中国养老保险体制路径选择变迁的分析——从国有企业角度，本文主要内容关键词为：养老保险论文,中国论文,国有企业论文,路径论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
中国的养老保险制度起步于20世纪50年代初期国家颁布的《劳动保险条例》和《国家工作人员退休条例》，其保障对象是城镇机关、事业单位和国有企业职工，且以国有企业职工为主体。其主要特征是由国家规定统一的养老待遇，各类单位和企业支付养老费用，国有企业的经营由国家统负盈亏。这实际上是一种享受对象经限定的由国家统一管理并保证发放的现收现付型养老保险体制。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》的出台，标志着我国的养老保险体制开始由现收现付型向部分个人积累制过渡。1995年，国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，进一步强调建立多层次社会保障体制的必要性，明确了基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合（简称“统账结合”）的模式。1997年，国务院又颁布了《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》，自此我国正式确定了以“统账结合”为标志的混合型养老保险体制。
短短50年，我国养老保险体制在路径选择上经历了如此重大的变迁，其中原因何在？本文从国有企业角度分析了建国初期选择现收现付型养老保险体制以及1991年开始转向混合型养老保险体制的内在逻辑，并进而分析目前运转混合型养老保险体制存在的问题以及今后完善的方向。
二、现收现付型养老保险体制产生的逻辑起点及弊端
建国以后，为了快速而且直接了当地实现强国和自立的目标，我国领导人选择了以优先发展重工业为目标的发展战略。然而重工业作为资本密集型的产业，无论在过去还是在现在都与我国劳动力相对过剩、资本相对稀缺的要素禀赋结构相背离。而企业的成本水平通常就取决于，它所生产的产品所要求的最合适的资本有机构成同该国要素禀赋结构所决定的比较优势相吻合的程度。于是，在重工业优先发展的“赶超战略”指导下建立起来的许多国有企业的竞争力是非常脆弱的。而且这种脆弱性又由于我国特殊的就业政策取向得到了加强。我国是世界上人口最多的国家，也是劳动力资源最丰富的国家，因此成为人口就业压力最大的国家。据统计，中国劳动力资源占世界总量的1/4以上，而资本资源（指国内投资额）仅占世界总量的不足4%。但是在“赶超战略”指导下建立起来的重工业，由于资本有机构成很高，其提供就业岗位的能力是十分有限的。为了保障城镇居民的就业，我国采取了将显性失业隐性化的政策，“强迫”国有企业超出其需要去安排职工就业，这也导致了企业经营成本的上升。
国有企业经营背离要素禀赋比较优势以及利润最大化决定的就业水平，导致竞争力脆弱，也就意味着借助市场机制无法实现重工业的优先增长。解决这一困难的唯一办法就是作出适当的制度安排，人为压低重工业发展的成本，即压低资本、外汇、能源、原材料、农产品和劳动的价格，降低重工业发展所需资本形成的门槛。于是，为适应重工业优先发展的“赶超战略”，一套以全面扭曲产品和要素价格为内容的宏观经济环境就相应形成了。从国有企业角度看，这方面最主要的制度安排就是低工资制度，而正是其直接派生了现收现付型养老保险制度。
通常职工的工资应包括当期购买消费品的部分，以及将来用来养老、医疗、住房的部分。由于重工业是资本密集型产业，而我国是一个资本稀缺的国家，且重工业中的国有企业又是超出其需要安排就业的，所以为保证重工业发展所需资金不致枯竭，国家仅允许国有企业的职工拿到用于当期购买消费品部分的工资，其他用于住房、养老、医疗等方面的工资则由国家集中起来，用于重工业的扩大再生产。从1952年到1978年职工实际工资平均年增长仅为0.38%，而积累率却由1952年的21.4%增长到1978年的36.5%，其中许多年份甚至高达40%以上。与低工资制度相配合，国家建立了由国家统一管理并保证发放的现收现付型养老保险体制，以解决职工养老这一社会保障问题。由于建国初期，我国退休人员与在职人员的比例只有1:400，所以现收现付型养老保险体制能够在不断为重工业发展提供资金的情形下，依然做到“游刃有余”。
但随着外在环境的变化，现收现付型养老保险体制的弊端日益凸现出来，直接使得国有企业经营举步维艰。
从浅层次讲，现收现付型养老保险体制给国有企业带来社会性政策负担，增大了国有企业的生产成本，妨碍了竞争力的提升。从深层次看，这种负担则会便于国有企业“内部控制人”现象内含的经理人道德风险由潜在状态转为现实，导致有效的企业治理结构无从形成。
依据公共经济学的原理，为社会成员提供养老保障特别是基本养老保障是政府而非企业的应尽之责。而在我国的现收现付型养老保险体制中，这种社会责任却被政府转嫁给了国有企业。国有企业作为市场经济的微观组织，本应以追求利润最大化作为自己的唯一目标，而担负提供养老保障这一社会职能却会妨碍利润最大化目标的实现，也就是说提供养老保障的社会职能与追求利润最大化的经济职能存在着替代关系。那么上述状况最终会从以下两方面增大国有企业经理人发生道德风险的可能性。一方面是使得国有企业经营失败的“责任归属”变得模糊不清。在转轨经济中，由于计划经济体制的停滞，计划权力的下放，国有企业经理人员获得了不可逆转的权威，他们常常利用计划经济解体后对权力监督的真空，进一步加强其控制权，他们的利益在公司的战略决策中得到了充分体现，这就是所谓的“内部控制人”现象。倘若让市场机制充分地发挥作用，国有企业经营成本高低能够在较大置信度区间内反映国有企业经理人的努力程度，那么国有企业经理是否利用内部控制权发生“道德风险”基本上可以通过利润变化状况进行间接观察，并进行部分控制。而由于国有企业担负了养老保险的社会职能，妨碍了市场机制作用的发挥，模糊了经营失败的“责任归属”，从而使得国有企业利润变化与经理人员的相关度大大降低，从而为国有企业经理将内部控制权转化为隐性收入与在职消费开启了方便之门。
另一方面是使得政府不能顺利地通过行使退出权（如宣布企业破产）来约束国有企业经理人员的道德风险。由于国有企业承担着提供养老保障的社会职能，因此即使当国有企业处于低效率经营甚至资产流失状态时，政府也不会轻易就决定对其撤资或宣布其破产，因为政府所要考虑的因素远不止能否使国有企业资产保值与增值这一个因素，它还要考虑社会成员养老保障这一社会目标因素。这就使得政府在运用退出权保护担负着养老保障的国有企业资产价值时的潜在成本往往很高，因而对国有企业经理人员的道德风险约束力也就相应大打折扣。
三、“统账结合”养老保险体制运行的障碍及解决思路
现收现付型养老保险体制不断加重着国有企业的负担，并恶化着国有企业本就低效的企业治理结构。随着国家逐步放弃“赶超战略”、市场化改革的深入以及非国有企业的兴起，完善国有企业的治理结构以提高其竞争力迫在眉睫。要完善国有企业的治理结构，首先就要使其减轻乃至摆脱养老保障这一社会职能。减轻国有企业的养老保障负担可以有以下几种途径：(1)提高参保的在职人口与享受养老保险的退休人口的比重，实践操作时，就是要扩大养老保险的覆盖面；(2)提高国有企业的劳动生产率增加率，而这有赖于国有企业治理结构的改善并与国有企业能否减轻养老保障负担互为因果；(3)将养老金缴费由原先的由国有企业单独承担变为由多方共担。
正是基于上述思路，国务院于1997年颁布了《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》，在我国正式确定了以“统账结合”为标志的混合型养老保险体制。1997年确定的“统账结合”养老保险体制首先规定，“进一步扩大养老保险的覆盖范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工。城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度”。此外，新的养老体制模式还对养老金的缴费方式做出了明确的规定：养老保险费由企业和个人共同负担，其中企业缴纳基本养老保险费的比例一般不超过企业工资总额的20%（包括划入个人账户的部分）。个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，从1998年起每两年提高一个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。按照个人缴费工资的11%为职工建立基本养老保险账户。个人缴费全部计入个人账户，其他部分从企业缴费中划入。对照上述公式，可以看出，“统账结合”养老保险体制本质上就是要不断扩大养老保险的覆盖面，以及将原先由企业单独承担的养老金缴费变为由企业和个人分担。
以“统账结合”为特征混合型养老保险体制取代原先的现收现付型养老保险体制是一种具有历史性意义的制度变迁。它一方面体现了效率：将职工个人的贡献（缴费）与获益（退休后领取养老保险金）在某种程度上结合了起来，使它从理论上说具有了更强的激励作用；另一方面又体现了公平：社会统筹部分对不同收入的养老金领取者进行了收入再分配，这正是养老保险制度的重要功能之一。更为重要的是，它部分剥离了国有企业的养老保障社会职能，廓清了其经营成败的“责任归属”，便于其提升竟竞争力，也有利于国家保护国有资产的保值与增值。
然而，由于在养老金支付方面实行“新人新办法，中人中办法，老人老办法”：新制度实施后参加工作的职工，个人缴费年限累积满15年的，退休后按月发放基本养老金，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金构成，个人缴费不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户储蓄额一次性支付给本人；对于1997年以前参加工作，但到1997年以后才逐步退休的职工来说，养老保险金由社会统筹、个人账户和过渡养老金三部分组成；而1997年以前参加工作并退休的职工仍然沿用现收现付型养老保险支付方法。由于我国政府在实行新型养老保险体制后，并没有提供额外的资金来对冲老中职工在原先现收现付体制下拥有的养老金权益——转轨成本，而是试图通过提高收缴率、扩大承保面等方式逐步消化转轨成本。据测算，在新制度中，缴费的4个百分点被用于转轨目的。这样倘若不断扩大承保面，是可以积累起一部分额外的资金来支付转轨成本。
但是这种制度安排的弊端在我国特殊的国情面前暴露无余。在这种制度安排下现有职工和在职职工既要建立职工的个人账户（新体制下的义务），缴纳保险费，又要为已退休的职工提供养老金（现收现付体制下的义务——转轨成本）。为此，新体制必须设计比目前更高的费率以保证支付。而据推算目前我国养老保险体制的缴费率已经达到了24%，这应该说是比较高的，基本没有了上浮的空间。据有关部门对OECD24个国家社会保障缴费率的统计，只有丹麦(24.55%)、意大利(29.64%)、荷兰(25.78%)、西班牙(28.30%)和葡萄牙(34.75%)等五个国家高于中国。但如果考虑到OECD国家的社会保障缴费率为包括养老、伤残和死亡三项保障合计数，而我国仅养老保险一项的缴费率就达到24%，我国的养老保险缴费应当说是比较高的。在本已经很高的基础上提高费率必然会使得原先参保的国有企业不堪重负，导致保费收缴率逐年下降，欠缴保费的情况大量发生，同时还会削弱体制外企业加入新体制的积极性。现实的参保情形也验证了这一点。由于现行养老保险体制中的企业绝大多数是国有企业，它们多处于亏损状态，面对高费率常常无力缴纳保险费，于是导致保费收入减少，社会保障机构不得不提高缴费率。于是一些效益好的企业也觉得负担过重而无法支付，由此形成欠缴。社会保障机构只好再次提高费率，从而导致一种恶性循环。据有关资料显示，1992-1997年全国养老保险费的收缴率分别为95.7%、92.4%、90.5%、90.0%、87.0%和80.0%。另据统计，1998年全国有21个省级地区养老保险收不抵支，到1999年，当年收不抵支的地区数进一步扩大到25个。另外，尽管1997年确定的新养老保险体制明确规定要将养老保险体制的覆盖面扩大到城镇所有企业及其职工，以及城镇个体劳动者，但由于缴费率居高不下，目前的养老保险体制所覆盖的范围仍以国有企业为主。据1999年的《中国劳动统计年鉴》显示，从1996年到1998年，国有企业在职职工参加养老保险的人数分别占全国各类体制企业在职职工的80.4%、79.6%、和78.6%；城镇集体企业这一比例为16.6%、16.6%和16.2%，其他企业分别只有3.0%、3.8%和5.2%。即使政府通过颁布法律法规，强制企业加入养老保险体制，也必会遭到抵制，结果必然是以“高费率”开始，以“低收入”终结。不仅如此，高费率还会导致劳动力的非正式雇佣，因为这样雇主可以不用支付养老保险费，但这将大大降低劳动生产率。
所以在不事先解决转轨成本的情形下，试图通过在新体制下扩大承保面和提高收缴率等方式逐步消化转轨成本，那么最终以“统账结合”为特征混合型养老保险体制取代原先的现收现付型养老保险体制只能是一种名义上的取代，实际上现收现付型养老保险体制仍在运行。为了补旧体制下遗留下的隐性债务这堵“东墙”，政府只有拆新体制下个人账户这堵“西墙”，从而使个人账户只是名义上的，其中并没有资金。换句话说，个人账户在相当长时间内只是一种“空账”。据有关人士估计，“空账”的规模在1997年为140多亿，到1998年上升到450亿左右，到1999年超过1000亿。问题的严重性还不止于此，事实上，不仅个人账户是空的，而且养老保险计划当年的收入也是入不敷出。如1997年的赤字约为70亿元，1998年为53亿元。毋庸置疑，倘若“空账”不消除，现收现付型养老保险体制的弊端势必会驱之不尽，即使暂时销声匿迹，不久后也必会卷土重来。
由政府承担养老保险体制转轨成本是顺理成章的。我们已经分析过，现收现付型养老体制产生的逻辑起点就是政府为施行“赶超战略”筹集资金而采用“低工资、高积累”政策。国有资产中的一部分是靠老职工牺牲其消费和未来积累凝集起来的。这样在职工与国家（或国有企业）之间，事实上存在着一种职工养老保障由国家提供的契约关系。因此在转轨之际，由政府承担起代际转移的义务，向老退休职工支付养老金，以顺利实现养老保险体制从传统的现收现付型向“统账结合”型过渡，这既是公平的，也是明智的。
我国养老保险制度的转轨成本到底有多大呢？国内外的专家有不同的估算结果，但大多数人包括世界银行估算是3-4万亿元左右。应当指出的是，转轨成本并不是必须在一年或者几年以内偿还的。因为转轨成本包括1997年以前退休的老职工（即“老人”）的全部养老金和1997年以前参加工作，1997年以后退休的职工（即“中人”）的过渡养老金。如果将这两部分人全部去世视为转轨结束，那么这之间大约有50年左右的时间。如果将3-4万亿总转轨成本分摊到这一时间内消化，假定未来50年的平均利率为5%，那么每年应对冲的转轨成本大约在2000亿元左右。
在国际上，政府为化解转轨成本筹集资金的方式通常有以下几种：使用经常性政府收入、发行特别国债、发行福利彩票、出售国有资产等。从我国现实状况看，采用第一种方式化解转轨成本的空间很小。统计数据表明，1978年改革以来，除1985年我国的财政有21.6亿元的赢余外，其余所有的年份均为赤字。进入90年代以来，赤字规模从200多亿元上升到1999年的1759亿元。因此，除非重新调整政府收支结构，压缩政府行政性开支，否则依赖从经常性收入中再拿出一部分来弥补转轨成本的可能性不大。从发行特种国债的可行性看，目前我国的国债负担率为10%左右，而西方发达国家均在50%以上。另一方面我国居民储蓄已高达6万多亿元。在投资方式仍然很有限，股票市场投资风险很大、银行存款利率又比国债利率低的情况下，购买国债在很长时间内仍然是居民的重要投资手段之一。可见通过发行国债来冲减一部分转轨成本是有空间的。从发行福利彩票筹资角度看，1994年至1999年我国彩票销售收入从18亿元增加到104亿元，增长了477%。这表明，通过发行福利彩票来筹集资金冲减转轨成本在我国也有一定的市场。
但我们认为上述三种方式着眼的只是转轨成本本身，且提供的资金有限。倘若不对国有企业的治理结构进行改进，在过渡期内，可能会因国有企业缴费能力低下造成新一轮的“空账”产生。那么有无某种方式既能增加化解转轨成本的资金来源，又能改进国有企业的治理结构？出售国有资产（主要指减持国有股）可以达到这样的目的。
从表面上看，国有股减持就是国家（或国有法人）以股东身份将其所持上市公司股份以适当方式和价格，部分甚至全部出售给其他投资者，以取得现金或其他形式财产权的一种市场交易行为。所以国有股减持可以为化解转轨成本提供资金，从而为我国的养老体制顺利转轨提供必要条件。据统计，我国现有境内上市公司近1100家，总股本约3800亿股，其中国有股约2300亿股，按平均每股2.1元净产值计算的上市公司国有资产约4830亿元。如将国有股比例限定在绝对控股水平（即51%），即在现有比例基础上减持9.5%，约可减持国有股份361亿股，按净资产值计算，约可变现758亿元；如将国有股比例限定在相对控股水平（即30%），即在现有比例基础上减持30.5%，约减持国有股份1159亿股，则可变现2434亿元。考虑到绝大部分上市公司为竞争性行业的企业，属于国家应退出经营的范畴，故实际可减持国有股份会更多。可见，国有股减持对增加化解转轨成本资金来源确有重大意义。
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