论当代中国政府审计改革的基础与动力，本文主要内容关键词为：中国政府论文,当代论文,动力论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，中国的政治经济制度建设取得一系列成果，社会发展已经将政府审计改革推到制度建设的前台。任何政治改革成功与否，都必须具备现实的政治基础和政治推动力。梳理中国政府审计改革的支撑理念，剖析审计改革的制度基础，探究审计改革的政治动力，无疑具有重要的理论和现实意义。
一、当代中国政府审计改革的支撑理念
政府审计改革的推进需要现代审计理念的支撑。随着中国政府审计的渐进式发展以及西方发达国家审计实践的示范效应，具有现代性内涵的审计理念逐步成为共识。审计理念整合政府审计改革的社会力量，规范引导政府审计改革，维护审计改革的成果。
1.政府审计的宪政民主理念。宪政民主理念的基本要义在于对公共权力来源和宗旨的规定，认为所有国家机关的一切权力都来自于公民的授权，而公民委托权力并建立政府的目的是为了实现公共利益。政府审计的宪政民主理念是宪政民主理念在政府审计领域的具体化。政府审计的宪政民主理念认为，政府审计的权力来源于公民的委托，最终服务于公民权利和公共利益。公民是政府权力的授予者，也是公共资源的委托人。公民将公共资源委托给政府，其目的在于实现公共利益。公民将公共资源交给政府之后，公民就有权设立国家审计机关以审计政府。公民是审计权力的委托人，由于审计权力来自于公民委托，审计政府就应当回应公民的审计诉求。审计为民，理所当然。秉持政府审计的宪政民主理念，要求政府审计改革必须立足于审计为民的基本立场，即应当有利于推进政府审计更好地维护公民权利和实现公共利益。
2.政府审计的问责制衡理念。由于公共权力具有扩张性的特点，不加限制的公共权力必然侵害公民权利和公共利益，出于防范公权侵害公益的考虑，政府权力必须受到必要的控制。究其实质，政府审计是制衡政府权力的基本工具。“就宪政体制之下审计制度的成因而言，审计制度是宪政体制下权力制约制度的重要方面”①。就政府审计的功能而论，政府审计制约政府权力的基本方式是问责政府。政府责任要通过政府问责来实现，没有政府问责，政府责任就是空中楼阁，没有政府问责，施政为民就没有保障。通过政府责任的检查评价，政府审计成为政府问责体系的重要组成部分。“从国家审计发展看，问责政府应当是审计制度建设的基本命题”②。问责和制衡是形式和内容的关系，其中，审计问责是形式，审计制衡是内容。政府审计制度的设立正是出于问责政府和权力制衡的需要。秉持政府审计的问责制衡理念，要求政府审计改革必须以问责政府和权力制衡为主要着力点，即政府审计改革应当有利于审计机关更好地发挥其制衡政府权力和问责政府的基本功能。
3.政府审计的法治独立理念。法治独立是现代政府审计发挥功能的重要保障。审计法治的意义在于，保障被审计单位的合法权益、保障政府审计的正常秩序、约束国家审计机关自身的权力。各国的审计都有宪法和法律规定。宪法规定政府审计的地位和作用，专门法律规定政府审计的职责、权限、任务、目的、机构和人员及程序；国家审计准则主要规定政府审计的范围、目的和操作程序、具体审计行为的规范等。1977年INTOSAI《关于审计规则指导原则的利马宣言》的首要目的，就是呼吁独立的政府审计。首先，现代政府是法治政府，政府是否依法行政是国家审计机关审计政府的重要内容。审计机关理应依法审计。其次，法治的基本目标在于规范公共权力和维护公民权利，审计权力作为公共权力，理应源于法律且遵循法律。第三，审计独立是审计的灵魂，是保证审计权威性、客观性和公信力的基本前提。秉持政府审计的法治理念，要求以法律形式规定国家审计机关的权利和义务，明确国家审计机关的职责范围，确定国家审计机关与其他国家机关之间的关系。秉持政府审计独立的理念，要求保障国家审计机关组织上的独立，人员上的独立，工作上的独立和经费上的独立。
4.政府审计的公开透明理念。政府与公民之间的关系是委托代理关系，根据委托代理理论，委托人和受托人之间存在着信息不对称。公民作为公共权力的委托人，对于政府的运作，理应有知情权。李金华说：“财政的核心问题就是要对外公开”③。政府审计是对政府公开的财务信息进行鉴证和评价的机制。审计机关所提供的专业审计服务便于公民理解政府公共财政活动，并更好监督财政。如果说政府信息公开使得政府成为看得见的政府，那么，政府审计可以鉴证政府信息，让公民更加信任政府。从这个意义上说，政府审计的价值就在于信息公开。政府审计权力也是公共权力，审计机关也是代理关系中的一个环节，代理问题在审计部门同样可能存在。如何保障审计的制约和监督作用就自然演变成为“谁来监督监督者”的问题。审计透明化有助于改善信息不对称，接受来自组织外部的舆论监督，增强国家审计的独立性，从而在一定程度上保障了审计制约和监督作用的发挥。从这个意义上说，审计在阳光下运行也是约束政府审计权力的重要机制。
二、中国政府审计改革的制度基础
中国人民民主专政的国家主权制度、人民代表大会制度、国家机关之间的分工合作、权力制衡制度和政府责任制度的发展为中国政府审计改革提供了坚实的制度基础。
1.人民民主专政的国家主权制度。我国“国家的一切权力属于人民”。人民主权的国家性质决定了我国政府审计改革的性质。(1)我国的国家政权是人民民主的政权，国家的权力来自于人民的委托，人民组建国家审计机关并通过国家审计机关审计政府，监督政府财政，促进政府规范花钱，高效用钱，是人民主权者地位的必然要求。(2)国家审计权力源自公民委托，要求政府审计应当服务于人民主权的需要。中国政府审计改革的出发点和归宿，检验政府审计改革的最高标准，均在于政府审计是否体现了人民的意志，是否服务于公民权益和公共利益。(3)国家审计权力应该受到人民的监督，保证审计权力的行使符合公共利益的要求。(4)在人民民主的政治条件下，中国政府审计改革才有强大的政治支持。
2.人民代表大会的政权组织制度。在现代民主政治中，“如果没有代议机构，我们很难想象什么民主，即使是无产阶级民主”④。我国人民政权的组织形式是人民代表大会制度，它规定了人民审计权力的组织方式，确定了我国人大在国家机关体系中的最高权力地位以及人大和政府、国家审计机关之间的权力委托关系。(1)人民代表大会制度是我国公民组织人民审计权力的基本方式。人民选举产生各级人民代表大会集中统一行使人民审计权力，国家审计机关的权力由人民代表大会委托授予。这是如何组织人民审计权力的制度基础。(2)国家审计机关的工作，必须贯彻人大的意志，服务于人大，向人大负责，这是我国实行立法审计模式的先决制度条件。人民代表大会应当成为政府审计最有效的支持力量。人民代表大会集中行使国家权力，政府的权力和财政资金都来自人大的直接委托，人大及其常委会应当是监督政府的最有力的组织。毫无疑问，对政府财政的监督是人大监督的主要方面。因此，国家机关体系中，人大是审计机关问责政府的最有力后盾。(3)人大制度完善与否决定我国政府审计改革模式的基本路向。人大制度是我国的根本政治制度，在我国宪政体制中处于最高权力机关的地位，加强和完善人大制度对于推进中国政府审计改革具有根本性的意义。反过来，政府审计制度改革有助于人大制度的完善。
3.政府责任制度。我国公民与政府之间的权力委托关系通过“人民推选人大代表-人大代表组成各级人民代表大会-各级人民代表大会选举和任命各级人民政府”环节形成，与此相应，政府对人民的责任关系也形成“各级人民政府依法对人大负责-人大对人民负责”的责任链条。其基本的责任机制是政府必须向人大作政府工作报告，接受人大的审查、人大代表的询问、质询。我国各级人大开会，政府向人大作政府工作报告，人大代表审议、通过政府工作报告是人大会议的法定议程。政府审计建立在政府责任的基础之上，我国政府责任制度及其发展为政府审计改革奠定了基础。只有在政府责任明确、规范、公平的责任制度下，政府审计问责才能真正发挥作用。因此，改革我国政府责任制度，就成为中国政府审计改革的重要条件。反之，问责是政府责任制度的必然要求，没有问责机制的责任必定是沙滩上的楼阁，政府审计的改革因此成为责任政府建设的重要内容。
4.国家机关合作与制衡制度。人民代表大会将行政权力、司法权力等国家权力委托给其他国家机关，形成立法、行政、司法机关之间权力分工和制衡的关系。审计问责的过程本身是权力制约的过程，审计问责以权力制衡制度为基础。审计问责并不是完整政府问责，需要与立法机关、司法机关等其他主体问责配合，其他国家机关问责政府也需要审计机关的配合。国家机关的分权合作与制衡制度有助于促进审计需求，而国家机关之间在分权制衡中实现的力量均衡有助于保证审计公平。当前，我国的国家机关合作制衡效果还有提升的空间。中国政府分权制衡制度建设应当理顺审计与其他国家机关之间的权力责任关系，整合审计问责与其他主体问责，形成协同力量。
三、当代中国政府审计改革的政治动力
当前中国正处于社会转型期，政府审计的环境正在发生变化。环境变迁对政府审计改革的推动，具体表现为公民社会、人大、政府、审计机关等现实的推动力量。
1.公民社会的成长推动政府审计改革
改革开放以来，我国民主政治建设取得了长足进步。随着市场经济发展、社会文明的进步、公共财政发展，民主政治发展将继续推进。民主政治的发展不仅要求政府承担公共责任，向人民负责，而且，随着公民权利意识的觉醒、参政能力的提高和组织化程度的提高，公民将成为问责政府的重要力量，也成为推动政府审计发展的基本推动力量。
1978年以前，国家的财政收入主要来自于国家自己拥有的财富所形成的收益，国家自己生产财政收入。在市场化改革中，我国财政已经开始逐步走向“公共化”。政府从生产领域退出，国家的财政资源由原来的主要依靠国家自己组织生产和经营活动的收入，逐渐转变为主要依靠来自于公民纳税，政府支出主要用于公共服务。随着社会经济的发展，我国政府为履行公共事务所耗费的经济资源将有上升之势。随着公共开支的增加，增大了政府的受托责任和受托风险，人们对于政府使用这些款项的合法性和绩效性也将更加关注，从而公民问责政府的要求和意识也随之增长。正因为如此，在改革开放二十多年之后，政府如何花钱问题也愈来愈受到广泛的关注，政府花钱不透明和不负责任的现象，受到越来越多的责问，政府审计的重要性也因此而凸现出来。我国近些年由审计署掀起的“审计风暴”，其原因是政府审计对公民社会对于政府财务信息透明和问责政府的呼声的回应。
2.人大地位的提升推动政府审计改革
预算审查监督权是我国宪法和法律赋予人大的一项重要职权。各级人民代表大会及其常委会遵照宪法和法律的规定，行使预算审查监督权，有利于促进各级政府依法理财，遏制违法违纪行为的发生，促进政府提高公共资金的使用效果，促进和维护财政的公共性。
随着我国民主政治的发展，人大地位正在逐步提升，人大对于政府审计提供的支持更为有力。近年来，审计在反腐败和查处重大经济案件工作中成效显著，对于审计机关查出的问题，人大责成政府加以整改，并将结果报告人大常委会，都是对于审计机关的有力支持和肯定。通过审计体制改革，把政府审计纳入人大监督之中，就使得人大拥有了组织化的直接审计监督权，实际延伸和细化了人大的监督权力，加强了人大的监督力度，丰富和完善了人大的立法监督体系，把人大对政府在国家财政管理中的责任和行为的监督与评价落在了实处，因此，政府审计改革有利于完善人大制度和加强人大监督。
3.政府增强合法性的需要推动政府审计改革
政府应当是公共利益的实现者，公共受托责任的忠实的履践者，公共资源的节约者和高效能管理公共资源的能手。但是，政府经常被指责浪费了大量公共资源，政府合法性由此受到损害。由审计机关针对审查与评价政府部门公共责任情况，以证明并解除政府责任，成为政府获得权力合法性的重要途径。
整个20世纪80年代和90年代前期，我国政府将执政的合法性建立在经济发展的基础之上，经济的高速度增长表明政府合法性建设在这一时期取得了相当大的成功。然而，由于未来经济增长具有诸多不确定因素，以经济增长为基础的合法性建设模式的效果会变得越来越不稳定。从根本上说，现代政府的合法性根源于合理的制度，因此，中国的政府合法性建设必须寻找制度合法性建设的新路子。
通过我国政府审计体制改革，将政府的收支行为置于人民及其代议机构的监督之下，促使政府履行公共责任，可以增加政府的制度合法性。政府部门为改进服务、赢得公众信任，政府内部机构为了获得生存空间，应当将接受国家审计机关审计看做一件理所当然的事情。由此观之，政府审计改革虽然会对政府的权力形成一些限制，但是，它也会给政府带来收益。政府为了维护并增强其合法性，也具有改革政府审计的动机。
4.审计机关肩负的重任推动政府审计改革
当代中国政府审计是在改革开放之后，随着放权让利政策实施，为满足上级政府监督下级政府和政府监督企业的财政财务收支需要而出现的。随着市场经济改革深入、公共财政发展和民主政治推进，中国政府审计无论在自身“人、法、技”建设和维护财政经济秩序方面，还是在问责政府的广度、深度、力度和透明度方面均有了明显进步。然而，中国政府审计的改进，基本属于“摸着石头过河”的试验性改良。由此所带来的消极后果是，中国政府审计的制度功能与政治民主发展对政府审计的需求之间出现严重偏差，政府审计制度的功能不彰又在一定程度上助长了政府财政失范。
目前，随着经济和社会的发展变化和人民民主意识的增强，对国家审计的期望也日益提高。国家审计机构同样是受托者，必须认真履行委托人——社会公众的交付的职责，否则将影响自身的地位和发展。审计机关出于自身利益考虑，有动力追求自身发展与创新，满足社会公众对其期望，实现自身地位的巩固和提高。在外在的压力下，国家审计不得不谋求创新和发展，中国国家审计体制改革问题因此浮出水面。
总之，中国社会正处于转型时期，经济、社会、政治和政府管理都取得了明显的进步，然而，政府审计改革的滞后，已经成为中国进一步发展的制约性因素，因此，改革中国政府审计制度，应该成为当前中国政治改革的重要方面。
注释：
①周刚志：《论公共宪政与财政国家》，北京：北京大学出版社，2005年，第162页。
②冯均科：《以问责政府为导向的国家审计制度研究》，北京：《审计研究》，2005年第6期。
③《铁面审计长李金华谢幕：反腐也许还得几十年》，广州：《南方周末》，2008年3月5日。
④列宁：《国家与革命》，《列宁选集》第2卷，北京：人民出版社，1972年，第211页。