基本养老保险费率：国际比较、现实困境与改革方向_养老保险论文

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       中国的基本养老保险缴费费率一直是政府、企业和个人都非常关注的焦点问题。对个人而言，养老保险费率不仅关系着职工在职时的工资水平和费用缴纳，更是关系到职工退休后的养老保障和生活质量。对企业而言，基本养老保险是企业社保费用缴纳的最大部分(养老20％、医疗6％、失业2％、工伤0.75％、生育0.5％)，是影响企业人工成本和产品竞争力的重要因素。对国家而言，基本养老保险费率关系着国家财政支出结构和社会稳定等根本性、全局性问题。就现实而言，我国的基本养老保险费率改革面临着两难的困境：一方面是企业社会保险缴费负担过重，另一方面是由于人口老龄化、缴费基数不实等因素，未来养老金存在支付缺口和替代率下降等问题。因此，我国的基本养老保险费率改革实际上是“牵一发，动全身”的系统性改革，其改革方向需要综合考虑多方面因素，改革成效取决于各项配套措施的有效整合。本文将从基本养老保险费率的国际比较、现实困境、基本养老保险费率降低带来的预期影响等方面，分析两难困境下的中国基本养老保险费率改革问题，并提出改革的方向和建议。

       一、对我国社会保险和基本养老保险费率水平的分析

       我国目前实行的是社会统筹与个人账户相结合的社会保障制度，社保基金由国家财政支付、企业缴费和个人缴费共同组成。社保费率是指雇员和雇主缴纳的各项社会保险费用总额占个人工资的比例。我国的社会保险主要项目包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。按制度规定，雇主在这五项保险上的缴费费率合计为29.25％(养老20％、医疗6％、失业2％、工伤0.75％、生育0.5％)，雇员的缴费费率合计为15％(养老8％、医疗6％、失业1％)，雇主和雇员的缴费合计超过了工资的44％。除了上述五险，不少企业还负担着8％～12％的住房公积金的缴纳费用。

       在世界各国，基本养老保险和医疗保险都是社会保险制度的最主要部分，也是雇主缴费费率相对较高的两项社会保险。另外，在一些国家，失业保险的缴费费率也不低，如在美国，雇主承担的失业保险费率高达6.2％。因此，为了能更准确地衡量和比较各国(地区)雇主的实际保险缴费负担，我们根据国际劳工组织等机构发布的公开数据，对世界主要国家和地区的基本养老、医疗和失业这三项社会保险缴费费率进行整理，结果如表1所示。

      

       注：本表的信息主要基于2010年或2011年的统计数据。其中，养老保险费率、失业保险费率的数据来自华迎放编译：《世界社会保障报告(2010—2011)——危机期间和后危机时代的社会保障覆盖》(北京，中国劳动社会保障出版社，2011)；医疗保险费率的数据来自周弘主编：《125国(地区)社会保障资金流程图》(北京，中国劳动社会保障出版社，2011)及《30国(地区)社会保障制度报告》(北京，中国劳动社会保障出版社，2011)；由于个别国家缺少2010年或2011年数据，我们参考了2005年或2006年的数据，其中左上角标注a的为2006年费率，标注b的为2005年费率；有的国家有两个费率，是因为对体力/脑力劳动者或者因收入分区而实施差异化费率。

       从表1中的数据可以看出，无论是三项保险费率总和还是基本养老保险的单项费率，中国雇主承担的缴费水平是偏高的。在39个国家和地区中，中国雇主承担的三项保险合计费率排在第5位，基本养老保险费率排在第7位，都远远高于日本、韩国和东南亚各国。比中国高的国家主要是集中在欧洲，如捷克、法国、匈牙利、西班牙、葡萄牙等。但即使在欧洲，大部分国家的社保费率还是比中国低的。因此，从国际比较来看，中国的社保费率确实是偏高了。白重恩指出，按照世界银行2009年测算的实际承受税率，中国的社会保险缴费在181个国家中排名第一，约为“金砖四国”其他三国平均水平的2倍，是北欧五国的3倍，是G7国家的2.8倍，是东亚邻国和邻近地区的4.6倍。[1]

       需要指出的是，表1整理的各国(地区)雇主承担的养老保险费率指的是社会基本养老保险的费率。社会基本养老保险是由国家强制实施的，其目的是保障离退休人员的基本生活需要。在中国，目前员工退休后的收入主要来自基本养老保险，因此无论雇主还是雇员，他们的缴费率相对较高。在表1中显示的很多其他国家，养老保险制度实施的是由社会基本养老保险、企业年金和个人储蓄共同组成的“三支柱养老方案”。以美国为例，社会保险基本养老金、企业年金和私人养老金大概各占雇员退休后收入的1/3左右。企业年金作为养老的第二支柱，在多数国家得到了广泛应用，这些国家的雇主需要在企业年金上为雇员缴纳一定比例的费用，因此，其综合养老缴费费率实际上要高于表1中列出的费率。但是，社会基本养老保险是强制缴纳的，而企业年金不是强制性的。因此，就强制性的社会养老保险缴费费率看，中国雇主的缴费费率确实是偏高的。

       对企业而言，为职工缴纳的社保费用是企业人工成本的重要组成部分，因此社保费率的高低直接影响着企业的盈利能力和产品的竞争力。对OECD国家的研究表明，雇主所需缴纳的社会保险费率的增加会导致企业竞争力的相应下降。[2]《中国统计年鉴(2011)》数据表明，中国企业的利润率普遍比较低，有些行业整体濒临亏损。以纺织行业为例，社保缴费前和缴费后的利润率分别是4.42％和3.42％，这意味着社保缴费大约能占企业净利润的29％左右。

       在推动我国经济高速发展的过程中，广东、浙江等地的劳动密集型制造企业功不可没。这些企业利用我国低廉的劳动力成本生产全球范围内极具价格竞争力的产品。目前，较高的社保缴费费率对这些企业确实是较大的负担，如果完全按照法定标准缴纳，许多企业的净利润将大幅下降并可能出现亏损。吴天菡对《中国统计年鉴》相关数据的测算结果表明，我国企业社保费率应低于22％才能维持企业的竞争力。[3]因此，现阶段30％左右的雇主缴费费率显然超出了企业的承受范围。另外，中小型民营企业感受到人工成本压力大的一个重要原因并非是人工成本的绝对值，而是近年来我国人工成本每年增长的速度较快，而这些企业的技术升级和利润增长率没有及时跟上。因此，在较高的社保缴费率的情况下，人工成本的过快增长可能会使我国企业在国际市场竞争中处于不利地位，也不利于企业投资的增加，从而可能削弱我国未来的经济发展动力。

       二、基本养老保险费率改革面临的现实困境

       我国社会养老保险雇主雇员缴费费率合计为28％，在世界各国中位居前列。且养老保险费率的情况复杂，实际费率与法定费率严重偏离。理论上说，高费率应该能够确保职工获得相应的高养老金，但我国的事实却是法定费率很高，实际费率和养老金替代率并不高。从现收现付制的财务平衡公式(缴费率＝养老金替代率×制度赡养率)推算，我国28％左右的养老保险费率应该对应的是87％左右的养老金替代率，但我国实际的养老金替代率在40％左右。[4]即便如此，根据学者们的测算结果，我国未来的养老金支付依然存在缺口。孙永勇和李娓涵的测算表明，2021年全国养老金将出现收不抵支的状况，此后收支逆差逐年增大，2030年以后，累计结余将无法弥补养老保险基金赤字。[5]王晓军[6]、艾慧和张阳[7]等学者的精算估计得出类似的结论。而从替代率看，我国基本养老保险的替代率并不高，且近年来有持续走低的趋势，从1997年的76％下降到2011年的44％，已经大大低于制度设计的目标。[8]

       之所以如此高的缴费率会带来这么低的替代率，关键在于缴费基数的确定。整体而言，我国企业缴费的基数远远低于实际的工资总额。

       我国的社会保险缴费要求参保的劳动者以本人上年度工资收入总额的月平均数作为本年度月缴费基数。根据劳动和社会保障部劳社险中心函[2006]60号《关于规范社会保险缴费基数有关问题的通知》的规定，劳动者上年度工资收入总额是指劳动者在上一年的1月1日至12月31日整个年度内所取得的全部货币收入(没有扣除住房公积金、养老保险金、失业保险金和医疗保险金之前)，包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资。在实际缴费中，大多数企业会参照各地公布的上一年度的“社会平均工资”，保险缴费基数控制在“社会平均工资”的60％～300％(北京是40％～300％)。职工本人月平均工资超过当地在岗职工月平均工资300％的，以300％作为缴费基数；低于当地职工月平均缴费工资60％的，以60％作为缴费基数。

       在发达市场经济国家，雇员收入规范化程度高，社会保险缴费基数和工资总额几乎相等。但在我国，企业可能采取各种对策来减少本企业的缴费负担。这些对策主要集中在缴费基数的确定上，包括：不按照单位职工的实际工资总额申报，而是选择所在地区的“社会平均工资”的60％作为缴费基数；减少账面缴费人数；拒绝或者故意延迟缴费；频繁使用短期合同工或增加临时工，不给临时工上保险等等。我国最大的社保第三方专业机构“51社保”发布的2015年《中国企业社保白皮书》指出，有61.66％的企业在缴费基数上不合规，主要有三种情况：一是统一按最低基数缴纳，占24.01％；二是按企业内部的分档基数缴纳，占17.96％；三是按固定工资缴纳而不包括奖金等收入，占15.20％。而从单位性质和规模看，缴纳基数不实问题主要集中在民营企业以及50人以下的小规模企业。

       笔者曾对青岛市的部分企业进行了随机调查。在15家国有企业中，14家是按照个人工资总额作为雇员社保缴纳的基数，只有一家国有企业以市场最低水平缴纳。在8家外商独资与中外合资企业中，7家按照工资总额缴纳社保，有1家是按照员工的不同职位级别分别采用不同的缴纳标准。在13家私营企业中，有4家的全体员工都按当地社会平均工资的60％作为社保缴纳基数，有4家选择了最低标准和工资总额之间的某个数字作为雇员社保缴纳的基数，剩下的5家在高层、中层和基层员工的社保缴纳基数上有所区别，但是基层员工都是按照当地最低标准缴纳的。合计有9家民营企业对基层员工采用了社会平均工资的60％这一最低标准作为缴纳基数。并且，有两家民营企业对于保洁等短期劳动合同者不交纳社保。因此整体而言，大部分国企和外资企业是按照制度规定以工资总额作为社保缴纳基数，但是超过半数的民营企业是按照当地社会平均工资的60％作为缴纳基数的。

       从表2我们可以看出，我国基本养老保险的实际缴费率低于28％的法定缴费率，并且实际缴费率逐年降低，这说明有越来越多的企业逃避缴费或者缴费基数不实。

      

       三、降低基本养老保险费率对企业人工成本和雇员养老金替代率的影响

       (一)对企业人工成本的影响

       降低养老保险缴费率的初衷是为了减轻企业的负担，达到提升企业竞争力的目的。但是，费率降低能否真的降低企业的人工成本进而带来竞争力的提高?对不同性质的企业，我们需要分别进行分析。

       对大部分国有企业和外资企业而言，如果降低费率，缴费负担应该能够得到明显减轻。外资企业是各地社保缴费稽核的重点，因此缴费基数相对比较规范。而国有企业即便存在人工成本压力，管理层也会倾向于为员工足额缴费。根据我们在广东、青岛、北京等地的访谈和调研结果，这两类企业基本上能按照国家规定，将职工过去一年的工资性收入的总额作为社保缴费的基数。在金融、高科技等行业，由于职工工资水平高，很多职工是按照当地社会平均工资300％这一最高标准缴费的。因此，如果下调养老保险费率，这些企业的缴费会直接得到相应比例的减少，就有可能为员工建立或增加企业年金，从而本单位员工的实际收益会有所增加。

       对大部分中小型民营企业而言，由于社保缴费基数不规范的问题比较严重，所以它们的实际缴费率并没有名义费率那么高。如果在统一降低缴费率的同时加强对缴费基数的监管和稽核力度，这些企业在社保缴费上的负担是否能得到减轻是有待测算的。以我们调查的一家北京市的民营企业为例。北京市2013年的平均工资为5793元，按照规定，2014年缴费基数的最高标准是2013年社会平均工资的300％，即17379元，最低标准是2013年的社会平均工资的40％，即2317元。在2014年，这家企业所有员工的月平均收入都是高于2317元的，但在实际缴费中，除了对中高层管理者分别用划定的不同标准作为缴费基数外，其余员工都是按照2317元这一最低标准缴费的。如果以该企业上一年的职工工资实际总额作为缴费基数测算，该企业的实际雇主缴费率只有12％左右，远低于国家规定的20％。也就是说，对这家企业而言，除非把养老保险的雇主缴费率降低到12％以下，否则如果加强缴费监管，这家企业的人工成本是不会降低的。在这种情况下，这些企业是不可能再拿出一部分钱为员工做企业年金的。

       (二)对养老金替代率的影响

       假设其他条件不变，养老保险费率的降低意味着基本养老保险替代率会进一步降低。即使短期内可能会因为费率降低后的扩面而带来社保基金的结余，但这也意味着未来需要为更多的人支付养老金。因此，在养老保险费率降低的情况下，政府显然是希望企业能够根据自身的承受能力为职工增加企业年金设计，把我国目前单纯依靠社会养老升级到三支柱养老模式。近年来绝大多数发达国家弱化了社保在养老体系中的支配性地位，把企业年金和私人养老金作为退休收入的重要组成部分。[9]但是，根据《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，截至2013年，我国参加企业年金的职工人数是2056万人，仅占基本养老保险参保职工人数的8.5％。根据我们在上海市和北京市的访谈，实施企业年金的大多是国有企业和大型外资企业。国有企业因为工资总额受到国家的控制，所以倾向于通过额外的补充福利计划来吸引和留住人才；外资企业因为人才市场竞争激烈，往往也会通过包括年金在内的福利待遇来吸引高素质人才和提高员工的忠诚度。

       相反，中小型民营企业建立企业年金计划的动力很小，这是因为：一方面，企业年金是基本养老保险之外的补充保险，属自愿行为而不具有强制性；另一方面，它需要个人和企业按照工资总额的一定比例缴费，这既增加了企业的成本又减少了员工的现期收入。对于员工特别是年轻员工来说，由于住房和生活成本的压力，加上还没有对自身退休养老问题产生足够重视，因此他们对企业年金这种延期收益带来的满意度远不如增加现期收入的满意度高。所以，这些企业更愿意采用奖金、股权等作为保留和激励人才的手段。股权激励等计划不会大幅增加企业的固定成本，而且激励效果很好，也有利于企业的未来发展。

       除了上述原因，企业年金的普及在我国还受到其他因素的制约。比如，国家对于建立企业年金的企业在税收豁免和优惠上的支持力度不够，在一定程度上降低了企业和个人的参与积极性。我国资本市场的投资环境还不健全，企业年金的运作缺乏稳健的高收益率产品。企业年金的相关政策比较欠缺，目前关于企业年金的管理办法、投资办法只是源于人社部、财政部的一些条例和规定，并没有一整套系统的制度。另外，对企业年金的宣传力度不够，劳动者和企业的补充养老意识淡薄。因此，如果基本养老保险费率下降，大部分劳动密集型民营企业的员工由于缺乏企业年金作为养老补充，养老金替代率会进一步降低，并且和国有、外资企业以及民营高科技企业之间的养老金差距也会进一步扩大，社会统筹的基本养老保险的公平和再分配作用也会下降。

       四、基本养老保险费率改革的配套措施和政策建议

       基本养老保险费率改革的关键是如何在降低企业缴费负担的同时，提高而不是降低我国职工的养老保障水平。这就要求我们在降低基本养老保险费率的同时，必须利用其他措施来增加社会养老金总额。

       (一)延迟退休

       从现实情况看，适当延长退休年龄是短期内最为可行的措施。延长退休年龄既可以缓解社保基金的支付压力，又可以增加社保缴费职工人数，对制度赡养比和企业费率水平都能产生重要的影响。目前，我国退休年龄沿用的是1951年颁布的《劳动保险条例》的规定：女职工50岁，男职工60岁，后来又将女干部的退休年龄提高至55岁。随着生活水平不断提高，我国的人均寿命已经从20世纪50年代的60岁左右提高到今天的73.5岁，这必然会增加社会保险基金的支付压力。目前，为了应对社保基金支付压力，世界各国都在推行提高退休年龄的政策，德国、日本、美国、英国已逐步将退休年龄提高到65岁。如果我国把退休年龄男性提高到65岁，女性提高到60岁，则多收5年养老保险费，少发5年养老金，这有助于弥补养老金亏空，缓解养老压力。

       延迟退休年龄将对养老金收支平衡产生正向效应，但这一政策可能会带来一定的就业压力。另外，对体力劳动者而言，年龄的增加将带来劳动生产率的下降，无论是雇员还是雇主，实际上可能都不愿意延长退休时间。而高学历人才由于人力资本投资时间长而进入劳动力市场的时间晚，延长退休年龄有利于提高其人力资本的投资收益。因此，首先，应该采取差别化的退休政策，将高学历知识型人才与普通体力劳动者区别对待。其次，实行弹性退休制度，雇员可以根据自身情况在退休年龄上下限之间自主选择退休年龄。政府应建立相应的激励机制，对于提前退休的减额发放养老金，对于延迟退休的增额发放养老金。再次，完善监管，控制非正常退休现象，对于违规操作的提前退休行为进行严格控制。

       (二)加大财政转移支付力度

       面对社保费率过高和养老金支付缺口并存的问题，政府应加大对社会保障的财政投入力度。通过财政预算、转移支付等方式支持社会保障体制的正常运行，这是世界主要市场经济国家的普遍做法。从数据看，西方发达国家的社保支出占财政总支出比重为20％～30％。近10年来，我国财政收入增长迅速，但社会保障支出占财政支出的比重相对较小，大概在11％左右。《中国统计年鉴(2012)》数据显示，我国2011年财政支出合计109247亿元，其中社会保障和就业支出11109亿元，仅占总支出的10％。另外，政府对社保基金进行补贴是西方发达国家社保基金的重要来源。例如，德国的国家财政补贴占社会保险基金的28.9％，而以高福利著称的英国和瑞典，国家的财政补贴占社会保险资金来源的一半左右，其中英国为54.8％，瑞典为45.3％。

       如果我们希望减轻企业负担，最直接有效的措施就是加大财政对社保基金的转移支付力度。过去10年来，全国财政年均增长20.82％，高于同期GDP增长速度，也高于社会平均工资的增长速度。我国应该借鉴发达国家经验，部分社会统筹资金缺口由政府通过财政资金予以弥补。但是当前，无论是中央还是各级地方政府，都感觉财政紧张，许多地方政府甚至举债到了“破产”的程度。这需要我们改革各级政府的财政制度，加强对政府财政支出的监督力度，进一步压缩行政经费，提高公共财政支出的有效性和合理性。如果政府职能改革和财政支出改革到位了，节省下来的财政资金完全可以用以加大对社保的转移支付力度。另外，随着国企混合所有制改革的推进，国家可以把出售国有股份的收入转移到社保基金中来，也可以加大对垄断国有企业的红利征缴力度。

       (三)企业技术和管理升级

       我们在调研中发现，不同企业对社保费率所带来的成本压力的感受差别很大。在传统的劳动密集型中小企业，受访者多数认为社保费率给企业带来很大的成本压力。但是，很多IT等高科技企业却很少感受到这种压力，有些企业甚至还主动承担了雇员应该承担的保险缴费。

       很多劳动密集型中小型民营企业认为，社保费率偏高导致企业人工成本上升，进而降低了企业产品在市场上的竞争力。但是从长远看，企业应该从自身去寻找解决问题的方法。随着中国经济社会的发展以及各项制度的完善，劳动力成本上升是必然的趋势。企业应对劳动力成本上升的根本解决之道是需要不断地进行技术和管理升级，从而提高产品在高端市场上的竞争力。随着经济发展，中国高端产品的需求在不断扩大，但是这些市场目前被欧美韩日等国家的产品占据着，我国大部分中小型民营企业依然靠降低劳动力成本和政府的保护获得微薄利润，这非长远之计。实际上，与发达国家相比，我国目前的劳动力成本优势还是比较明显的。即便都是在中国，外资企业的社保缴费负担比中小型民营企业还是要大，但外资企业靠自身的技术和管理对这些成本进行了有效消化。因此，我们要尊重市场竞争的规律，不能进行技术革新和管理升级的企业会在市场竞争中逐渐被淘汰，而成功转型的企业则将开启中国企业发展的新篇章，像华为、联想一样逐渐成长为世界性的品牌。

       (四)对中小企业建立企业年金提供优惠措施

       我国的大部分中小型民营企业属于劳动密集型企业，这类企业对于吸收低学历的农村剩余劳动力具有重要的作用。根据前面的分析，基本养老保险费率的降低对国企、外企这些缴费规范的“富企业”的减负效果显而易见，而对缴费基数不实的“穷企业”的实际减负效果不得而知。因此费率降低后，极有可能出现大型国企和外资企业会进一步创建企业年金而中小型民营企业依然苦苦挣扎的局面。为了避免不同企业的员工在退休后的收入差距进一步拉大，政府有必要加大对中小型劳动密集型企业建立企业年金的优惠和扶持力度。比如，政府可以按这些企业解决的就业人数给予税收优惠或年金补助。这不仅有利于劳动密集型企业在国内的正常发展、顺利过渡和最终寻求转型升级，也有利于我国养老体系向由社会养老、企业年金和个人储蓄共同组成的“三支柱模式”转变。

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