授权审计是有效行使审计法定职权的应有之义，本文主要内容关键词为：之义论文,职权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、授权审计是审计署有效行使法定职权的应有之义
（一）形成覆盖审计署全部管辖范围的监督检查机制
为更好地履行职责，不少中央职能部门在地方设置了各自的派出机构，部分中央部门实行垂直管理，一些中央事业单位、团体、企业等机构也会在地方设置分支机构或直属单位。根据宪法、审计法等法律法规，这些单位属于审计署的监督管辖范围，但是受审计时间、空间、人力等限制，审计署不能及时进行监督检查。所以，将这些单位有区别地授权给地方审计机关，并构建系统性的授权审计管理体制机制，有助于形成覆盖审计署全部管辖范围的监督检查机制，推动国家审计更好地服务国家治理需要。
（二）有效利用全国审计资源，提高审计资源利用效率
根据成本效益原则，审计署将某些项目授权给地方审计机关，由地方审计机关对这些项目进行就地检查，可以有效节约审计成本，也便于审计署发挥战略规划、统筹引领等宏观作用。通过开展授权审计，加强授权审计管理，审计署可以更好地履行主管全国审计工作的法定职责，有效整合全国审计资源，锻炼地方审计机关人员的业务能力，提高地方审计机关监督执法水平。
（三）帮助被审计单位健全财政财务管理制度
当前审计署监督检查工作未能全面覆盖管辖范围内的京外单位，不能及时揭示、查处这些单位存在的财政财务管理问题。某种程度上，这些单位预算管理、内部控制等财政财务管理水平不高，不利于发挥其应有的职能作用。与此同时，部分中央单位与其京外分支机构或直属单位未形成系统体系，审计署未能对其进行系统性监督，不利于被审计对象形成更健全的体制机制。
（四）推动理清中央与地方审计机关之间的权力关系
如何协调和处理政府间关系，是任何政府都必须面对的基本问题之一。审计署授权省级审计机关对审计署管辖范围内的事项进行审计，需要处理好以下几类关系：审计署与该中央单位或其主管部门的关系、省级审计机关与被审计单位的关系、审计署与省级审计机关的关系。认真考虑授权审计事项，在授权审计过程中明确审计署和省级审计机关的相应职责，避免审计署预定目标与地方审计机关实际审计目标的冲突。随着中央与地方关系的动态调整，审计署与省级审计机关的管辖范围也会发生变化，适时调整审计署与地方审计机关的监督职责分工，满足国家政治机构改革实际需要，有助于更好地履行国家审计监督职责。
二、明确划分授权审计事项
（一）授权审计事项的划分依据
1.在法律规定范围内，授权审计事项应符合实际需要。
根据审计法，除本级预算执行情况、本级各部门预算执行情况和决算、省级政府财政决算和中央银行财务收支外，审计署可以将其管辖范围内的审计事项授权下级审计机关进行审计。这意味着原则上审计署可以将上述所列事项管辖范围之外的事项授权给省级审计机关进行审计，例如将中央部门二级预算单位授权省级审计机关进行审计。但是，确定授权审计事项时，审计署应考虑审计独立性、审计成果质量等因素，考虑授权事项对被审计单位经济社会地位和影响，确保地方审计机关及人员检查授权事项的独立性，确保地方审计机关有能力真实客观全面揭示、反映授权事项存在的财政财务管理问题。
2.在考虑成本效益基础上，有效利用地方审计资源。
审计署考虑授权事项时，应根据地方审计机关的资源状况、所在地事项接受审计监督情况等因素，有效利用地方审计资源。鉴于超大型国家的现实国情，审计署管辖范围内事项覆盖全国，空间范围广阔，将某些资金规模不大、业务不复杂、被审计对象单一、被审计单位分布点多的事项授权给地方审计机关，可以避免异地审计成本过高、时间紧张、空间约束等难题。
3.在维护国家利益基础上，考虑地方利益现实。
开展授权审计，应恰当调动审计署与地方审计机关的两方面积极性，这要求考虑各自的利益价值取向。审计署管辖范围内事项应注重保障国家利益，确保地方审计机关从维护国家利益角度开展授权审计工作。为此，审计署应将那些中央利益与地方利益高度一致的事项、与地方利益关联程度不高的事项进行授权，并尽量避免将中央利益与地方利益存在显著冲突的事项进行授权。与此同时，审计署还应考虑地方审计机关对地方利益或局部利益的合理诉求，将与地方经济社会发展紧密相关的事项授权给省级审计机关，从而有效调动其积极性、主动性。
（二）授权审计事项的具体内容
综合考虑审计管辖范围、审计成本效益、发挥审计署与地方审计机关两个积极性等因素，审计署可以将管辖范围内的以下事项授权给地方审计机关。一是中央部门京外二级预算单位，可先将非系统或非重大的单位授权给省级审计机关：有些职能部门实行双重领导，省级职能部门是中央部门的二级预算单位，这些部门也可以授权给省级审计机关。二是中央垂直管理部门（不包括中央银行）京外分支机构，可将省以下分支机构授权省级审计机关，实行上审下，确保授权审计有效性。三是中央企业京外分公司、子公司、参股企业，尤其是中央企业与地方政府、地方国企共同出资的公司。四是国外贷援款京外项目，国外贷援款项目公证审计属于审计署管辖范围，审计署对该类事项的授权已有专门规定。五是与地方经济社会发展密切相关的中央投资或中央补助资金，如中央对边境边疆、少数民族地区、欠发达地区等政策或投资项目：由于突发灾难等应急需要，中央对地方的专项转移支付资金，也可以酌情授权给省级审计机关。
三、理清不同类型授权事项的审计管理方式
依据授权事项的重要性程度，审计署授权审计管理存在三种情形，因此存在三类管理方式。一是“统一组织”管理方式，即审计署对该授权事项开展系统性监督检查，成立大项目管理办公室，以审计署各业务司、派出局、特派办的人员为主体，将子项目授权给省级审计机关，有效整合全国审计资源，实现对该事项所在领域的彻底检查。二是“参与协调”管理方式，即审计署主要发挥指导、协调、监督的作用，制定总体工作方案，对地方审计机关业务人员进行培训，加强对审计过程的控制，地方审计机关则负责该事项检查工作。三是“放权自主”管理方式，即审计署把该事项的所有检查工作交由地方审计机关完成，审计署自身基本不参与该事项检查的相关业务工作，但通过抽查等形式来加强对该事项审计项目的质量检查。
（一）“统一组织”的情形
对于极为重大的、系统性单位或项目，应采取统一组织的方式开展授权审计。对下列事项，鉴于其重要性或系统性程度，审计署可通过大项目管理平台，组织业务司、派出局、特派办等人员对该类事项进行系统全面检查，并根据情况将某些子项目授权给省级审计机关，整合全国审计资源对该单位或该重大领域的体制机制问题开展系统性监督检查，以更好地服务国家战略决策制定及实施。具体事项包括：中央垂直管理部门在地方的分支机构，如邮电、铁路、地质、国税、海关、海洋局、民航、烟草专卖局、外汇管理局、保监会、证监会、银监会、电监会、新华社；部委在地方的派出机构，如工业和信息化部、国家土地督察局、中华供销社、国家统计局各省市区调查总队、国家煤矿安全监察局、出入境检验检疫机构、商务部特派员办事处、财政部驻地方专员办等；实行双重领导的职能部门，省级职能部门是中央部门二级预算单位的，如中国气象局、中国地震局；中央企业在地方设立的分公司或子公司；中央政府委托地方政府执行的战略性政策，例如西部大开发、东北振兴、新疆跨越式发展等政策。
（二）“参与协调”的情形
对于重大但非系统性、系统但非重大的单位或项目，审计署应积极参与授权审计项目的协调、指导、监督，但具体检查工作可交由省级审计机关。具体事项包括：许多中央部门在京外设有二级预算单位，例如交通运输部、水利部、财政部、工业和信息化部部属京外高校、教育部部属京外高校、农业部、国家海洋局、国土资源部、国家测绘地理信息局、中国科学院、卫生部；设在京外的中央单位控股企业；中央关注的区域性、系统性政策或项目，如农业综合开发、区域性环境治理、中央与省级共同出资的大型投资项目。鉴于环境、民生、资源等区域性难题成为中央关注的热点，审计署可授权省级审计机关对某类事项开展监督检查，以便于国家决策层及时掌握经济社会发展中风险隐患的最新情况，为国家决策部署提供参考。
（三）“放权自主”的情形
对于非重大且非系统的单位或项目，可全权授权给省级审计机关进行审计。具体事项包括：设在京外的中央单位参股企业；与地方发展、当地居民利益存在密切关系的项目，如单个的国外贷援款项目；仅限于某地区的国家政策，例如，国家为推动温州金融改革制定的政策；中央委托地方政府执行的项目，其资金主要或部分来源于中央财政；地方投资项目的中央补助资金；对中央部门二级预算单位的非系统性审计。上述事项大多与地方经济社会发展紧密相关，将其授权给地方审计机关可以得到地方政府的有力配合，便于真实反映地方经济发展现实，在严格审计独立性基础上保证审计质量。
四、改进授权审计项目管理机制
（一）明确审计署办公厅、各业务司、派出局、特派办与地方审计机关之间项目责任分工
办公厅应着重加强对授权审计项目的立项调研，在“统一组织”授权项目选择上，每年选取几个重点领域进行彻底监督检查，重在从对国民经济社会发展大局影响程度的角度选择。在“参与协调”和“放权自主”授权项目选择上，充分征求地方审计机关的意见，结合国家发展重点、被审计单位重要性、对地方经济社会发展影响程度等因素，与审计署、地方审计机关的其他项目做好有效协调。
理顺授权审计项目具体实施过程中各单位的责任。对于“统一组织”、“参与协调”的授权项目，业务司、派出局或特派办负责制定统一的工作方案，加强审前培训，对总机构、省级机构进行同步审计，选择有较强素质和能力的团队对授权审计项目进行审中督导、管理，交流重要审计信息及审计经验，及时下发审计报告详细格式，强化对审计报告的审理。对于“放权自主”授权项目，审计署可将项目质量控制责任下放到地方审计机关。地方审计机关应加强与审计署的沟通协调，尽量采取上审下或交叉审的方式，确保审计独立性，出具客观真实的审计报告。
（二）创新项目管理理念及技术方法
充分借鉴大项目管理理念，对“统一组织”和“参与协调”事项的总公司、总机构进行同步检查，将子公司、分支机构、二级预算单位等授权给省级审计机关，审计署将授权审计项目报告与总机构审计项目报告进行整合，出具汇总报告。对二级预算单位等开展联网审计，对异地单位开展联网跟踪、实时监控，关注大额资金或项目的异常活动，推动审计关口前移，及时发现被审计单位存在的问题和漏洞。充分利用OA应用技术、实时通讯技术等信息化手段，加强对授权项目的审计管理，通过信息交互平台实现现场审计信息上传下达，对现场审计人员及时进行业务指导。
（三）整合各类资源，尽量避免重复监督或监督低效
利用地方审计机关、外聘审计人员、社会审计报告、被审计单位内审部门等资源，合理利用被审计单位向主管部门报送的报告、有监管权部门出具的检查报告等成果，尽量避免重复监督。为此，根据审计法等法律赋予的职责，审计署需要进一步加强对内部审计工作的业务指导和监督，推动内部审计机构在改善被审计单位内部治理、规范财政财务管理制度方面发挥应有作用；对向依法属于审计机关审计监督对象出具报告的社会审计机构进行规范，可与财政部等部门共同督促其提高社会审计报告质量，审计署对依法属于审计机关审计监督对象的社会审计报告开展系统性核查。与此同时，审计署还应加强与纪检监察、财政税务、发改委、工商行政等具有检查权的部门合作，取得其检查报告，与被审计单位上级主管部门做好沟通协调，更全面了解被审计单位基本情况。