从央企国有资本收益收取看民生政策与民生财政，本文主要内容关键词为：民生论文,收益论文,国有资本论文,财政论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年12月11日，财政部、国资委正式发布了《中央企业国有资本收益收取管理办法》。今后中央政府管理的一级企业，将向政府缴纳不同比例的国有资本收益。2007年作为试点，对国资委所监管企业2006年实现的国有资本收益进行收取，其中，企业税后利润按标准减半收取。
向隶属中央政府的国有企业(简称央企)收取国有资本收益，是国有资本经营预算实施的重要环节之一，也标志着热议多年的国有资本经营预算开始进入实际操作阶段。对央企收取的国有资本收益包括很多类，但是，最主要的是央企应交的利润；央企利润收取，区别不同行业，分3类标准执行。国有资本收益收取是国有资本经营预算支出的前提条件，关系着国有资本宏观层面作用的发挥，影响着民生政策与民生财政的落实。通过以收定支的国有资本经营预算支出，尤其是用于弥补社会保障等项的社会性支出，看出了中央政府推行民生政策的决心与落实民生财政的导向。在国有资本经营预算实施中，支出是关键。因此，国有资本经营预算不仅要让社会公众看到国有资本收益收取，而且要让社会公众看到国有资本收益支出。国有资本经营预算作为政府宏观调控的衍生手段，要围绕构建和谐社会、保障并不断提高民生水平这一核心，把好支出关，让社会公众真正而直接感受到其对国有资本收益的分享。
央企国有资本收益的分类征收及不同标准
试行国有资本经营预算，首先从对央企征收国有资本收益开始。国有资本收益是指国家以所有者身份依法取得的国有资本投资收益，央企国有资本收益直接上交中央财政，纳入中央本级国有资本经营预算收入管理。在国有资本经营预算实施的头几年尤其是第一年，国有资本收益的数额不会太大，因为能够收取的主要是央企实现利润的一部分，而且按分类标准，只征收利润额很小的比例。从中长期看，随着国有资本收益其他部分上交(如国有资本变现收益即国有产权转让收入)，收取的国有资产收益会有较大幅度的上涨。
1.央企国有资本收益中的利润部分按比例上交
国有资本收益包括央企实现利润、国有股利或股息、国有产权转让收入、企业清算收入等其他部分，在央企连续4年实现利润总额持续稳定增长的大背景下，收取央企应交的利润更快更简捷。因此，作为《国务院试行国有资本经营预算的意见》(国发[2007]26号)的配套文件，《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》规定：央企上交年度利润的比例，实行分类标准，第一类10％，第二类5％，第三类暂缓3年上交或者免交。分类主要是依据行业或产业，从分类看，带有行政或资源垄断性的央企如石油石化、烟草等，按最高10％的比例上交部分利润；暂缓3年上交或者免交的主要是军工等类企业。如果按各类企业实现利润能力看，按10%最高标准上交利润的央企，绝大多数都是利润率较高及实现利润额排名在前30位的企业。分类确定上交利润的比例，基本上能够体现国有资本经营预算的政策导向。
2.国有资本收益增长尤其大幅度增长取决于国有资本变现预算
国有资本收益收取先从央企按分类标准上交一部分利润开始，并不意味着国有资本收益的主要来源是利润这一块。如果国有资本收益仅定位于央企利润收取，那么国有资本经营预算支出就会受到严重束缚。按2007年央企实现利润总额1.08万亿估算，在2008年国有资本经营预算收入中，从央企实现利润中征收的国有资本收益额大约为180亿左右，如果再考虑征收其他部分收益，国有资本经营预算总收入大约不会超过195亿。一般而言，在经济景气尤其GDP增长超过10％的条件下，央企实现利润总额呈快速增长之势。但是随着宏观调控力度加大，GDP增长放慢，国企实现利润总额也会下降。因此，国有资本经营预算收入的增加应考虑其他收益部分的增长。加大国有资本变现力度，增加国有产权转让收入，可以实现并保证国有资本经营预算收入的稳定增长。这意味着，在国有资本经营预算编制中，既要编制年度预算，也要编制长期预算，而中长期预算的重点是国有资本变现预算。
以收定支条件下国有资本收益支出的民生政策导向
与公共财政预算相比，国有资本经营预算不允许实行赤字预算。以收定支是国有资本经营预算编制的基本要求。在收取的国有资本收益数额一定的条件下，如何支出及优先支出类别成为国有资本经营预算编制的难点。国有资本经营预算作为政府宏观调控的衍生手段，国有资本在宏观层面作用的发挥，要求国有资本经营预算支出必须着眼于构建和谐社会、保障并不断提高民生水平这一核心，从而体现民生的政策导向，让社会公众真实而直接地感受到其对国有资本收益的分享。
1.国有资本经营预算支出必须体现民生的政策导向
在国有资本经营预算试行阶段，与数额巨大的国有资产额及央企实现的巨大利润额相比，收取的国有资本收益显得太小太少。但是，有限的国有资本收益却面临着巨大的支出需求。在原则性的支出安排上，有资本性支出、费用性支出、其他支出等。在其他支出中，有“可部分用于社会保障等项支出”的表述。在某种意义上，社会保障等项支出也即社会性支出，即用于解决中国转型时期深层次社会经济问题的支出。社会性支出有益于社会稳定、经济可持续发展、民生水平提高。国有资本经营预算以收定支，在收入一定甚至有限的条件下，优先的支出安排应该是社会性支出；尤其是与资本性支出相比，社会性支出更能体现国有资本收益“取之于民、用之于民”的国有资产本质。国有资本经营预算作为政府宏观调控的衍生手段，在其支出中优先安排社会性支出，是向社会公众传递民生政策的信号，有利于引导各级政府官员更关心关注民生，真正奠定民主与民生两大社会经济基础。
2.社会保障等项的社会性支出应逐渐具体化
在社会性支出中，社会保障项的支出仅是一部分。与国有资本经营预算支出中资本性支出、费用性支出相比，关于社会性支出的表述太过笼统，即使是社会保障项的支出也只是表述为“必要时，可部分用社会保障等项的支出”。太过笼统的政策术语，不利于社会性支出在预算中的安排与落实。可以说，自1978年以来中国29年的改革开放，已经形成许多强大的利益集团，某些特大型、大型国有集团就是其中之一。表现为13亿社会公众利益的社会性支出，在力量上根本无法与有资本性支出需求的国有集团进行博弈。如果没有社会性支出的具体表述及具体政策条款，就无法保证社会性支出的安排，在社会性支出与资本性支出发生冲突时，很有可能是社会性支出让步于资本性支出。因此，社会保障等项的社会性支出应逐渐具体化。
3.国有资本收益优先用于社保基金预算支出缺口的弥补
我国社会保障缺口巨大是一个不争的事实，对其进行弥补的重要意义更是不言而喻。关键是钱从何处出?按照现在的体制，无疑只能由公共财政预算来承担。但是公共财政预算年年面临各方面支出增长的要求，支出存在着很强的刚性特征，很难一次性安排巨额资金或是常规性安排较大规模的资金划归社保基金。而且，考虑到社保基金的支出刚性，弥补社保基金缺口的资金来源必须具有稳定性和可预见性，那么在现有条件下，国有资本经营预算收入就应当成为其来源之一。特别是国有资本变现收入和国有优先股分红收入，要尽快考虑通过国有资本经营预算支出的规划将其划拨为社保基金。在中长期，应当按照组建全国范围内综合统筹的社会保障体系的思路，推动或强制各地国有资本经营预算在建立全国统一的社保基金预算中发挥重要作用。
社会性支出科目所彰显的民生财政本质
在国有资本经营预算编制中，预算支出额必须分解到各个不同的预算支出科目中。社会性支出的具体科目包括一级科目、二级科目、三级科目等，其分类及设立，应着眼于“民生财政本质”，既要有利于以公共财政预算为主导的政府预算体系构建，又要能够让社会公众真实感受其对财政收入增加及国有资本收益的分享。
1.包括国有资本收益在内的政府收入的大部分要用于民生支出
在连续5年财政收入增幅远远高于GDP增幅的现实下，对公共财政指责及诟病的声音越来越响。财政收入的过快增长是以中国社会转型时期深层次社会经济问题解决所要求的支出加大为内在驱动力的，在某种意义上，为了构建和谐社会，必须保证财政收入一定幅度的过快增长。但是财政收入增长应该优先用于民生支出。从中长期发展看，必须建立以公共财政预算为主导的政府预算体系，无论是财政收入，还是国有资本收益，都是政府收入的组成部分。随着收取的国有资本收益额的增长，国有资本收益的支出安排会越来越被社会公众所关注。国有资本经营预算作为公共财政预算的附加预算，其社会性支出科目分类及设立，必须能够体现并彰显民生财政本质，从而确立包括国有资本收益在内的政府收入的大部分要用于民生支出的公共财政支出导向。
2.国有资本预算作为公共财政预算的附加预算更能体现民生财政本质
在财政预算体系中，公共财政预算、社保基金预算及国有资本经营预算是政府预算体系的基本构成。从3个预算统一与平衡的要求看，国有资本经营预算，应该作为公共财政预算的附加预算。把国有资本经营预算作为公共财政预算的附加预算，不仅有利于科学编制政府预算，而且更能体现民生财政的本质。在建立政府预算体系的改革目标下，公共财政的本质是保障并提高民生水平，国有资本经营预算也是保障并提高民生水平。与此相适应，国有经营预算支出的科目必须能够与公共财政预算支出科目对接。在支出科目安排上，国有资本收益社会性支出既表现为国有资本经营预算的支出，也表现为公共财政预算的支出。国有资本经营预算与公共财政预算的统一，共同体现为民生财政，从而防止产生公共财政占用国有资本收入的误解。
3.国有资本收益用于社会性支出的比例及数额应逐年逐步增长
无论是从民生政策的导向看，还是从民生财政的要求看，在国有资本收益的支出安排中，应优先保证社会性支出。在国有资本经营预算支出中，社会性支出优先保证，不是简单地在科目编制中把其列在最前，而是在支出增长上让其位列第一。具体而言，就是社会性支出的两个优先增长，其一是在国有资本预算支出安排中，保证社会性支出比例的优先增长；其二是在国有资本经营预算支出额度中，保证社会性支出额的优先增加。在国有资本经营预算实施中，只有保证社会性支出比例及数额的逐年稳步增长，才能更好地彰显民生财政的本质。
让社会公众真实感受其对国有资本收益的分享
国有资本收益收取，是在国有资产数额大幅增长、国企尤其央企盈利大幅增长的背景下而实施的。中国目前在全世界经济大国中国有资产数额最大、国有经济比重最大的“两大”国情，更凸现了国有资产与国有资本的作用及价值。试行国有资本经营预算，不仅仅是为了向央企收取国有资本收益，更重要的是为了让社会公众能够真实感受到国有资本收益收取对其生活质量提高的影响，保障并提高民生水平。因此，国有资本经营预算、决算草案应及时披露，赋予社会公众充分知情权，在必要时，应以政府财务报告或政府财务信息的形式，对国有资本经营预算的一些具体问题向社会公众作出说明。
1.国有资本经营预算和决算草案应尽可能简明易懂
与公共财政预算相比，国有资本经营预算是相对简单的预算。公共财政预算“外行看不懂，内行说不清”的现象，正在改革并有了一定进展。预算不仅仅是要让决策者看得懂，让学者看得懂，最重要的是能够让社会公众看得懂，否则，就是剥夺了社会公众的知情权与参与权。国有资本经营预算的编制从格式到科目设计应着眼于让社会公众看得懂，只有编制出让社会公众看得懂的预算方案，才能让社会公众首先从心理上感受到其对国有资本收益的分享。当然，也不能一味地迎合社会公众而降低国有资本经营预算编制的科学性与专业性；为此，财政国资部门可以通过其网站甚至一些媒体示范性讲座，定期对国有资本经营预算的术语及专业问题向社会公众进行讲解。
2.国有资本收益收取及支出的政府财务信息披露应准确而具体
在试行国有资本经营预算后，无论是专家学者，还是广大社会公众，都会十分关心每个预算年度所收取的国有资本收益数额及支出数额。在某种意义上，这些数据及政府财务信息不属于国家机密，更不属于政府职能部门的机密，负责国有资本经营预算编制工作的财政、国资部门有责任有义务向社会公众披露与此相关的政府财务信息。在政府财务信息披露中，应力求准确而具体，尤其收入与支出的预算信息，应尽可能具体到最低级次科目。在目前社会公众越来越质疑一些垄断性央企的经营模式与分配制度的背景下，每一个央企尤其是排名前30位央企的国有资本收益收取额应一一列示；当然，对于这些央企的资本性再投入也应一一列示。准确而具体披露国有资本收益收取和支出的政府财务信息，有利于社会公众理解国有资本经营预算的政策导向；如果还能具体披露央企负责人收入、央企成本、央企利润来源、央企职工年收入等信息，有利于化解社会公众对一些特大型和大型央企的不满情绪。
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