大部门体制改革——我国铁路管理体制面临的选择，本文主要内容关键词为：管理体制论文,体制改革论文,铁路论文,部门论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、铁路改革面临的选择
2011年2月前铁道部长因贪腐被免职和“7·23”动车追尾事故，再度引发了各方面对铁路管理体制的质疑，重启改革、要求政企分开的呼声日隆。
铁路管理体制改革滞后的一个原因是，2003年以来，在发展战略上把铁路改革与铁路建设对立起来，强调由政府集中力量办大事，先解决铁路运输能力瓶颈问题，通过大规模建设高速铁路，实现铁路的跨越式发展。但在传统体制下由政府主导的高铁建设大跃进，凸显了预算软约束和不考虑市场需求的痼疾，不仅没有解决铁路运输能力瓶颈问题，反而使铁道部的负债急剧上升到2万亿元，资金链已近断裂。铁路债务危机已经影响到整个国民经济的发展，拒绝改革已经付出了巨大代价，现在不得不重新面对铁路管理体制改革的问题。
目前，铁道部应实行政企分开的改革似乎已经是各方面的共识，然而问题的复杂性在于，铁道部不同于其他政府部门，铁道部在承担政府职能的同时还负责组织协调全路的运输生产和收入分配。因此，铁道部实行政企分开的改革首先要明确，由谁来承担铁道部的企业职能？如果铁道部的企业职能完全由一家铁路运输总公司承担，这是最容易操作的，然而改革的步伐太小。即便如此，也要明确谁来承担铁道部目前的2万亿债务和在建工程中将要发生的巨额债务。如果由新成立的铁路运输总公司承担，它马上就要破产。剥离铁路债务则涉及国民经济全局，但已经没有其他选择。
铁路管理体制改革的复杂程度远高于电力、电信、民航等行业，这也是我国铁路管理体制改革迟迟没有实质性进展的重要原因之一。如果铁路管理体制改革要在打破垄断、提高效率、加快发展上迈出更大步伐，就要进行企业重组。如何重组是需要深入研究的问题。目前世界上铁路运输企业的组织模式有三种：美国的平行线竞争模式、欧洲的网运分离模式、日本的区域公司模式。有观点认为这三种模式都有优点也有缺点，完美的模式是没有的，因此可以考虑一种混合模式，既存在平行线竞争，存在网运分离，也有区域公司。我国铁路管理体制改革研究的学者对上述几种模式有不同的偏好，难以形成共识。实际上，各种改革模式的选择都与对经济学基本理论的不同理解有关，从理论上把问题说清楚对于推进铁路管理体制改革具有重要意义。
二、铁路改革模式选择的理论根据
从经济学理论的角度考虑，中国铁路的重组问题实际上是一个企业边界问题，这是现代企业理论的一个中心问题。铁路运输企业按区域铁路公司或网运分离的方式进行重组的争论，实际上是在讨论铁路运输企业的边界应当界定在什么地方的问题。中国铁路实行网运分离或重组为几个区域铁路公司，都能在一定程度上打破垄断引入竞争，并减少企业内的代理成本，但会增加铁路企业之间的交易成本。因此研究中国铁路重组的问题，首先要从理论上说明，铁路区域公司还是网运分离的企业边界划分可以使交易成本更低。
然而，对什么是交易成本经济学家有不同的理解，即使诺贝尔经济学获奖者也有不同的解释。威廉姆森认为资产专用性和机会主义行为是研究交易成本的核心概念，科斯则不同意这些观点。
基于资产专用性和机会主义行为对交易成本和纵向一体化的理解，不能为铁路区域公司或网运分离的组织模式提供分析线索。因为按照资产专用性和机会主义行为的分析逻辑，资产专用性强的交易适合采用一体化的治理结构。那么，一方面由于铁路的路网基础设施和铁路的机车车辆是联合专用资产，具有很强的互补性和专用性，因此铁路似乎不能采用网运分离的组织形式。但另一方面，不同区域的铁路线路也是资产专用性很强的联合专用资产，北京到济南的铁路线路具有很高的价值是因为存在从济南到上海的铁路线路，因此这两段铁路应当属于同一个铁路公司，这样所有的铁路线路都应当属于同一个铁路公司，铁路也不能采用区域公司的组织形式。由于各国铁路网络基础设施和铁路机车车辆的资产专用性程度都是相同的，因此从资产专用性和机会主义行为出发，显然不能解释为什么存在着网运分离和区域铁路公司这两种不同的铁路企业组织模式。
科斯的观点对铁路运输企业边界问题有更强的解释能力。科斯认为“建立企业有利可图的主要原因似乎是，利用价格机制是有成本的。通过价格组织生产的最明显的成本就是所有发现相关价格的工作。”在科斯那里交易成本主要是发现和确定价格的成本，而不是由资产专用性和机会主义行为产生的费用。科斯后来回忆说，1937年的《企业的性质》一文就是他对资产专用性和机会主义行为问题思考的结果，而他没有把资产专用性作为纵向一体化的一般解释。科斯并不否认机会主义行为风险的现实性，而是怀疑其重要性。他说“企业需要重视其行为对日后生意的影响，这一需要通常会有效地制约对机会主义行为的癖好。当然还有可以减少机会主义行为的收益的契约安排，从而使机会主义行为更加不可能发生”。
三、区域铁路公司是较好的选择
基于科斯的交易成本概念，需要说明的是：中国铁路按不同的方式进行重组，交易将发生在什么地方？哪种重组方式可以有更低的交易成本？
若按区域组建若干区域性铁路公司，就要在区域铁路公司之间建立市场交易关系，它们的交易主要发生在相邻的区域铁路公司的分界口，它们之间交易的主要方式是相互提供接运重车和排送空车的交易。原来由铁道部在各铁路局的分界口通过运行图或调度命令协调的接车和排送空车的生产活动，要通过市场交易来完成；原来由铁道部确定的清算价格和由铁道部调整给各铁路局的运输收入，要由各区域铁路公司协商确定；这就会发生科斯所说的“发现价格的成本”。货主在托运货物时要交付运费，但很多运输和交付货物的工作是由货物到达地所在的另一个区域铁路公司完成的。要确定发货地所在的铁路公司按什么价格向其他铁路公司清算运输收入，就存在发现价格的成本。
这是因为不能简单地按货物在不同铁路公司的运输里程和装卸工作量确定清算价格。铁路运输生产过程的复杂性在于双方的运输组织和车流径路可能是不同的，线路条件可能是不同的，一方主要在平原地区而另一方主要在山区，从而要支付更高的运输成本，而且通过分界口重车的质量是难于计量的，如果一列编组质量很差的有70节车辆的列车，70节货车车辆要去不同方向的50个到达站，就会增加接车的铁路区域公司的成本；这时双方的贡献如何计量？又如，空车是完成运输生产的基本装备，而货车车辆是在全路运行的，区域铁路公司之间是否能及时地向其他铁路公司排送空车，特别是货主偏好的篷车等车辆，就会直接影响铁路公司的收益。那么在不同的时间、区段排送不同种类不同编组的空车又应如何计算价格？因此按区域铁路公司的模式进行重组，就会产生发现和确定在分界口进行的各种交易价格的费用。
实行网运分离的改革，路网公司、客运公司和货运公司之间就要建立市场交易关系。在原体制中无偿使用的铁路线路，现在客、货运输公司要向路网公司支付线路使用费用后，才能获得通路权。那么铁路线路的使用费率应当如何确定？这就是发现和确定价格的费用，该价格不是静态的，而是动态变化的，因此存在很高的交易成本。特别是中国铁路在发展中，新的线路要建设，既有线路要进行改造以适应铁路提速的需要。在这种动态变化的环境中，路网公司与客运、货运公司之间存在很高的发现线路使用费的成本，即发现价格的费用。
例如面对原油价格上涨的趋势，客货运公司会倾向于采用电力牵引技术，从而降低自己的运营成本，这就要求路网公司对铁路线路进行电气化改造，进行巨额资金投入。铁路客运提速也要求进行线路改造。那么为铁路电气化或为列车提速进行线路改造以后，如何调整铁路线路的使用费率？特别是对于我国这样还要进行大规模建设的铁路，发现网运之间交易价格的成本是极高的。如果没有一个有利可图的价格，路网公司不仅没有对线路进行电气化或提速改造的积极性，甚至正常的线路维护都难以保障，更不用说进行新的路网建设了。实行网运分离的改革，还会发生客货运输企业之间的市场交易关系。在客运高峰的春运期间要修改列车运行图，增发客运列车，停开货运列车。发现和确定客货运输公司之间这种交易的价格，也存在较高的交易成本。
因此，无论按区域铁路公司或网运分离的方式对中国铁路进行重组，都会产生很高的铁路运输企业之间的交易成本，或者说发现价格的成本。那么，哪种重组方式具有较低的交易成本？
如果采用横切的方式把中国铁路重组为三个规模大体相同的区域铁路公司，基于我国的货物流向分析，大量的交易将主要出现在两个相邻的铁路公司之间。由于区域铁路公司使用基本相同的生产要素，进行类似的业务活动，因而便于估计对方的成本和收益状况，信息不对称的程度比较低，便于双方通过谈判发现和确定交易价格。区域铁路公司之间的交易是一个无限重复博弈过程，经济理论分析已经证明在无限重复博弈中，双方能够认识到合作能获得更多的收益，从而形成一种合作均衡。因此两个区域铁路公司能够通过谈判发现并确定交易的价格，自愿达成进行合作的协议。显然区域铁路公司的数量增加，交易成本会以更快的速度增长，因此重组后的区域铁路公司数量不能过多。
如果采用纵切的方式把中国铁路重组为一个路网公司和若干个客运和货运公司，大量的交易就会出现在路网公司和客货运输企业之间。由于路网公司和铁路运输企业从事不同的专业活动，各方的成本结构对另一方来说是不透明的，存在严重的信息不对称，双方较难发现和确定所进行交易的价格，因此存在较高的交易成本。更重要的是，相对于客货运输公司来说路网公司拥有更强的垄断势力。因此，双方很难通过谈判达成自愿接受的协议。在没有第三方干预的情况下，线路使用费率将由具有垄断地位的路网公司决定，该价格将使铁路客货运输企业处于亏损状态。例如我国铁路在2002年客运公司试运营中，所有的客运公司几乎都是亏损的。郑州铁路局的客运公司从2002年初开始运营，一年亏损8个亿，20个月后客运公司停止运作。
由于路网公司具有垄断地位，网运分开以后，一般要由铁路管制当局对线路使用价格进行管制。但如果由管制机构确定线路使用费率，则往往会根据边际成本定价，目的是鼓励运营企业增加运输服务，但较低的线路使用费率，会使路网公司处于亏损状态，并失去对路网维护和升级的投资激励。英国铁路实行网运分离的改革后，路网公司就是这种情形，结果英国路网公司在线路维护、运营安全设施方面投资不足，铁路事故频频发生，2001年10月因财务状况恶化导致破产被政府接管。该案例从一个方面反映了发现路网公司与客货运输企业的交易价格的费用是相当高的，至少该价格在英国铁路重组过程中没有被正确地发现，并由此导致了英国路网公司的破产。该案例还说明由第三方规定，而不是让交易的双方通过自愿地交易来发现价格，会造成缺乏效率的结果。
反对区域铁路公司的重组模式的常见理由是，区域铁路公司不利于引入竞争，不过是用分区域垄断代替全国性垄断。然而，对于铁路这样具有自然垄断性的网络型行业来说，实现新古典经济学意义上的竞争只是一种幻想，根本就不存在一种完美的改革方案。引入竞争的目的是提高效率，直接的价格竞争只是促进企业提高效率的一种途径，区域间的比较竞争也可以是一种途径。不同的区域铁路公司之间能够进行不同运营模式的比较竞争。铁路运输企业在经营模式方面可以有很多创新，例如通过大量减少编组作业来降低运营成本，充分发挥铁路点到点的运输优势，进行整列运输。新的运营模式出现之后，其他区域铁路公司就会跟进，铁路运输的效率就会提高。
我国关于铁路管理体制改革的讨论已经进行了近20年，提出了多种改革方案，然而，严格的经济理论分析将指向区域铁路公司的重组模式。