论我国合作社社员附加表决权的法律规制，本文主要内容关键词为：表决权论文,社员论文,合作社论文,规制论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF418.8 文献标志码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.02.08 文章编号：1001-2397(2016)02-0096-11 一、问题的提出：附加表决权冲击下社员对合作社民主控制的虚化 根据1995年国际合作社联盟修订通过的《关于合作社界定的声明》，“社员的民主控制”是合作社的原则之一①。“社员的民主控制”就是由全体社员以民主的方式对自己的合作事业进行管理和控制，并排除某个(些)社员对合作社的管理和控制。“民主的方式”体现在社员表决方式上，就是合作社实行“一人一票制”。所谓“一人一票制”，是指每个社员在合作社社员大会选举和表决时，都有一票表示赞成或反对的权利。不过，“一人一票制”并非合作社的唯一表决规则，在保障社员民主控制合作社这一前提下，合作社实践中也出现了社员附加表决权，即社员在享有一票(即基础表决票)表决权的基础上再额外享有的表决权。 在我国，当前立法同样允许合作社授予社员附加表决权，如《农民专业合作社法》第17条第2款规定：“出资额或者与本社交易量(额)较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权。”《农村资金互助社管理暂行规定》第23条第1款规定：“出资额较大的社员按照章程规定，可以享有附加表决权。”此类附加表决权，我们可以称之为“法定附加表决权”，也就是合作社根据《农民专业合作社法》、《农村资金互助社管理暂行规定》的规定，以合作社章程规定的方式，授予合作社做出出资贡献(更多出资)或交易贡献(更多交易额)的“贡献社员”额外表决权。但是，除了法定附加表决权，我国合作社实践中还有事实型附加表决权——其并非依据《农民专业合作社法》、《农村资金互助社管理暂行规定》的规定通过合作社章程授予。同法定附加表决权比较，存在事实型附加表决权的合作社在形式上(如合作社章程规定)一般仍然保留“一人一票”的表决规则，任何社员并不明确持有量化的附加表决权，但部分社员事实上拥有比其他社员更多的话语权——事实型附加表决权。 不论是法定附加表决权还是事实型附加表决权，其对合作社的治理结构均会造成不同程度的影响。但从我国当前合作社的实践来看，由于法律规制不力，普遍存在的附加表决权正冲击着合作社治理结构，导致社员对合作社民主控制的虚化，这种“虚化”的典型表现，就是“社员民主控制”被“部分人控制”所取代： 一是合作社被“内部人控制”。在存在法定附加表决权的合作社中，出资额较大的社员或者与本社交易量(额)较大的社员可以按照章程的规定要求合作社授予其附加表决权；在没有法定附加表决权的其他合作社中，“贡献社员”也可能向合作社索要附加表决权，即事实型附加表决权。如果对此类附加表决权的规制不力，持有附加表决权的“贡献社员”就可能成为合作社的控制者，即合作社被“内部人控制”。在我国，事实也是如此，合作社大股东和发起人控制②、合作社领导人控制③、合作社理事长控制④、其他核心社员和能人社员控制⑤等，已成为合作社实践中的普遍现象。显然，在被“内部人控制”的合作社中，“社员民主控制”将流于形式，普通社员的基本表决权实际上仅具有陪衬意义。 二是合作社被“资本控制”。“资本控制”本质上是“内部人控制”的一种特殊形式，只是由于“资本控制”在我国当前合作社实践中非常盛行且危害极大，本文将其单独列为一种治理形式。我国当前许多合作社的社员出资不均等，大多数普通社员出资较少甚至不出资，少数社员则承担大部分、绝大部分出资。但是，大额出资的社员必然要在合作社中寻求更多的控制权与话语权，包括法定附加表决权和事实型附加表决权，合作社最终可能会被出资额大的社员(通过附加表决权)控制，此即合作社被“资本控制”。相关研究表明，我国合作社“资本控制”已成为一种普遍现象和合作社治理的主要形式[1]。“大股东控股普遍，单个成员持股超过百分之八九十的并不是特例。”[2]合作社“资本控制”对“社员民主控制”的冲击通常是颠覆性的——在表决机制上，合作社往往改“一人一票制”为“一股一票制”⑥，“社员民主控制”完全不复存在。 综上，在法定附加表决权和事实型附加表决权的冲击下，我国社员对合作社民主控制的虚化必然引起人们的思考：一个被社员附加表决权控制的合作社，是否还能称之为“合作社”?如果对附加表决权进行规制(规范和制约)是必要的，那么，我国当前立法为什么没能实现对附加表决权的有效规制?如何通过对附加表决权的有效规制来确保社员对合作社的民主控制?为了回答这些疑问，本文拟对我国合作社社员附加表决权法律规制问题进行探讨。 二、我国社员附加表决权法律规制的应然目标及其现实差距 (一)我国社员附加表决权法律规制的应然目标 在与自然和其他竞争者的生存斗争与竞争中处于弱势地位的个体，只有通过互助合作才能存活或过得更好，合作社就是个体为改变自身弱势地位和实现人的生存与发展而联合起来进行互助合作的组织形式[3]。因此，从本质上看，合作社是一种人的联合组织⑦。“人的联合追求的是满足自愿联合的人们共同的需求，从根本上说也就是人的发展。”[4]16合作社的这种“人的联合”本质，决定了合作社的所有事务均应当由所有社员以“民主的方式”共同决定，如合作社的设立、接受入社、开除社员、经营决策、亏损处置、盈余分配、选举、罢免等，也就是由全体社员民主地对合作社进行管理和控制。正是基于此，1995年国际合作社联盟100周年代表大会修订通过的《关于合作社界定的声明》将“社员的民主控制”确立为合作社的七项原则之一。有学者研究指出，100多年来合作社的原则只有三条基本未变——成员民主制、按惠顾返还盈余和资本报酬有限[5]。由此可见，“社员的民主控制”是合作社的本质(人的联合组织)要求，不坚持“社员的民主控制”原则的合作社不是真正的合作社。 为了保障社员对合作社的民主控制，合作社形成了“一人一票制”的表决规则。根据《关于合作社界定的声明》的解释，“社员的民主控制原则”的内涵是指：“合作社是由其社员控制的民主的组织，社员主动参与合作社的政策制定和决策。选举产生的男女代表对社员负责。在第一级合作社，社员有平等的投票权(社员一人一票)；其他层次的合作社也以民主的方式组织。”从该原则的内涵表述可以看出，合作社的表决规则为：(1)对于基层合作社(即第一级合作社)，社员的表决应当遵循“一人一票制”；(2)对于其他层次的合作社(即在基层合作社基础上组建起来的合作社，如合作社联社)⑧，社员表决也应“以民主的方式组织”，也就是在“一人一票制”的基础上允许合作社根据其社员对合作社的贡献、社员内部人数等标准在其社员之间分配表决权。可见，“一人一票制”是合作社的基本表决规则，它派生于合作社“社员的民主控制”原则。 不过，合作社“社员的民主控制”原则及其派生的“一人一票制”，并不绝对排斥其他表决方式——“附加表决权制”。在合作社实践中，基层合作社往往出于提升效率的需要，通过授予附加表决权的方式对为合作社做出贡献的社员提供激励。对于其他层次的合作社(合作社联社)，其除了为激励成员社努力而授予其附加表决权之外，还可以基于其成员社内部人数的多少分配附加表决权，正如唐宗焜先生所言：“这些联合社的成员不是社员个人，而是成员社。各个成员社的情况不同，甚至存在很大的差异，因而难以简单地实行一人一票。各国合作社实践中，考虑到这种情况，分别参照各个成员社的社员人数、同联合社交易的规模和对联合社承担义务的大小等差异，实行适当的比例投票权分配。”[4]25 但是，“一人一票制”与“附加表决权”之间只能是原则与例外的关系。由于“一人一票”毕竟是合作社“社员的民主控制”原则的体现和要求，那么，“一人一票制”就始终是合作社最基本的表决规则，附加表决权制只能是例外，即社员附加表决权在任何情况下都不得影响社员对合作社的民主控制。也就是说，附加表决权只有在保障社员对合作社民主控制的前提下，才可以作为“一人一票制”的补充形式而存在。一旦附加表决权扭曲甚至颠覆了社员对合作社的民主控制，其存在便失去了正当性。也正因如此，域外优秀的合作社立法在确立社员附加表决权的同时，往往都对其进行规制，其根本目的就在于保障社员对合作社的民主控制，即保障合作社为合作社。我国社员附加表决权法律规制的目标也不例外。 (二)我国社员附加表决权法律规制现状之检讨 为了保障社员对合作社的民主控制，实际上，我国现行合作社立法也对社员附加表决权进行了规制尝试。例如，《农民专业合作社法》第17条第2款规定：“本社的附加表决权总票数，不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十。”第3款规定：“章程可以限制附加表决权行使的范围”。《农村资金互助社管理暂行规定》第23条第1款规定：“该社的附加表决权总票数，不得超过该社社员基本表决权总票数的百分之二十……章程可以限制附加表决权行使的范围。”可见，我国现行立法对附加表决权的规制主要体现在两个方面：一是由法律直接设定附加表决权总票数的上限(不得超过本社成员基本表决权总票数的20％)，二是授权合作社章程限制附加表决权的行使范围。但实践表明，当前立法远不能实现其对社员附加表决权的有效规制。 1.对法定附加表决权规制不力 首先，立法关于附加表决权总票数上限的规定不能保证社员民主控制合作社。例如，如果我们将“出资额较大的社员”或者“与本社交易量(额)较大的社员”称为“贡献社员”，除此之外的社员称为“普通社员”，一种可能发生的情形是：若按“贡献社员”和普通社员各占50％的概率算，“贡献社员”本来便持有50％的基本表决票(按一人一票分配)再加上20％的附加表决票，不仅可以通过“需过半数社员同意”才能通过的合作社决议事项，也很可能通过“需三分之二以上社员同意”才能通过的决议事项。况且，即使合作社章程将附加表决权总票数的上限比例降至1％甚至更低，只要“贡献社员”仍然拥有附加表决票，其也可以通过“需过半数社员同意”才能通过的所有决议事项。尽管这种“可能发生的情形”并不必然发生，但一旦发生，其结果就是，合作社实际上由“贡献社员”控制，而不可能由全体社员民主控制，此即表明，现行立法关于社员附加表决权总票数上限的规定并不科学。 其次，立法关于章程可以限制附加表决权行使范围的规定不能确保社员民主控制合作社。这是因为，尽管合作社章程可以限制附加表决权的行使范围，但合作社章程本身又由社员制定并可以被社员修订，如果合作社本身已被部分人控制，那么，如何确定附加表决权的行使范围最终还是由控制社员说了算。可见，只要合作社由部分社员控制的情况存在，由合作社章程限制附加表决权的行使范围对于保障社员民主控制合作社并无实质性意义。 2.对事实型附加表决权缺乏规制 如前所见，我国当前立法仅规定“出资额较大的社员”或者“与本社交易量(额)较大的社员”可以依据章程的规定享有附加表决权，即法定附加表决权。但是，实践中还存在很多并非依据《农民专业合作社法》、《农村资金互助社管理暂行规定》的规定并通过合作社章程授予的事实型附加表决权，对于此类附加表决权，我国合作社立法根本未予涉及，更不提对其进行规制。实际上，从我国合作社实践来看，存在事实型附加表决权的合作社数量远远超过存在法定附加表决权的合作社数量。可以说，我国社员对合作社民主控制的虚化，很大程度上可以归责于法律对事实型附加表决权规制的缺位。 3.对合作社联合社附加表决权缺乏规制 当前，我国的合作社联合社组建尚处于探索阶段⑨。同时，对于合作社联合社的规定，目前仅在一些地方立法中有简单体现⑩，或者在一些有关合作社联合社登记管理的地方规范性文件中有所体现(11)。在中央层面，当前立法没有关于合作社联合社的任何规定。这就意味着，我国当前立法对合作社联合社附加表决权的规制更无从谈起，因为《农民专业合作社法》第17条第2款、《农村资金互助社管理暂行规定》第23条第1款规定的法定附加表决权仅针对基层合作社。但是，可以预期，合作社联合社必然是合作社的发展趋势，当合作社内部社员之间通过他们的互助合作仍然不能改变自身的生存弱势地位和实现人的发展时，他们就会从内部互助合作转向外部互助合作，即组建合作社联合社。因此，从立法的前瞻性考虑，为了保障合作社联合社社员对合作社的民主控制，我国合作社立法同样应当对合作社联合社的社员附加表决权进行规制。 综上，法律对社员附加表决权的规制应当以确保社员对合作社的民主控制为目标。鉴于我国当前立法未能实现对社员附加表决权的有效规制，并导致合作社实践中社员民主控制的虚化，我国合作社立法应当立足当前实践，借鉴域外经验，对社员附加表决权从授予到影响力再到行使进行全方位的规制，同时，将事实型附加表决权、合作社联合社的附加表决权纳入规制对象范畴。 三、社员附加表决权的授予规制 法律对社员附加表决权授予的规制，是指法律对附加表决权授予的依据、对象和方式等问题予以明确规定。其目的主要在于确保附加表决权的授予不至于偏离合作社的本质和原则。同时，也是为了保证附加表决权以所有社员均“看得见”的形式取得，这符合“社员民主控制”的要求。从中外合作社实践及立法看，社员附加表决权的授予类型主要有两种：一是“贡献型”附加表决权，二是“人数型”附加表决权，其各自的授予依据、对象和方式不同。 (一)“贡献型”附加表决权的授予规制 任何合作社都必须讲求效率，否则，在外部，合作社将会被市场淘汰；在内部，社员参与互助合作的目的——改变自身弱势地位和实现人的生存与发展——就难以实现，社员将会选择“用脚投票”。因此，不论是基层合作社，还是合作社联合社，都需要激励社员提升合作社的效率，给予贡献大的社员以差异的附加表决权就是一种有效且常见的激励方式。“贡献型”附加表决权可以由任何合作社授予任何社员，包括自然人社员、“户”或“家庭”等非自然人社员(12)、一般法人社员、合作制法人社员(社员本身也是合作社)、非法人组织社员等。 在合作社实践中，社员对合作社的“贡献”可以有多种表现：除了对合作社更多出资或同合作社更多交易，也可以是社员对合作社的更多其他生产性要素(如人力和非货币资本)投入，可能是改进了合作社的管理，可能是向合作社提供了技术，还包括社员通过其社会资源为合作社争取的市场渠道、社会关系等方面的优势和便利，如开拓了合作社产品销路，为合作社争取了更好的外部环境和支持等。显然，由于合作社的情况千差万别，对“贡献”的认定也就不可能千篇一律。因此，合作社立法不能胜任也无需对“贡献”的类型作出规定，而应当授权合作社章程自行规定。当然，就“贡献型”附加表决权的设立本意而言，作为授予依据的“贡献”，应当是对合作社业务经营有重大促进的“贡献”。有的域外立法对此也有明确规定，例如，《德国工商业与经济合作社法》[6]第43条(社员大会、社员之表决权)第3款第1项规定：“社章可以规定复数表决权之提供必须在社章中以下列标准规定提供复数表决权的前提条件：1.复数表决权应该只为能够特别促进合作社业务经营的社员设定，不能向任何社员提供超过三票的表决权……” 不过，并非任何“贡献”都可以作为附加表决权的授予依据。基于合作社的本质特征，对于社员的“出资贡献”，合作社不能据此授予附加表决权。合作社为“人的联合”而非“资本的联合”组织，以社员对合作社的资本贡献(通常指认购合作社股份)大小作为表决权的分配标准，便不具有正当性。因此，在域外，除少数立法外(13)，合作社立法一般不允许以社员对合作社资本贡献的大小作为附加表决权授予的依据。有的立法甚至明确加以禁止，如《欧洲合作社法》(14)第59条(投票权)第2款规定：“如果合作社总部所在国法律允许，章程可以根据社员对合作社活动的参与程度而非资本贡献程度给予其多个投票权。无论哪个更低，一个社员不得超过5票或者多票权不得超过总投票权的30％……”对此，我国台湾地区学者李锡勋先生也有类似论述，他针对我国台湾地区“合作社法”第69条(15)允许以出资额作为附加表决权的授予依据批评道：“二三两点产生方式，有违合作社是人的结合原则，第一次全国合作社会议，曾建议修正，近‘行政院’研拟的合作事业推进方案，规定以交易额为准，尚较合理。”(16) 值得指出的是，尽管立法不应当将“资本贡献”作为附加表决权的授予依据，但立法和法律适用中需要将“资本贡献”与“资本参与”区分开来。“资本贡献”就是指社员认购合作社较多的股份。如前述，合作社不应该按该社员的“资本贡献”授予其附加表决权。但社员的“资本参与”则不同，对于一些特殊的合作社，“资本参与”实际上就是社员对合作社的劳动/惠顾。例如，农村资金互助社的社员对合作社的利用、惠顾主要以金钱为内容，如存款与贷款。此时，社员与合作社之间发生的存款额、贷款额，既是其利用、惠顾合作社程度的表现，也是其对合作社贡献大小的反映，这种利用、惠顾是合作社盈余的主要来源。因此，此类合作社可以以社员对合作社“资本参与”程度的大小作为附加表决权授予的依据。这在域外合作社立法中也有体现，如《欧洲合作社法》第59条(投票权)第2款规定：“如果合作社总部所在国法律允许，金融或保险合作社章程可以根据社员对包括合作社资本参与的参与程度给予多个投票权。一个社员不得超过5票或者多票权不得超过总投票权的20％……” 综上，我国当前合作社立法(包括《农民专业合作社法》、《农村资金互助社管理暂行规定》)关于社员附加表决权“依贡献取得”的规定，既没有必要对“贡献”的类型进行列举，更不应当将“出资贡献”作为附加表决权的授予依据。因此，有必要修改为：“对合作社业务经营有重大促进的社员，合作社可以根据章程的规定授予其附加表决权。但是，社员的出资额不得作为附加表决权的授予依据。”同时规定：“本规定同样适用于合作社联合社。”此外，针对金融合作社(如农村资金互助社)的特殊性，还应规定：“对于金融合作社，章程可以根据社员对合作社资本参与的参与程度给予附加表决权。” (二)“人数型”附加表决权的授予规制 社员对合作社的贡献并非附加表决权授予的唯一依据，若社员为合作制法人社员，即该社员自己也是一个合作社，在其自身成员人数较多的情况下，它可以比其他社员拥有更多的表决权。这是因为合作社是“人的联合”组织，是多数人的联合，而作为合作社成员的合作制法人社员也是“人的联合”组织，其同样由多数人组成。那么，根据合作社的“一人一票制”，对于内部成员人数较多的此类法人社员，合作社只有给予其超过一票的表决权才能真正将“人的联合”本质反映出来，就如代议民主制下的代表名额分配一样，人数不同的团(群)体所产生的代表数不一。 对此，有的域外合作社立法也明确规定以“人的联合”为属性的法人社员，即合作社制的法人社员，在其内部成员人数较多的情况下可以享有附加表决权。例如，《欧洲合作社法》第59条(投票权)第2款规定：“……如果合作社总部所在国法律允许，对于其大多数成员为合作社的合作社，章程可以根据该成员社对包括合作社资本参与的参与程度和/或该成员社所属社员的人数给予多个投票权。”《日本农业协同组合法》第16条(表决权及选举权)第2款规定：“农业协同组合联合会可不受上款本法规定之限，按照政令所规定的标准，根据章程的规定，对其会员分别不同情况，给以两票以上的表决权和选举权。农业协同组合联合会做这种决定的依据是：该会员是农业协同组合时，则依据该农业协同组合的组合员(准组合员除外)人数的多少；该会员是农业协同组合联合会时，则依据直接和间接构成该农业协同组合联合会的农合的组合员(准组合员除外)人数的多少，以及该农业协同组合同该农业协同组合联合会在构成上的密切程度。”[7]借鉴域外立法，我国合作社法也可以规定：“对于成员人数较多的合作社社员，合作社可以根据章程的规定授予其附加表决权。” 四、社员附加表决权的影响力规制 尽管合作社可以根据社员的贡献大小和合作制法人社员成员人数的多少授予其附加表决权，但为了防止这些社员通过附加表决权控制合作社，立法需要控制附加表决权的影响力，包括限制附加表决权的票数和消除附加表决权对“社员民主控制”的现实威胁。 (一)限制附加表决权的票数 对附加表决权票数的限制，既包括对单个社员所持附加表决权票数的限制，又包括对附加表决权总票数的限制(17)。我国当前立法如《农民专业合作社法》、《农村资金互助社管理暂行规定》对附加表决权总票数做了限制，但没有对单个社员的附加表决权票数作出规定。但也正如前文分析所见，我国当前立法并不完善。 显然，为了防止附加表决权社员控制合作社，法律有必要限制单个社员所持附加表决权票的数量，参照域外立法，本文认为，单个社员的附加表决权以不超过3-5票为宜。当然，仅限制单个社员的附加表决权票数是不够的，合作社的情况千差万别，对于社员人数较少的合作社，单个社员也可以利用不多的附加表决票控制合作社。例如，在一个只有5名社员的合作社中(5票基本表决票)，如果其中一个社员再拥有5票附加表决票，该社员所持表决权票(1票基本表决权票+5票附加表决权票)的比例就占到合作社总表决权票数(10票)的3/5以上，实际上就可以轻易控制该合作社。同样，多个社员更可以利用其附加表决权联合控制合作社。在前述5个社员的合作社例子中，如果有两个社员各拥有5票附加表决权，其就可以联合起来绝对控制该合作社。可见，为了防止单个或多个(部分)社员控制合作社，仅限制单个社员的附加表决权票数是不够的，还需要限制附加表决权的总票数。 但是，前文对我国当前立法关于“附加表决权总票数不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十”的规定所进行的分析表明，限制附加表决权总票数本身，并不能确保社员民主控制合作社。例如，在一个附加表决权社员占合作社社员人数50％以上的合作社，即使该社允许的附加表决权总票数极低(如1％)，这些社员凭借其本来拥有的50％的基本表决权，再加上该附加表决权，同样可以控制合作社。本文认为，要解决此问题，就需要将合作社所有附加表决权社员所持有的基本表决权票与附加表决权票的总票数控制在整个合作社总票数的50％以内。例如，在前述5个社员的合作社中，不论持有附加表决权的社员是一个还是多个，只要此类社员所持基本表决权票数与附加表决权票数的总数不超过合作社总表决权票数的50％，此类社员就不可能依靠附加表决权控制合作社。 综上，我国当前立法关于“附加表决权总票数不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十”的立规定，可以修改为：“单个社员所持附加表决权票不得超过三(或五)票。任何情况下，拥有附加表决权的社员所持合作社表决权(包括基本表决权和附加表决权)总票数不得超过本社表决权总票数的百分之五十。” 不过，需要进一步明确的是，上述立法修改仅适用于拥有附加表决权的社员人数占比较小(占总社员数50％以下)的合作社。对于拥有附加表决权的社员占比较高(占总社员数50％以上)的合作社，上述规定则无法适用。因为在这样的合作社中，即使拥有附加表决权的社员的附加表决权票数为零，拥有附加表决权的社员按“一人一票”分得的基本表决权总票数也已超过了合作社表决权总票数的50％，即“拥有附加表决权的社员所持合作社表决权总票数不得超过本社表决权总票数的百分之五十”的规定无法适用。此时，如何限制拥有附加表决权的社员的附加表决权呢?本文认为，在这种拥有附加表决权的社员所持基本表决权总票数量已占优势(50％以上)的情况下，若再赋予拥有附加表决权的社员附加表决权，则其不仅可以确定无疑地通过“需过半数社员同意”才能通过的合作社决议事项，也很可能通过“需三分之二以上社员同意”才能通过的决议事项。因此，此种情况下不得再允许拥有附加表决权的社员行使附加表决权。鉴于此，应在前述“拥有附加表决权的社员所持合作社表决权总票数不得超过本社表决权总票数的百分之五十”的基础上增加一款规定：“拥有附加表决权的社员数占总社员数百分之五十以上的合作社不适用前款规定，该合作社的附加表决权不得行使。” (二)消除附加表决权对“社员民主控制”的现实威胁 任何社员附加表决权均会对社员的“民主控制”造成影响和冲击，这是不可避免的后果和现象。但是，如果一个合作社的社员附加表决权(票数)足以扭曲甚至颠覆社员对合作社的民主控制，即足以取代“社员民主控制”，那么，消除附加表决权的现实威胁便是法律规制必须考虑的问题。此时，法律应当通过取消或减少附加表决权票数的方式实现该目的，可以规定如下：“在社员附加表决权足以或已经影响社员对合作社民主控制的情况下，合作社应当通过修改章程等方式，降低附加表决权的比重，直至恢复社员对合作社的民主控制。”当然，我们同时也应该注意到，如果合作社本身已经被社员附加表决权控制，那么，通过修订合作社章程降低附加表决权的比重实际上阻力重重，因为附加表决权同样可以左右合作社章程的修订。此时，法律便需要消除这种阻力，对此，德国的立法值得借鉴。例如，《德国工商业与经济合作社法》第43条(社员大会、社员之表决权)第3款规定：“撤销或变更社章中有关复数表决权的规定无须获得相关社员的同意。”我国立法也应当作出类似的规定。 五、社员附加表决权的行使规制 法律对社员附加表决权行使的规制，主要包括对附加表决权的行使范围进行界定，以及在社员利用附加表决权控制合作社的时候，针对该行为规定禁止性、恢复性措施。 (一)界定附加表决权的行使范围 由于合作社为社员民有、民治和民享，那么，在任何合作社中，社员基本表决权的行使范围都不受限制，每个社员在合作社社员大会选举和表决时，都有一票表示赞成或反对的权利，但是，附加表决权的情况则不完全一样。由于“社员的民主控制”是合作社的原则，附加表决权的行使必须以不影响社员对合作社的民主控制为前提。这就意味着，在附加表决权行使范围的界定方面，如果其行使可能扭曲或颠覆社员对合作社的民主控制，法律就需要禁止附加表决权的行使。那么，哪些场合的附加表决权行使“可能扭曲或颠覆社员对合作社的民主控制”呢?对于必须由社员民主控制的事项的表决，附加表决权的行使就“可能扭曲或颠覆社员对合作社的民主控制”。从合作社的本质看，“必须由社员民主控制的事项”，通常包括合作社选举(含派生于选举的对不称职人员解职)事项，关涉互助合作活动内容重大变化(如章程修订)的事项，关涉合作社存亡(如合作社分立、合并、转换、解散)的事项，以及限制或剥夺社员权利(如开除)的事项等。对于这些事项的决议(定)，合作社实践通常采取绝大多数或全体社员通过的规则(18)，即不是简单多数决(simple majority)而是特别多数决(special majority)。简单多数是指超过1/2的多数；特别多数亦称绝对多数，是指一种对于某些决议要求一个限定的大于1/2的多数同意才能通过的表决方法[8]，此即表明，此类事项须由全体社员民主控制。 从域外的情况看，有的合作社立法明确规定对“必须由社员民主控制的事项”的表决排除附加表决权的行使。例如，在日本，干部选举排除附加表决权的行使，《日本农业协同组合法》第30条(干部)第5款规定：“投票为一人(在按照第十六条第二款之规定，给其会员以两个以上的选举权的农业协同组合联合会，选举权为一个)一票。”又如，《德国工商业与经济合作社法》第43条(社员大会、社员之表决权)第3款第1项规定：“……对于根据本法之强制规定必须达到全部投票的四分之三多数或者更大的多数才能做出之决议，以及就撤销或限制社章中有关复数表决权的规定做出决议时，每位社员仅有一票，即使其享有复数表决权。” 相反，对于“人数型”附加表决权，其行使范围则不受限制。如前文所述，对于其社员为合作社的合作社，根据该社员内部人数的多少给予差别附加表决权票，是合作社“人的联合”本质的反映。也就是说，合作社制社员依据内部人数取得的附加表决权，本身便是“民主”的体现。同样地，“人数型”附加表决权也可以在合作社任何场合行使，包括对“必须由社员民主控制的事项”的表决，对此，域外立法也有类似规定。例如，《德国工商业与经济合作社法》在第43条第3款第1项禁止社员对“必须由社员民主控制的事项”的表决行使附加表决权后，在第3项接着规定：“对于其社员全部是或主要是登记合作社的合作社不适用第1和2项之规定；合作社社章可以根据社员结存款的额度或其他标准对社员的表决权进行分级。” 鉴于此，我国合作社立法可对附加表决权的行使范围规定如下：“对于必须由社员民主控制的事项，包括本法和合作社章程规定必须由本社成员表决权总数的三分之二(或更多)以上通过的事项，附加表决权不得行使。但前款规定不适用于根据社员内部人数授予合作社制社员的附加表决权。” (二)规定利用附加表决权控制合作社的不利法律后果 如果在一个合作社中，社员已经利用附加表决权扭曲甚至颠覆了社员对合作社的民主控制，那么，法律有必要规定措施以保障社员民主控制合作社，其方式就是规定利用附加表决权控制合作社的不利法律后果。由于利用附加表决权控制合作社的行为的侵害对象主要不是特定的社员，而是合作社制(即违背了合作社的本质和原则要求)，因此，对此类行为设置行政法律责任较为恰当。就行政法律责任而言，首要的责任形式就是要求相关社员停止控制行为，即“责令停止特定行为”。同时，如果控制行为的影响可以通过改正而消除(如因社员控制导致的盈余分配可以重新进行分配)，则行政法律责任的形式还可以有“责令改正”。此外，由于社员附加表决权既可以基于法律或合作社章程的规定而“正当地”取得，也可以由能人社员通过事实的方式“不正当地”取得，因此，对于利用“不正当”方式取得附加表决权控制合作社的社员，还可以处以“罚款”。 值得注意的是，前述法律责任的产生须以社员附加表决权对合作社形成了控制为前提。对于基于法律或合作社章程的规定而“正当地”取得的附加表决权，其是否形成对合作社的“控制”，从附加表决权票的数量就可以得出结论。但是，事实型附加表决权并不以表决权票数的方式明示，其手段隐秘。本文认为，一个合作社被事实型附加表决权控制，其后果总会以客观的形式体现出来。例如，如果一个合作社的选举、决议从不召开社员大会而是由“内部人”决定，或者虽然召开社员大会，但选举或表决的结果明显不符合大多数社员的意愿，其选举或决议的结果就是由“内部人”提议的结果，就可以认定该合作社已被附加表决权事实控制，除非相关“内部人”有相反证明。 综上，我国合作社立法可以对利用附加表决权控制(包括事实控制)合作社的不利法律后果规定为：“在合作社被部分社员控制的情况下，认为合作社没有按社员的民主控制原则运行的社员，可以向合作社主管部门提出请求，主管部门可以责令合作社停止、改正特定行为。主管部门也可以对相关人员处以罚款。” 六、结语 社员附加表决权制并非合作社的内生制度，早在1937年国际合作社联盟巴黎大会定义的罗虚代尔原则中，合作社只有严格的“民主控制(一人一票)”原则，附加表决权同该原则格格不入[4]50-52。随着合作社实践的发展，为了满足合作社效率提升的需要，以及随着合作社联合社此种特殊形式合作社的出现，社员附加表决权制才得以产生。但是，基于合作社的“人的联合”本质，“社员的民主控制”自始至终都是合作社的原则，附加表决权不得背离该原则，否则，合作社就不成其为合作社。在我国，自新中国成立开始便着手发展的农业合作社、农村信用合作社、城市信用合作社、供销合作社、消费合作社、住宅合作社，基本上都以失败告终(就其对合作社制的坚守而言)。21世纪以来，国家以“另起炉灶”的方式，发展农民专业合作社和农村资金互助社，希望其真正按照合作社的本质和原则组织和运行。但从当前的发展情况看，尽管合作社在量的增长上极为可观(19)，但在质上并不容乐观。例如，对于农民专业合作社，有学者研究指出，我国“大概80％以上农村合作社徒有虚名，或是出于政绩需要，或是为从中牟利而设。”[9]所谓“徒有虚名”，就是指不按照合作社的本质和原则组织和运行。对此，我国合作社实践中普遍存在而没有受到有效规制(规范和制约)的社员附加表决权(含事实型附加表决权)负有不可推卸的责任，其导致了“社员民主控制”被“内部人控制”、“资本控制”所取代。因此，为了让合作社名至实归，有效规制社员附加表决权非常必要，相比较而言，法律规制是最有效的方式。 注释： ①《关于合作社界定的声明》确立的七项原则包括：自愿和开放的社员资格；社员的民主控制(含基层社的一人一票制)；社员的经济参与；自治、独立；教育、培训和告知；合作社之间的合作；关心社区。 ②例如，“目前，我国大多数合作社的民主管理流于形式。理事会的作用远远大于社员大会的作用，监事会沦为花瓶式的摆设；在理事会中，大股东或发起人的意志又占据支配性的地位，普通农民的意志在表决中成为陪衬。”(参见：周艳华，彭玉旺.农民专业合作社成员的异质性：问题与对策[J].人民论坛，2013(11)：95.) ③例如，“在为数不少的合作社的运行管理中，遇事大家协商、重大问题票决、定期开会沟通、议事遵循规则等重要的民主形式大都得不到有效执行，而是基本上由合作社领导人做主或主导，一般社员很少有发言权，不同意见得不到尊重。”(参见：综合性农民合作社的调查与思考[EB/OL].[2014-12-22].http：//news.wugu.com.cn/article/20141222/430365.html.) ④例如，“在合作社高速发展中，也出现了不规范的问题，引起了社会各方面的关注。我在调研中也了解到，不少合作社……管理不民主，理事长一个人说了算。”(参见：程鸿飞，彭丹梅.让农民合作社运行更好实力更强——农业部有关负责人就引导和促进农民合作社规范发展相关政策答记者问[N].农民日报，2014-09-27(01).) ⑤例如，“在实际运作中，‘一人一票’的决策机制往往难以落实，通常是核心成员起关键作用。各地一直有大户领办、控股或主导的合作社存在，核心成员也就是通常所说的‘能人’，他们无论在最初的产权建构、制度设计上还是日常管理决策中都拥有着突出的影响力。”(参见：杨正莲.农业专业合作社遇资金困局经营者：合作社法没劲[N].中国新闻周刊，2013-04-02.) ⑥例如，浙江临海S镇L村翼龙模式合作社，其决策机制为“一股一票”。(参见：崔宝玉，李晓明.资本控制下的合作社功能与运行的实证分析[J].农业经济问题，2008(1)：42.)又如，在浙江省湖州市和台州市的42家合作社中，52.4％的决策机制实行“一股一票”。(参见：崔宝玉，张忠根，李晓明.资本控制型合作社合作演进中的均衡——基于农户合作程度与退出的研究视角[J].中国农村经济，2008(9)：69.) ⑦1995年国际合作社联盟通过的《关于合作社界定的声明》将合作社定义为：“自愿联合起来的人们通过联合所有与民主控制的企业来满足他们共同的经济、社会与文化的需求与抱负的自治联合体。” ⑧合作社的类型，除了基层合作社，还有在基层合作社基础上组织起来的各层级合作社，如第一级合作社(基层社)联合组成第二级合作社，第二级合作社又联合组成第三级合作社等。这些由基层社联合组成的合作社，通常就是合作社联社、合作社联盟等。 ⑨但是，已经“伪合作社化”的农村信用合作社以及基本上不符合合作社制的供销合作社属于例外，这两者已经有所谓的“合作社”联合社。 ⑩例如，《重庆市实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》第6条第4款简单规定：“两个或两个以上农民专业合作社可以根据自愿、平等的原则组成联合社，并享受农民专业合作社的相关优惠政策。”《辽宁省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》第12条规定：“鼓励农民专业合作社之间进行多领域、多方式的联合与合作，组建农民专业合作社联合社或者总社。” (11)例如，湖南省工商行政管理局《关于农民(专业)合作社联合社登记工作的意见》以及山西省工商行政管理局《关于印发〈农民专业合作社联合社登记管理暂行办法〉的通知》。 (12)例如，以色列于1921年创立的莫沙夫，以家庭为基本生产单位，一个莫沙夫组成一个独立的村庄。(参见：杨绍平.新概念合作社(下)[M].北京：中共中央党校出版社，2009：571.)又如，《越南社会主义共和国合作社法》第22条(入社资格)第3款规定：“户可以入社。其入社的资格、程序和社员地位，由政府作出规定。” (13)例如，《意大利民法典》第2532条(大会)第3款规定：“在法人参与的合作社中，根据份额和股份的总额或法人成员人数，设立文件得给其数票权，但不得多于五票权。”(参见：意大利民法典[M].费安玲，丁玫，译.北京：中国政法大学出版社，1997.) (14)参见：The Statute for a European Co-Operative Society(SCE)2004,adopted by the Council on 22nd July 2003. (15)第69条(联合社之社员代表大会及代表名额之决定)规定：“合作社联合社之代表大会，以合作社或合作社联合社之代表组织之。前项代表之名额，依下列各款方式之一定之：一依合作社社员或合作社联合社所属合作社社员之人数比例定之。二依合作社股金总额或合作社联合社所属合作社股金总额比例定之。三依合作社或合作社联合社对于联合社之出资额比例定之。” (16)参见：我国台湾地区学者李锡勋所著之《合作社法论》，自印版，第201页。 (17)如前述《欧洲合作社》对一般合作社分别规定为：“一个社员不得超过5票或者多票权不得超过总投票权的20％”，金融合作社“一个社员不得超过5票或者多票权不得超过总投票权的30％”。 (18)绝大多数通过规则是通例，还有采取全体通过规则的，例如，《独联体成员国合作社及其联社模范法》第18条(社员大会)第3款规定：“作出通过章程和修订章程以及重组(除转换为有限公司)的决议，须由出席社员(代表)大会的3/4社员同意。有关向有限公司转换的决议须全体一致通过表决才有效。” (19)根据国家工商行政管理总局2015年5月发布的《2015年4月全国市场主体发展报告》(资料来源：http：//www.saic.gov.cn/zwgk/tjzl/zhtj/xxzx/201505/P020150520619283729167.pdf)，截至2015年4月，我国农民专业合作社已达到137.3万户。