，必然导致责权对等关系的失衡。换句话说，只要不改变纳税人权利弱势的状况，那么，征税成本支出较高就不可能改变。
加之我国目前绝大多数税收是依据国务院暂行条例开征的，政府集决策权、执行权和监督权于一身，缺乏应有的中立性、对等性、公开性、开放性、稳定性等特质，违背了税收法定主义基本原则和“无代表则无税”的征税价值理念，不利于纳税人缴税意识的养成，反而进一步激化征纳双方矛盾。在日常税收工作中不断穿插的征纳矛盾造成税收支出持续加大，形成了较高的成本。
（二）税收立法行政化 信息渠道不畅通
我国税收立法层次不高，行政机关代替权力机关成为立法主体。各种税收法规、条例、实施细则等繁多，税收决策层多且分散，税制设计上的随意性也大，使税制复杂化，造成征管难度大，税务行政诉讼案增加。另一方面，税收立法的前瞻性不够，许多新情况、新问题不能及时在税收立法上予以规范。由此造成的结果是，一方面，由于税收法律系公开性和透明度的欠缺，纳税人纳税意识淡薄，税收宣传成本相应增加；另一方面，税收法律体系稳定性欠缺，朝令夕改，纳税信息不可避免存在盲区，纳税人无法即时调整纳税行为，也对税收征管造成了困扰。同时，部分纳税人为偷逃税与税务机关明争暗斗，从而增加了征管费用。而税收法律体系可预见性不足，也让税务机关在经济全球化背景下开展工作屡屡碰壁，效益低下。
（三）税收法律体系漏洞较多 部分条文缺乏可操作性
随着市场经济的发展和税收越来越深入社会经济生活，税收立法越来越多的要面对不确定的因素。以《税收征管法》为例，其规定的税收撤销权、代位权，在税收强制执行时本应发挥作用，可因为种种原因，在现实中，可操作性不强。有权无法用，这也在无形中增加了税务机关的执法成本。
（四）税收法律层级较低 缺乏应有的威慑力
在我们现有的税收法律体系中，作为国务院的职能部门的财政部和税务总局，以通知、批复等形式，频繁地对税收的征管作出各种规定，指导着税收行政机构进行税收征管。同时，一些地方规范性文件起到比较重要的作用。税法体系的疏漏，给这些非法律文件提供了生存空间，但同时，也降低了整个税法体系的严肃性。这既不利于征税机关威信的建立，也不利于建立纳税人对征税机关的信赖力，难以打造和谐的税收执法环境。
另一方面，税收法律的低层级造成税收工作地区差异较大，形成了各种行政框架，难以建立统一的征管模式。同时各自为政的税收工作也造成各地机构和人员设置的差别，直接导致了各种不必要的行政费用支出。
完善税收法律体系 降低税收成本的对策
（一）重新定位税收基本理念 平衡征纳双方权利义务关系
笔者建议在税收法律体系中强化税收法定主义原则，改良传统“国家分配论”和“国家意志论”税收依据理论。根据这一原则，税法的各类构成要素都必须由法律予以明确规定；税法主体及其权利和义务都必须由法律予以确定；没有法律依据，国家不能随意课税，任何人也不能被要求缴纳税款。这一原则还特别强调征税权的行使，必须限定在法律规定的范围内，确定征税双方的权利义务必须以法律规定的税法构成要素为依据，任何主体行使权利和履行义务均不得超越法律的规定。通过对税收法律基本理念的重新定位，切实平衡征纳双方权利义务、提高中国纳税人权利意识和从根本上治理乱收费及实现依法治税根本目标提供制度保障，从而建立起符合中国国情的公共财政。
（二）确定税收立法的权限 完善我国多层次 配套齐全的税法体系
我国现行税法体系存在的法律与法规比例的失衡、税收法律和税收法规之间矛盾之处颇多，以及立法表达等方面的种种问题，其根源在于我国税收立法权限体制。可以说，税收立法权是全部税收问题的逻辑起点和核心内容，只有不断对其加以改进和完善，才能进一步解决税收立法中的问题，从而解决由税收立法所产生的税法体系的问题。
1.税收立法权横向划分上，应强调权力机关中心主义强化人大税收立法。
全国人大及其常委会应确实代表最广大人民的根本利益，确实履行好《宪法》赋予自己的庄严职责——经济法的立法权和监督权，严格按照《宪法》和《立法法》有关授权立法的明文规定，不仅严格授权范围、期限，而且加强对授权立法的审议和监督，并及时把实践中已经成熟的国务院制定的税收行政法规上升为国家税收法律，从而废止税收行政法规的越权。
2.在纵向权力划分上，适当扩大并规范地方税收立法权。
在保证中央税收立法权为主导的前提下，允许地方享有适度的税收立法权，根据当地经济、税源状况、财政收支需求和经济发展目标等客观情况，相应的调整税目、税率。这样，既有利于增强地方责任感和参与意识，又有助于调动地方积极性，加快地区的发展。同时，适当扩大和规范地方税收立法权也是规范地方收入行为的需要。
（三）制定税收基本法 健全税收征管模式
笔者认为，建立简繁适度的税制结构是降低征税成本的根本。建立简便的税收制度，大致包括以下两个层面的含义：一要简化税制；二要设计便于征管的税收制度。税制的繁简与税收部门工作效率有着密切的联系，优化税制能够大大的提高税收的行政效率。要遵循最小征收费原则，使征收成本与入库税收收入之比最小；要遵循确实原则，要求税制不得随意变更，尽量使纳税人清楚明白；要遵循便利原则，要求征收时间、方式、地点应尽量方便纳税人。
（四）加强法律监管 严控行政费用
通过法律法规来强化税务机关内部管理，节约税务行政费用开支。将企业目标成本引入税收征管，建立税收成本部门责任制；对办公用品实行集中采购制度；基本设施建设做到有计划、有安排、分步骤实施等，以最小成本投入，获得最大税收产出。
（五）保护纳税人权利 改变纳税人被动地位
纳税人是否拥有权利或拥有怎样的权利，首先是一个政治或法律问题。根据公共服务理论，税收管理越来越重要的内容在于帮助纳税人实现他们的纳税义务，而非试图通过监督来控制或驾驭纳税人。为此，税务机关不仅要以积极行动推进依法治税，而且有责任确保税收法制在实质和程序上都与公共利益保持一致。税务人员不仅要回应纳税人的需求，而且更要关注建设国家与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。
（六）健全相关法律 提升工作效率
一是健全税务代理相关法律。税务代理能为纳税人提供更多的便利，而且他们的一切费用不需要财政支出，大大降低了税收成本。二是健全社会综合治税制度。依靠社会力量抓好零散税种的征收管理。三是健全税收科技化、信息化制度，努力提升税收工作的效率。只有做到管理到位，各司其职，才能使管理活动成为一个有机的系统，进行有序、高效的运转。