国家公共体育服务发展规划设计的若干思考，本文主要内容关键词为：规划设计论文,国家论文,体育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 G80－05 文献标志码 A 文章编号 1000－5498(2014)03－0001－06 党的十八大报告指出，要“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。……必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”。这一目标既是对新时期公共体育服务发展规划设计的方向指引，也是对改革开放以来我国体育民生事业发展不平衡、不协调等严峻现实的应对之策。 从目前已发布的具体规划看，国家“十二五”规划已提出要健全基本公共服务体系，把大力发展包括公共体育事业在内的各项社会事业作为其重要内容。2012年7月发布的首部国家基本公共服务专项规划(《国家基本公共服务体系“十二五”规划》)也将公共文化、体育单独划分章节，并在重点任务、基本标准、保障工程3个方面进行更加明确的表述。2012年7月，国家发改委与国家体育总局联合发布了《“十二五”公共体育设施建设规划》，为改善城乡公共体育设施提供了具体的指导意见。不仅如此，我国各省、各地区也都或多或少、或早或晚地在各自所辖区域体育事业发展规划或一般性公共服务规划中对公共体育服务有所涉及。虽然公共体育服务已在国家和地方层面引起了足够的重视，但不可否认的是全社会及各部门的公共体育服务规划设计依然停留在各自为政、以点代面的初级阶段；因此，有必要从国家顶层设计的高度对公共体育服务进行前瞻性思考，为公共体育服务发展专项规划的设计提供参考。 1 公共体育服务发展规划的研究现状综述 尽管资料有限，国内学者还是对国外公共体育服务发展规划的相关理论进行了一定的研究。王才兴在《体育公共服务国际比较及启示》一文中提出，目前全世界有116个国家公布体育公共服务和大众体育发展计划。这些国家的体育公共服务体系具有4个鲜明的特点：一是所有体系都具有很强的可操作性，均有量化指标，可以跟踪评估；二是所有体系都具有很强的挑战性与激励作用，与国民个人的利益息息相关，并为国民所关注和理解；三是目标体系层次分明；四是目标体系的确定具有很强的科学性，它涵盖了人们广泛关注的有关健康以及体育活动的关键问题[2]。汤际澜[3]在研究英国公共服务改革和体育政策变迁后认为，英国公共服务改革对体育政策的影响主要体现在体育管理机构的建立和重组、体育规划的制定和实施以及体育绩效的实现和评定之上，指出了公共体育服务发展的空间和路径离不开政府对体育政策、体育规划的设计和推行。 英国斯特灵大学体育学院教授雷·罗宾逊(Leigh Robinson)在其专著《公共体育与休闲服务管理》(Managing public sport and leisure services)中也曾指出，英国的公共体育服务部门在20世纪七八十年代以后面临着越来越多的挑战：譬如消费主义盛行、立法环境的改变和商业部门的竞争等。她在强调文化、政治权力作用的基础上，通过分析若干典型案例后指出，公共服务部门要提高服务效果，必须要向商业部门学习生存和服务技巧，在相关公共体育服务战略规划的制定、实施、评估和修订方面要有一揽子的细致方案[4]。 我国对公共体育服务发展规划的研究起步较晚，与西方发达国家相比，无论在理论研究还是在实践方面都有差距。研究内容主要集中在公共体育服务体系规划设计的必要性和功能等方面，而完全针对规划设计方面的专门研究基本空白，比较相近的体育专项规划的理论研究也鲜见。一些学者从体育发展战略的角度，就城乡、中东西部、体系构成、运行的路径和步骤以及“十二五”期间的重点任务等方面，对公共体育服务发展规划进行了探索和研讨，为本研究提供了宝贵的参考资料。 樊炳有[5]认为，发展规划应归入公共体育服务的实践系统。结合体育公共服务自身独特的范式、内部存在必要的结构和张力，从体育公共服务的定位，体育公共服务的模式、结构与政策，体育公共服务体制与机制，体育公共服务管理4个层面建构体育公共服务理论分析框架。体育公共服务实践系统包括体育公共服务管理、体育公共服务规划、体育公共服务融资、体育公共服务提供和体育公共服务绩效评估5个系统结构。 郑家鲲[6]从明确不同层级政府间的公共体育服务职责、构建非均衡的公共财政政策、形成以政府为主导的主体多元协同互动的公共体育服务治理格局、制定“基本公共体育服务国家标准”、完善公共体育服务体系建设的发展规划和实施方案、夯实公共体育服务体系建设的制度基础、健全公共体育服务的绩效评估和监管、监督机制7个方面，提出了“十二五”时期我国公共体育服务体系建设的机制与策略。 秦小平等[7]认为，科学地制定城乡体育基本公共服务均等化发展规划，有利于促进城乡体育基本公共服务均等化的顺利推进。根据我国国情，欲实现城乡体育基本公共服务均等化，应采取范围由小及大、质量由低到高、梯次推进的策略，以及城乡一体模式、农村社区模式和龙头带动模式。 刘红建等[8]对城乡公共体育服务非均等的现状进行研究发现，江苏省部分县市城乡体育公共服务发展存在政府体育公共服务职能结构单薄、城乡公共体育财政不均衡、城乡公共体育活动互动不足、体育场馆设施布局不合理等问题，并提出建立城乡统一的体育行政管理体制，建立覆盖城乡的公共体育财政体制，加大农村体育场地设施建设力度，合理规划体育场馆设施布局，多渠道培养社会体育指导员队伍等对策。 从研究现状看，除进一步加强理论研究外，就已发布的体育发展规划的实施状况而言，也亟待进一步梳理和整合。譬如，各地的体育事业专项规划多数是关于体育设施和全民健身的，也有关于体育产业的，还有关于体育专业人才的。但设施总量供给依然不足，服务项目较少，水平不高，供给方式单一；专业人才依然短缺，素质偏低，结构亟待优化；体育产业尤其是体育服务业发展依然后劲不足，大众体育权益得不到有效保障。可见，公共体育服务发展规划是一个系统工程，缺乏统一领导和协调，体育系统内外部的体制机制不顺畅，服务和保障就无法做大、做专、做强、做实；因此，优化公共体育服务发展的规划设计必须在难点方面加强认识并有所突破。 2 公共体育服务发展规划设计的若干难点 2.1 利益主体的认定 近年来各地方政府在公共体育服务实践领域的分散探索，已为我国公共体育服务发展规划的设计积累了有益的经验，为在国家层面酝酿公共体育服务发展整体规划设计奠定了基础。同时，各地政府在公共体育服务方面的探索也表现出规划的随意性强、支持度差异大、可持续性差、规划执行力弱等共性问题。虽然总体规划的制定主体是中央人民政府，但无论从中央到地方的纵向层面还是地方与地方的横向层面，均涉及众多的行业门类和公共管理部门。因此，预先理顺公共体育服务规划设计的相关利益主体及其在何种程度上对应公共体育产品及服务的功能与需求，对未来国家层面总体规划的正式提出具有理论和现实意义。 2.2 相关规划的整合 由于公共体育服务发展规划设计研究刚刚起步，规划的权威性地位未得到根本性确立，不少官员和学者对公共体育服务专项规划的地位归属尚存疑问。到底是把它融入社会性基本公共服务规划或公共文化服务体系规划之中，还是作为一般性专项体育发展规划与全民健身计划共存，或是作为体育事业发展的最高级统领模式全方面进行构建，均没有一个明确的说法。正因为如此，包括体育主管部门在内的从中央到地方各级政府的相关公共管理部门均从各自的职能角度编制了相应的发展规划。单从体育行业内部而言，目前就已有《体育产业“十二五”规划》《“十二五”公共体育设施建设规划》《全民健身计划(2011—2015年)》《2011—2020年奥运争光计划纲要》《青少年体育“十二五”规划》以及有代表性的各省市地区的中长期体育规划。从规划的内容看，涉及公共体育服务的政策手段、规划指标和验收标准已存在一定的矛盾和冲突。一个更普遍的共性问题是，单纯依靠以体育部门为主导主动征求其他公共管理部门意见进行规划衔接的方式很难收到实效。因此，如何做好横向、纵向上的资源整合和规划衔接，确保各级各类规划协调配合、形成合力，将是公共体育服务专项发展规划设计的最大难点。 2.3 公共体育服务非均等的现状普查 随着社会的发展与居民收入水平的提高，基本公共服务的社会需求迅速扩张。由于基本公共服务提供方式与价格形成机制的制约，基本公共服务的社会需求或消费出现“拥挤效应”，部分基本公共服务的过度供给与过度拥挤并在，这与政府干预基本公共服务以提高资源利用率的初衷背道而驰[9]。对公共体育服务而言亦不例外，长期存在的结构性矛盾使我国中东西部和城乡间基本公共体育服务的诉求与供给的差异性较大，加之当前各地基本都处于公共体育服务的起步、试点和摸索提高阶段，基本数据的变动性较大。这就为客观揭示城乡不同环境下公共体育服务的非均等供给的经济社会效应，分析评估不同地域及城乡环境公共体育服务非均等程度及发展变化趋势带来困难。只有弄清公共体育服务非均等供给的主要原因和差异化程度，才能有的放矢地制定基本公共体育服务均等化的技术路径。 2.4 规划期和相关指标的确定 虽然公共体育服务的总体规划设计具有“战略性、宏观性、政策性”，但所有的规划指标也不可能都是“无限期的、指导性、预测性”的。因此，很可能要改变5年编制一次专项规划的惯例，立足各地经济社会领域的特点和任务科学地确定规划期。尤其是考虑到公共体育服务的公益性等多元特点，要做到给各级政府部门下达的指标任务务实可行，给市场参与主体的导向信号清晰明了，使服务能更贴近大众多元化的体育健身需求；要在规划中做到既有任务也有项目，既有约束性指标也有导向性指标。当然，与督察、评价和验收相关的保障机制必须在规划中明确体现，这就很可能要求政府放权，寻求第三方社会机构的介入以公正测评。 3 公共体育服务发展规划设计的若干重点 第一，规划设计应为地方公共体育服务工作的视野转变提供清晰的目标指向。以往在实际工作中，公共体育服务的视野多数局限于群众体育领域，而很少涉及竞技体育、体育产业和青少年体育领域。事实上以上这些领域都分担着公共体育产品和服务的供给职能，它们均属于公共体育服务体系不可割裂的重要组成部分。还有一些地方政府领导由于缺乏公共体育服务的全面规划意识，把公共体育服务规划简单理解为场地、设施的规划与建设，忽视了体育无形产品和服务提供的品质、功能、结构、均等化和多元化等要素。结果往往是场地设施等硬件齐备之后，某一年龄段的大众依旧不满意，认为这些体育设施根本不适合他们；还有的大众未养成锻炼的习惯，不知如何健身才是最适合自己的，甚至从未尝试使用过相关的体育场地设施。这正体现了“传统政府公共服务的一个主要特征，就是以行政计划代替公众意愿，以精英设计代替公众参与，忽视公众的需求和偏好”[10]。今后的规划设计不仅要继续加强公共体育基础设施建设，也要注意需求差异化的满足和服务供给，更要注意普及健身常识和完善公共体育服务网络，做到公共体育服务职能的全覆盖，使大众享有更多、更好的多元化基本公共体育服务。 第二，规划设计应体现问题响应机制，有助于国家和地方、政府与行业之间的及时沟通。各地政府在公共体育服务体系建设领域的探索，因缺乏国家和地方层面、政府和行业层面的灵活响应机制曾出现不少问题和困难，造成各级政府的各职能部门和市场主体在公共体育服务体系建设的实践活动中十分迷茫，不清楚该管与该做的事情。遇到类似具体问题时如果不能及时反馈，只能硬性执行或禁止，规划的“科学性”就难以有效保障。尤其是规划修订工作很可能要等到下一个“五年”，因此，规划的设计应有助于服务的相关具体问题与利益诉求、各相关利益主体更好的沟通与合作，为体育系统内部之间、内外部环境之间的有效交流提供便利。 第三，规划设计应同步或适度超前于经济社会发展规划，体现体育民生优先发展的战略思路。体育民生的保障固然离不开经济社会发展的一般基础，但体育民生同教育一样，也属百年大计，理应适度超前发展。公共体育服务规划应本着“健康不能等、只争朝夕”的精神，发挥体育“社会稳定器”和“健康促进器”的特色功能，坚持“体育也是民生”的理念，将体育福利、体育生活、体育权益纳入“人与社会的全面发展”中。尤其在当下努力实现全面小康的社会进程中，体育民生的内涵更已上升到物质文化生活和精神生活的高度统一。规划设计应突出“民生优先、缓急有序”的原则，刻不容缓地使公共体育服务资源向中西部、老少边穷地区、农村和基层倾斜，努力缩小地区、城乡差距；并以转变体育发展方式为主线，以建立完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的公共体育服务体系为重点，使体育事业在维护社会和谐稳定、保障公民基本的生存权与发展权方面发挥作用。 第四，规划设计应拓展体育可持续发展理念，体现“大体育”概念下的共建共享，为教育、健康、卫生福利和人权等其他公共问题的合作解决提供路径。规划设计应着力探索我国后奥运时期体育的可持续发展模式，树立现代体育的服务生存理念。为拓展体育的功能，发挥体育促进经济社会发展的效应，应在规划设计中体现体育与健康、全民健身、竞技体育、体育产业、青少年体育、体育休闲旅游等多项领域的融合发展理念，发挥体育对社会建设的综合性促进作用。当前经济社会发展转型的客观形势也要求体育事业要与医疗卫生、科教文化、社会福利、城市建设、旅游休闲等相关领域全面对接。况且，社会管理部门之间本身就有相互协调的义务，应“以提高基本公共服务水平为任务制定政策和配置公共资源，而不是各自为政，为实现部门利益最大化配置公共资源”[11]。公共体育服务规划要着力营造“大体育”概念下的公共体育服务体系建设氛围，利用基层体育主管部门与文化、广电、新闻出版、旅游等公共管理部门合署办公的便利优势，整合并优化公共体育服务资源配置，聚焦公共体育服务发展与创新的关键性问题，不断探寻合作共赢之道。 第五，规划研究应通过阶段性目标的公布、实施与修订，优化公共体育服务体系建设的绩效评估，为获得国家和地方政府的财政支持提供依据。虽然目前已有的体育专项规划在体育事业发展中均发挥了重要的指导和规范作用，但也暴露出若干问题。譬如有的规划缺乏理论支撑，不够系统、规范，体现不出科学性和可持续性；有的规划设计中无具体的、可供依托的技术体系和标准，造成在实践层面上不少指标或虚无缥缈或无法按期完成。因此，公共体育服务发展规划设计应立足建设全面小康社会和体育强国中心目标的实现，在宏观战略指导、中观理论支撑、微观指标控制上，对既存体育专项规划的不足进行弥补。同时，也要重视国外公共体育服务规划建设的经验和教训的总结，寻求国际横向技术合作，为扫清市场和社会团体介入公共体育服务的障碍，提高财政资金的使用效率提供指导。 4 公共体育服务发展规划设计的基本指导思想 4.1 先建立再完善，先普及再提高 公共体育服务发展规划本身也是一个系统工程，它应以国民经济和社会发展总体规划为统领，以体育涵盖的各专业功能规划为基础，以城乡发展规划、土地利用规划和其他专项规划为支撑，形成各级各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。由于涉及的点多、面广，加之体育事业和体育产业属性的特殊性，造成调控手段相对滞后且有限。在公共体育服务发展规划编制与实施的初期，应本着先建立共识、再完善制度，先普及观念、再提高指标的过渡性原则。同时考虑到不少地区和部门所理解和认定的公共体育服务内涵有差异，容易使规划对象不明确，执行界限不清、定位不准。因此，在规划的起步阶段，概念和内涵要清晰明了，指标的设计应遵循“宜宽不宜窄、宜少不宜多”的原则。 4.2 突出通则性、操作性、模块化设计理念 公共体育服务发展规划作为公共体育服务体系建设的基本制度框架和平台，其通则性是指规划要避免过多过细、面面俱到、包罗万象的问题，应着力突出规划的上位性、普适性、参照性和指导性原则。注重公共体育服务体系建设规划和国家层面以及各部委层面外围规划的衔接配合，增强总体规划的空间指导与约束功能，使不同地域、不同阶层的大众获得基本公共体育服务权利。 操作性是指规划的编制要在长效性和实用性上有明确的体现，要充实检查和评估的内容，使任何公共体育服务的提供和消费都将有标准可依、有规范可循、有部门负责。同时也应深入研究公共体育服务领域内各子规划、专项规划的有机联系和互动衔接，明确层级关系，减少上层规划与下层规划“两张皮”的现象，避免因规划内容重复交叉引起的权责不分和相互牵制；使相关规划联系更紧密，操作更便利，重点更突出。为提高公共体育产品和服务供给的有效性和公民的体育幸福感，规划设计还应遵循问题导向型、对策建议型、方案比选型的实用性原则，以提升规划的便利程度。 规划指标单元的系列化、模块化是指为方便公共体育服务总体规划指标的分层次、分地区、分专业应用，同时也便于指标体系在应用过程中的评估与修订，应充分重视规划指标单元的系列化、模块化建构。对应各层次、各领域具体体育需求的迫切程度、非均等程度和现有公共体育服务的资源配备，在设施、组织、运行、政策法规、监管等规划单元提供便于转换的模块化指导方案。这种模块化设计既可以在指导思想、基本策略方面与总体目标保持高度协调，也可以在主要任务、实施步骤、具体措施等方面体现务实、高效。 4.3 服务增长要均衡 我国还未针对实现基本公共服务均等化目标建立一套基本公共服务的供给标准，以及与这些标准相对应的客观因素评估法核定地方财政平衡能力[12]。因为制定规划的本意是要促进人人享有基本体育权利，所以体现在规划的指导思想中，就要求公共体育服务规划设计应体现服务供给的总量均衡与结构均衡，即公共体育服务既要保增长、促增长，更要管理增长。 总量均衡是指在体育事业发展过程中公共体育产品和服务的总投入、总供给，与经济增速同步或适度超前；但也要避免那种“运动式”的增长，因为公共体育服务体系建设不是一蹴而就的事情，不能为了“增长”而增长，为了“加快”而加快，规划更应体现“全面发展”“协调发展”“可持续发展”和“可预见性增长”的理念。为提高公共体育服务现有资源的利用效率，可以根据需要在发展规划中通过按年度或按组织实施重大项目等手段安排政府投资，以保障公共体育服务投入的持续性。 结构均衡是指要在体育产品和体育服务的功能划分上有所体现，在体育产业结构、空间区域结构、人口年龄结构、身心需求结构等方面有所区分，以应对市场经济、人口流动、文化变迁带来的压力和挑战。这样不仅可以为公共体育服务体系建设实践提供标杆，也可以为保护和发展特色体育文化提供政策性保障，从而在公共体育产品的质量、效率和文化传承3个维度上推进服务型政府和体育强国建设。 另外，目前的许多规划还是以物为本，而不是以人为本。新公共服务理论认为：思考要具有战略性，行动要具有民主性。满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效的实施[13]。新的公共体育服务体系的建立和规划的编制设计若想做到结构均衡，一定要扩大民主参与的范围和力度，在规划的技术性、专业性以及关联性方面有所体现；越是涉及基层服务的提供，越要听取本地居民的意见，同时要充分听取多领域专家的意见。如此才能顺应体育事业科学发展的大趋势，让全体国民共享经济发展的成果。 5 须进一步落实的具体研究工作 5.1 我国公共体育服务发展规划的定位 规划具有促进国家战略目标的实现，弥补市场失灵，有效配置公共资源，促进全面发展、协调发展和可持续发展的功能[14]。我国公共体育服务发展规划是以公共体育服务的生产、提供和消费为对象编制的专项规划，是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年(2011—2015年)规划纲要》《社区服务体系建设规划(2011—2015年)》《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》《体育事业发展“十二五”规划》《体育产业“十二五”规划》《“十二五”公共体育设施建设规划》《全民健身计划(2011—2015年)》《2011—2020年奥运争光计划纲要》等各层次、各相关领域规划在公共体育服务领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大公共体育服务项目、安排政府投资和财政支出预算及制定公共体育服务领域相关政策的依据；因此，规划的定位问题值得深入思考[15－17]。当前根据我国体育事业的生产、生活实践，有必要参照2005年国务院印发的《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发［2005］33号)中所提出的三级三类规划管理体系的基本要求，对我国公共体育服务发展规划进行定位。 5.2 我国公共体育服务发展规划的内容 一是总则。在定位研究获得突破的基础上，应进一步研究公共体育服务的内涵，确立发展规划制定的目的、依据(法律法规依据、相关规范标准与规划)，以及规划的基本原则、适用范围(国家、省、市县、村镇社区、重点区域和领域、重点行业和部门)、时限和基准年等。 二是环境背景。公共体育服务发展规划的经济、政治、文化、社会背景是确立规划理念、目标、任务、项目等规划内容的基本前提，因此，需要对公共体育服务规划设计目标及其所处的发展阶段、体制背景、国内外形势、机遇与挑战等进行深入的研究。 三是规划理念。规划理念是规划的“魂”，主要体现在指导思想、发展方针、指导原则和规划思路中，决定了公共体育服务规划设计的科学性。科学的规划理念可平衡服务供给与需求在速度和效益、数量和质量、重物和重人、均等化和个性化、社会效益和产业效益、需求满足和需求引导等诸多方面的矛盾和冲突。 四是重点任务。落实具体任务是规划合理性、操作性的必然要求，是实施规划目标的基本途径。公共体育服务体系建设的推进工作是有层次的，每一层都可能有战略性任务，同时也有战术性、战役性、战斗性的任务，因此要一级级落实。尤其是在涉及软环境构建的制度创新领域，要大胆尝试、攻坚克难；在涉及全民健身、体育场馆、竞技体育和体育产业等具体规划领域，也要全力做好产品和服务资源的普查、整合和重建工作。 五是规划目标。规划目标的提出要紧扣公共体育服务主题、切实可行、区分功能。不仅要有指导性的目标，也要有约束性的目标；不仅要有时间性的目标，也要有空间和地域性的目标；不仅要有定性目标，也要有定量指标。譬如何时建成省、市(县、区)、乡镇(街道)、行政村(社区)4级基层公共体育设施网络，何时在公共体育服务结构优化方面有突破，何时实现总体公共体育服务均等化，此类阶段性目标都应有相对确定的时间节点。 六是保障措施。为保障规划目标任务的顺利实施与规划的有序修订，应进一步研究如何完善相关政策法规，如何科学、合理地设置奖惩和问责机制。甚至有必要根据执行情况考虑设立有利于规划落实的专门协调机构，以及引入评价服务满意度的中立、高效的第三方机构等。 6 结束语 公共体育服务体系建设是一项艰巨、复杂的系统工程，公共体育服务发展规划的研究、设计与实施也是长期努力的持续性过程。我国在国际竞技体育领域已占有一席之地，理应通过努力在全民共享务实、均等、高效的公共体育服务方面也处于世界领先地位。公共体育服务发展规划作为新时期体育事业先导性和前瞻性的发展蓝图和行动纲领，应引起各界关注，上升为可操作性的实践，早日实现体育强国梦。 收稿日期：2014－01－06；修回日期：2014－03－10标签：基本公共服务均等化论文; 十二五规划论文; 公共服务设施论文; 体育功能论文; 城乡差异论文; 国家部门论文; 政府服务论文;