事业单位改革及其发展趋向初探，本文主要内容关键词为：事业单位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在全国机构改革进程中，事业单位的改革作为机构改革的重要组成部分，已日益引起从中央到地方各有关部门和人士的重视。有的地区和部门已先行一步，并摸索出了一些路数和经验。值此之际，对我国的事业单位及其改革进行综合性的研究与探讨，已显得十分紧迫。本文拟抛砖引玉，意在引起反响，从总体上为事业单位的改革做一点舆论准备。
一、事业单位的基本形态及其发展趋势
我国的组织机构总的来看可以分为五大类：国家行政机关、政党机关、企业、事业单位和社会团体组织。截止1994年年底，全国各级党政群机关兴办的事业单位就达120万个，2553.5万人从业，约相当于国有工业、建筑业企业职工总数的一半左右。建国以来，我国事业单位在政治、经济和社会发展各个方面都发挥了巨大的作用，并将在今后显示出更加强大的生命力。事业单位的主要功能是为国民经济和社会生活的各个领域提供服务。但是这种服务，一般并不直接表现为物质和货币形态，因而其活动也不能以为国家积累资金为主要目的。事业单位就其特点而言，主要体现在三个方面：一是从类别上，事业单位门类齐全、种类繁多。按照各自不同的工作范围，可分为教育事业、科学技术、社会福利等10多类、100多种；按其所有制形式，可以划分为全民所有制事业单位、集体所有制事业单位、个体事业单位以及多种形式联办的事业单位等；按照其人员经费来源的不同，可以分为财政全额拨款、差额补贴和自收自支的事业单位。二是从属性上看，事业单位的属性并不统一。有的属于上层建筑的范畴，如广播电视、报刊杂志以及出版业等；有的属于经济基础的范畴，如技术开发、农林水牧等；有的既有上层建筑属性又有经济基础属性、两栖双跨类的事业单位，如体育卫生、信息开发等。三是从体制上看，事业单位是人财物相对独立，从事某项专门业务的工作实体；其本身受行政机关的领导、调控和管理；事业单位之间只有规模大小和任务轻重等的区别，而无领导与被领导的关系。
事业单位与其它国家机构一样，是国家的经济和社会发展不可缺少的重要力量。事业单位的作用，首先表现在它是社会物质文明建设的基础之一。我国的事业单位绝大多数都直接或间接的为物质文明建设服务。其中的教育、科研两大门类更是推动物质文明建设的强大动力。科学技术是生产力，教育从本质上讲也是生产力。劳动者只有具备了先进的文化、科学知识和劳动技能，才能够在物质文明建设中发挥出巨大的作用。同时，事业单位也是精神文明建设的主要力量。许多事业单位具有宣传先进思想和美好道德的职能以及传播科学技术、文化知识和培养多方面人才的任务，如各类学校、宣传新闻媒介等。这些单位的建设几乎在任何国家都得到足够的重视。我国是社会主义国家，其作用更显得十分重要。
我国历来重视事业单位的培育和发展，特别是科学文化、医疗卫生等社会事业的经费支出，已成为国家财政支出的一个主要方面。国家每年用于各类事业单位的财政经费已达五、六百个亿，而且还在逐年递增。在这种良好的环境下，我国的社会事业普遍地得到了不断的发展。特别是改革开放的各项政策，更加为事业单位的长足发展注入了新的活力。但由于种种历史的和现实的原因，与发达国家相比，不论是从机构和人员的数量上，还是在整体素质和业务水准方面，我们都还存在较大差距。因此，为适应国民经济和社会发展的要求，我国事业单位的规模和水平，都还需要进一步发展和提高。我国事业单位的发展走向，总的趋势大致是：
第一，将进入一个稳步协调发展的时期。随着社会各界对事业单位的地位作用和管理等方面认识的不断提高，以及机构编制法规和职能部门权威的逐渐确立，我国将紧紧围绕国民经济和社会发展，不断改进和完善事业单位的管理体制。今后一个阶段里，事业单位的机构及人员编制等，将在控制畸形发展的同时得到健康有序的发展。另外，由于党政机关精兵简政和教育事业的发展与水准的提高，也将有大批专门人才走向事业单位，使事业单位的整体素质和结构水平得到相应的提高。
第二，事业单位的分工将进一步规范和细化。事业单位分工的规范与细化，是适应时代发展及产业结构调整需要的必然趋势。随着先进管理手段和技术手段的广泛运用，事业单位及其内部分工都将越来越细。本世纪末和下世纪前半期，一些科技领域里的重大突破，也将使原有的过时的专业除旧更新或向纵深演化。
第三，部分事业单位将会转体或新兴。现代化生产的需要和经济的高度发展，构成了部分事业单位转体的条件，促使一些事业单位转向企业化管理和实行自主经营，有的事业单位将直接转变为企业。当然，也会有不适应需要的事业单位解体或消亡。但同时也将有运用新科学、新技术，适应现代发展需要的新事业单位产生出来。
二、经济体制改革和社会发展进步对事业单位改革的必然要求
首先，我国现在所进行的改革开放和建立社会主义的市场经济，是世人瞩目的深刻变革。而建立社会主义市场经济，要求我国现有的体制，包括党政机关、企事业单位等，都必须相应地进行前所未有过的大规模、重力度的改革和调整。过去，由于过多地强调事业单位的服务功能，而对事业单位的经济属性缺乏明确的认识和界定，从而导致我国的事业单位出现了结构布局不尽合理、重复交叉、效益低下和财政负担过重的局面。因此，很难适应改革开放和经济发展需要。
其次，由于国家统包统管的事业政策，事业单位职工已习惯于依赖国家、吃事业饭。仅以专业技术人员为例，全国事业单位各类专业技术人员1300.9万多，占全国专业技术人员总数的51%，比全国国有企业中的专业技术人员总数多出204.9万多。这种人才大量涌向事业单位现象，主要是由于事业单位大多由财政拨款、旱涝保收的体制所致。许多企业的专业技术人员、管理人员乃至工人，或因企业效益不好、收入没有保障，或因住房、福利以及子女就业等难以解决而调到了事业单位。这种流向的结果是很多的事业单位严重超编，进而或一岗多人人浮于事，或用非所学专业错位，积极性不高或有积极性却难于得到相应发挥的情形随处可见。同时，也使得很多事业单位的内部体制处于越来越僵化和老化的状况。
第三，随着经济发展、社会进步和人民生活水平的提高，人们对物质文化的需求也越来越多、标准越来越高，原有的事业单位从数量、质量和布局上都已远远不能与之相适应。事业单位的社会属性伴随着社会发展而日趋明显，这就迫使事业单位的专业化程度和服务社会的质量都要不断地增强和提高。
三、事业单位改革基本框架的设想
中共中央《关于党政机构改革方案》中规定：事业单位改革要有利于进一步增强事业单位的活力，有利于经济建设与社会事业的协调发展，有利于减轻国家财政负担。这三个有利于是事业单位改革所应遵循的基本原则，也是事业单位改革所要达到的最终目标。
1.事业单位改革首先要从立法入手。应该看到，目前事业机构编制管理的法制建设业已明显滞后。多年来，对事业单位主要是靠传统经验和简单类比的方法去进行管理，缺乏有效的约束法规和控制手段。现有的一些规定也大多比较原则笼统，既不便于操作，又不具备法的形式，而且存在着非标准化和非秩序化问题。因此，改革必须首先实现对事业单位的立法管理，由“经验式、政策性”向“科学型、法制化”的转变。
事业机构管理法规主要包括：事业机构编制管理基本法规、行政法规、地方性法规以及行政规章和事业机构编制标准等。它们互相协调、依存和补充，从各个方面和层次规范事业机构编制管理的基本原则和内容。从国家来看，首要的需由全国人大或国务院依据宪法制定《中华人民共和国机构编制法》、《中华人民共和国事业机构编制管理条例》、《中华人民共和国事业单位法人登记条例》等。这是事业机构编制管理法律体系的骨干。国务院各部门和各省、市、自治区可根据上述法规和有关行政规章，在其权限内，发布相应的事业机构编制管理细则。
上述法律规章是事业单位机构改革的基础和保障，急待进行重点研究和探讨，进而尽快建立起科学的全方位的事业单位机构编制管理法律体系，以避免改革流于形式。
2.事业机构改革的重点是施行政事分开。众所周知，事业单位管理存在的种种弊端，与现行的管理体制是分不开的。事业单位的职权划分、任务确定、人事制度、分配手段等，均一直比照行政机关；主管部门以政代事，包揽事业单位具体事务；有的事业单位直接承担着政府行政管理的职能，有的主管部门将本部门的部分行政职能转移给所属事业单位。政事不分，使得一些事业单位兼有行政和事业两种职能，弱化了事业单位自身的社会服务职能，也影响了党政机关的形象。在管理方式方法上，主管部门统得过死，束缚了事业单位的手脚，使事业单位只能依令行事，缺乏自主和生气与活力。因此，改革事业单位管理体制，必须理顺政事关系，采取得力措施，扩大事业单位自主权，增强事业单位自身生存发展的能力。要结合党政机构改革，科学界定事业单位的职责范围，把一些事业单位承担的政府行政职能收归政府有关部门，将现有党政机构中的一些技术性、服务性的工作分离开来，交给事业单位，使党政机关和事业单位各司其职。
3.要着重建立以公有制为主体，团体、合资、外资、联办、个体等为补充，多种经济成分并存、共同发展、平等竞争的社会事业整体结构。打破以往那种国家统一兴办并直接管理的格局，减轻国家财政负担，使事业单位在经济发展中充实、提高和发展。在事业单位总量和布局逐步扩展的同时，要尽可能精简和压缩全额拨款和差额补贴的单位和人数，并逐步将一些具有企业性质或已实行企业化管理的事业单位明确地转为企业。
4.要进一步增强事业单位的内部活力。长期以来，行政化倾向给各项事业的发展带来的消极影响，只有通过改革管理体制，减少事业单位对行政机关的依赖，把它们不同程度地推向市场、推向社会，才能逐步得到消除。同时要增强事业单位活力，还要采取一系列的措施。一是要建立事业单位法人登记、注册和公告制度，确定事业单位在市场经济活动中独立的社会法人地位，为事业单位进入市场创造条件。二是要改革内部管理体制，通过引进竞争与激励机制和实行承包与聘用等办法，调动全体人员的积极性，增强内部活力。三是要按照“职位分类”原理，依据事业单位内部职位的“工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件”来调整人员结构和确定职员的报酬与待遇。四是鼓励事业单位同企业开展各种形式的联合与协作，促使事业单位与经济建设相结合，使其成为经济建设主战场上的一支重要力量。特别是一些科研单位，可以与企业集团联合，成为企业的附属，企业养科研、科研促企业，加快科技成果向现实生产力的转化。同时也可以使事业单位从企业获得资金和物资等方面的支持，互利互惠、共同发展。五是推行股份制。事业单位应在有利的外部环境中，自身积极创造条件，进行股份制试验，根据不同情况选择好目标和模式，做好资产核股和确定股权分配比例等基础性工作，逐渐扩充事业单位的经济实力，促进社会事业的蓬勃发展。
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