留学生学费定价与资助政策研究，本文主要内容关键词为：留学生论文,学费论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640-054 文献标识码：A 文章编号：1000-4203(2002)06-0039-05
一、成本补偿理论不是留学生学费定价的理论基础
高校上学收费，是我国高等教育领域的一项重大改革。这项改革始于1989年，1997年在全国统一推行。高校收费改革的主要依据是高等教育成本补偿理论。这一理论认为，高等教育是一项成本很高且成本递增的产业，高教投资可以产生社会收益以及私人收益，在市场经济条件下，由收益的各方面负担成本才合理。[1]根据萨缪尔逊的公共产品理论，高等教育服务从本质上讲，不是纯公共产品和纯私人产品，而是准公共产品，因此政府与消费者（受教育者）应当共同负担教育成本。[2]政策如果完备，实行高等教育个人成本补偿，可以促进社会在公共教育资源、收入和非金钱收益方面产生结构性公平。[3]
以上述理论为基础，我国确定了统一的高等教育学费政策，其宏观政策由教育部提出，经国家计委、财政部同意，报国务院批准后执行，具体收费标准由各级人民政府研究决定。学费的确定一般考虑以下内容：(1)学费标准按所在学校年生均培养成本的一定比例确定。(2)学费可以逐年提高，但在提高时，一定既要考虑学校年生均培养成本，又要考虑政府对学校的投入水平、当地经济发展状况以及社会的实际承受能力。(3)在绝对避免“双轨”收费的前提下，每年收费标准允许因校、因地、因专业不同……。[4]
值得注意的是，以上论述主要针对本国（纳税）公民而言，对于来华外国留学生，以下情况有所不同。
高教投资可以产生社会收益以及私人收益。来华留学生在华学习，无疑会获得私人收益，这是其个人和家庭之所以进行这项投资的主要原因。中国政府用政府财政收入对来华留学生的高等教育投资，能否获得社会收益呢？学者们一般将社会收益分为两种。一是金钱收益，指接受高等教育者比未受者为本国社会多创造的财富，例如多缴纳的税金。来华留学生是否会为中国政府增加税金呢？回答是不确定的。如果该生学习后到其他国家工作，其对中国政府财政收入的增加相比投资本国公民就非常间接；如果该留学生到在华企业工作，其对中国政府财政收入的增加相比国外直接来华员工（在其他国家接受高等教育）贡献差别也不明显。由于人口状况，中国政府没有制定明确的有规模的移民政策，留学生成为中国公民的机会较小。综上所述，中国政府对留学生进行高教投资与不投资相比，产生的金钱收益差别应不大。值得注意的是，如果某一类的留学生可以确定成为中国公民，那么就可以产生一定的金钱收益，对于这类留学生就可以投资。社会收益的另一种是外部收益(external benefits)，主要指对于国民收入增长或经济发展以外的社会收益。Mamahon粗略列出了以下外部收益：(1)是有效民主和民主机构的必要条件；(2)是有效市场和适应社会进步的重要前提；(3)可降低犯罪率和国家法制支出；(4)可减少福利、医疗和失业补偿；(5)可完善资本市场；(6)可提供更好的公共服务；(7)可在生产中互为补充。[5]从以上外部收益类别可以看出，相对本国公民而言，对留学生的高教投资可能产生的外部收益非常少。
美国经济学家萨缪尔森在1954年发表《公共支出的纯理论》一文，创立了公共产品理论。这一理论根据产品或服务是否具有竞争性和排他性，将全部社会产品分为三类，即公共产品、私人产品和准公共产品。我国教育经济学家一般承认高等教育服务在消费上具有竞争性和排他性，但考虑到高等教育可能产生的外部效益，而认为其兼有公共产品和私人产品的成分，属于准公共产品。[6]对高等教育产品属性的这种分析主要针对本国公民而言。至于对留学生的高等教育服务，由于其所可能产生的外部效益的模糊性与不确定性，其所具有的公共产品的属性相对较少，可将其完全确定为私人产品。
由于针对留学生的高等教育服务与针对本国公民的高等教育服务性质不同，因此不存在政府与留学生共同负担教育成本问题。成本补偿理论不能成为留学生学费定价的理论基础。
我国在制定高等教育成本补偿的标准时，居民的经济承受能力是重要的参考指标。[7]“学生及其家庭收入水平决定的支付能力，是学费标准确定的重要依据”。由于成本补偿理论不适用，在确定留学生学费时，无须单独考虑留学生的经济承受能力，这一状况会在留学生教育服务市场中通过供求得到间接反映。
公平问题是制定本国公民学费标准时需考虑的另一重要问题，由于留学生高等教育属于私人产品，不牵涉社会公共教育资源配置，因此可以不考虑公平问题。值得注意的是，如果留学生学费定价高于成本，高等学校将所获得的赢利用于教学条件的改善，则可能促进高等教育事业的发展。
二、市场定价
高等教育服务产品的性质决定了留学生学费的性质。针对留学生的高等教育服务是私人产品，因此其学费应当完全由市场决定，学费就是高等教育服务的价格。与留学生高等教育成本相比，留学生学费一般应高于成本，至少应等于成本。
乌拉圭回合经多年谈判，达成的《服务贸易总协定》(General Agreement on Trade in Services,GATS)，为WTO的基础性协议之一。GATS对服务贸易部门的分类以《联合国中心产品分类系统》为基础，确定了12个服务部门，并进一步细分为160个分部门或独立的服务活动。教育服务(Educational Services)被列为12个部门之一，又进一步细分为初等教育服务、中等教育服务、高等教育服务、成人教育服务以及其他教育服务5个分部门。在对高等教育性质的认识上，WTO更强调高等教育服务具有私人产品的属性，可以依据市场定价，并且可以在国家之间进行贸易。留学生的高等教育服务属于私人产品的观点，与WTO的观点相一致。
从教育服务观点看，目前中国在高等教育服务领域存在贸易逆差。得出这一结论的依据有二，一是来华留学生数较中国出国留学生数少。根据1999年《中国教育统计年鉴》，当年高校在华留学生数为25749人，这两年数量虽有增加，但不大；而据估计2002年仅中国赴英留学生数就有5万人左右。[8]二是赴外留学生学费高于来华留学生学费。例如，我国一些一流大学，如清华、北大、中科大，相比一般的英国、澳大利亚高校的本科教学质量为高，但留学生学费定在3000美元／年左右，英国高校却以6000-10000英镑左右的价格（医科高达18000英镑），在中国招收学生。目前还没有中国在高等教育服务领域贸易逆差的具体统计数据。如果情况不改善，随着中国居民收入的提高以及对教育服务购买力的增强，伴随中国高等教育质量改善缓慢、教育质量相对降低，就有可能导致高等教育服务领域贸易逆差持续扩大。
如果根据对来华留学生教育服务的性质，允许留学生学费定价依据市场进行调节，高等学校就可以根据教育质量以及市场供求，确定教育服务价格。赢利将会使高校有更大的动力在海外市场以及国内市场，向教育服务需求者提供高质量的教育服务。同时，赢利有助于中国高等教育质量改善，从而进一步提高中国高等教育服务在国际高等教育贸易领域内的竞争力。理想的状态当然是中国在高等教育服务领域也有贸易顺差。
三、外溢作用的分割与留学生资助
对留学生的高等教育投资，相比对本国公民的投资可能产生的外部收益非常少，并且不确定，但并非没有外部收益。可能的收益包括促进民族文化传播、促进国家之间的相互理解、解决科研劳动力短缺、解决人口下降或增加高质量移民等，这些对于不同的国家具有不同的重要性。对于中国这样的大国，外溢作用需要给予格外重视。与对本国公民的高等教育投资所产生的外在收益相比，留学生高等教育外在收益的特点是可分割性。即这些外在收益的受益对象比较直接，可以分割考虑，可将一部分人排除在外在收益的产出人之外。例如，对国内公民高等教育投资有助于促进有效市场形成和技术进步，但很难区分对A公民的投资和对B公民的投资的差别；从促进民族文化角度考虑，为促进对C国的文化传播，增加对C国学生的奖学金资助额度，就有可能扩大C国来华留学生人数，可以清楚地将C国学生与D国学生分割考虑。这就是可分割的意思。
由于对留学生高等教育服务的外在收益是可分割的，因此，通过设立能够反映不同社会收益的多种类、足够数量的奖学金，并通过奖学金给予留学生直接资助，就可以清楚地获得外在收益。而在确定留学生学费时，可以不考虑其外在收益。由于目标明确，这种方式实际更容易对获得的外在收益进行管理、评估与改进。
例如，我国希望增加俄罗斯或某非洲国家对中国的了解，外交部或教育部可设立专门的奖学金，资助俄罗斯或某非洲国家的青年来华留学。这种操作类似我国现在实行的政府奖学金，但资助由暗补转为明补，更加容易为受助方感受到。
又如，我国希望促进世界对中国文化的理解和汉语的流通，有的留学生热爱中国文化和汉语文学，他们学成后将对中国文化的传播和使用起一定的作用，外在收益明显，文化部可以考虑设立专项奖学金，对选学相关专业的留学生给予资助。
再如，一所学校希望增加其国际化程度，因为国际化有助于促进该校国际声誉的提高，促进本校学生与国外学生之间的交流，从而提高其教育质量。那么，该校可以通过自有资金设立针对不同国家的奖学金，促进不同国家的学生来校学习，形成学生群体的多样性。
目前，美国主要是通过这种方法，来确定其学费与奖学金政策，以获得直接的外在收益。而且美国各州对州外居民的学费定价也高于本州居民。例如加州大学伯克利分校，1998-1999学年加州居民学费为3766美元，非加州居民学费则为9384美元。目前，美国有约35万名来自发展中国家的本科生和研究生，每年的全部费用大约是100亿美元，这一收入超过了世界上半数国家的GDP。[9]以上收入就来源于其所收取的超过本国居民的学费以及学生的其他消费。与此同时，为解决某些基础学科研究劳动力短缺问题，美国针对基础学科设立了多种奖学金，以资助国外优秀本科毕业生来美攻读博士学位。由于发达国家存在生育率大幅滑落的背景而导致低龄劳动力人口短缺[10]，这些留学生后又成为美国大规模移民的主要对象。可以说，对来美优秀留学生的奖学金资助获得了双重外在收益。对于一般来美本科生，美国一般不设立奖学金，而通过其高额学费以及生活消费获得直接利润。
四、政策建议
教育部与国家计委曾在1989年制定《自费外国来华留学生收费标准》，1998年又下发《关于调整自费来华留学生收费标准的通知》（教外来[1998]7号），对旧的收费标准予以调整。该文件及其附件《自费来华留学生收费标准》是目前我国留学生学费定价的基本文件。
文件按计划的方法确定了留学生学费。文件开始指出：“近年来，由于我国物价水平不断提高，来华留学生教学及管理费用普遍增大，继续按1989年制定的《自费外国来华留学生收费标准》收费，有些接受来华留学生的学校和专业将难以支付教学和管理中的各项正常费用。为此，根据现阶段我国高等学校接受来华留学生的实际情况，经国务院批准，决定自1998年1月1日起，调整自费来华留学生的收费标准。”从行文中可看出，留学生学费定价政策的理论基础仍是成本补偿，补偿的目标是全成本补偿，只要“接受来华留学生的学校和专业可以支付教学和管理的各项费用”，学费调整目标就基本达到。按此思路，文件给出了留学生学费的幅度：“考虑到各接受学校的地理条件、教学水平和设备条件等的差异，并考虑国外大学接受留学生的收费办法，调整后的收费标准仍只规定各项收费的幅度。各接受学校可根据本校具体情况，在规定的幅度内，自行确定本校的实际收费标准，经上级主管部门同意，并报所在省、自治区、直辖市教育主管部门和物价主管部门备案后执行”。例如，文件确定的文科类本科生每学年学费幅度为14000-26000元人民币（允许理科上浮）。设定学费上限，目的非常明确，不允许高校通过对留学生教育服务赢利，不允许按市场定价。但根据什么确定的学费上限，文件中没有提到。
为适应加入WTO后的新形势，鼓励高校不断提高教育质量，积极在海内外高等教育服务领域不断拓展市场，笔者建议对来华留学生学费定价政策作出调整。第一，允许高等学校根据国际市场需求状况、教育质量和办学目标以及所处地区，自行确定本校留学生学费定价，包括不同专业学费定价。国家只给出留学生学费下限，以避免各高校无序竞争留学生生源。自行定价，意味着不须报上级主管部门同意，只须报当地物价主管部门备案则可。第二，取消公费留学生与自费留学生的区别。所谓公费留学生，就是“享受我国政府免费待遇的留学生”，他们不缴纳学费，其基本教育成本由教育部直接下拨所在高校进行暗补，拨款标准高于国内学生，但低于留学生学费（这一点使得高校在接纳公费留学生时积极性不高）。显然，设立“公费留学生”的目的是为获得一定的外部收益。为理顺留学生经费管理体制，更明确地获得清楚的外部收益，建议在确定学费时不考虑外部收益，将目标外部收益明确分割操作。国家不再区分公费、自费留学生，一律不给留学生拨付教学经费，而将此经费拨付外部利益直接目的机构，由机构设立相关基金，对目标学生给予资助。资助标准根据所需获得外部收益的大小、学生情况、来源国家以及学校学费确定，可以低于学费，也可等于或高于学费。第三，不再规定住宿费标准，完全根据市场定价，允许留学生到居民处租房（实际情况已经如此）。
五、对港澳台学生学费定价的参照思考
以上学费定价与将外部收益分割操作的思路，实际上就是目前港澳对内地本科生的学费定价与学生资助政策的思路。
香港各大学已多年在内地招收本科生和研究生，其中本科生在北大、清华、复旦、南大学生中二次招收，经“香港赛马会杰出内地学生奖学金”进入香港各大学。该项基金由香港赛马会于1998年设立，计划在3年内资助450名内地学生赴港修读学士学位，目的是（即目标外部收益）“加强内地、香港两地学生的交流以及为香港高等教育引入良性竞争”[11]，学生每年获得10万港元缴纳学费、书本费和住宿费，其中学费定价为4万港元，与香港学生相同。
2001年，澳门4所大学被批准在内地14个省份招生，当年从1954名报名者中招收1053名本科及预科生，学费定价基本与澳门本地学生相同，有的学校略高。例如，澳门理工学院2002-2003学年招生简章确定修读本科学费：本地居民为24800澳门元，非本地居民为32000澳门元（在之后发布的内地招生简章中，内地学生学费修改为20000澳门元）；澳门科技大学确定内地学生学费为每年40000港币。学生中部分优秀者享受奖学金，例如澳门理工学院有7名学生免第一年的学费，8名免第一年半年的学费。（以上均参见两所大学内地本科招生简章）
内地已多年通过联招招收港澳台及华侨学生，根据2002年联招简章，港澳台学生学费定价也为幅度定价：“学生每一年缴纳学费和杂费共计1000-1500美元（约合12400人民币）”，学生根据学习情况享受奖学金。内地对港澳台学生的学费定价较内地学生高，但低于留学生，与港澳对内地学生学费相比，明显偏低。
比较三方学费定价与学生资助政策，内地高校存在以下问题：(1)按教育服务观点，存在同质不同价，甚至高质低价现象。内地高校有些与港澳大学教育质量相同，但学费定价低于港澳同类大学，这一点不利于内地高等学校在港澳台积极拓展教育服务市场。仅以师资为例，澳门理工学院2001年8月具有博士学位的教师只有16人，占现有全职教师的14.3%[12]，而其学费定价在2万澳门元；内地早已有多所大学在师资学历水平上超越了该学院，但学费仅为其一半。(2)对港澳台学费定价低于成本，财政采取暗补方式对成本进行补贴；与此同时，港澳台学生学费又高于内地学生，使其感觉不到暗补的存在，反而有不好的心理感受。暗补把所要获得的外部收益模糊化，不利于外部收益的获得。(3)根据WTO高等教育服务市场观点，内地与港澳高等教育服务贸易为逆差。(4)根据学生学习情况颁发奖学金，与内地所要获得的外部收益关系很小。大多数高等教育经济学家与高等教育政策研究者不赞成基于学生学业表现的资助政策，其依据是“少量的政府基金应首先用于产生重要的结果——即用于改变行为，或用于实现一些缺乏公共开销就无法实现的社会收益”。基于学业表现而给予资助不大可能产生重要结果，因为学生学习成绩优秀的原因很复杂，例如学生本来就有很高的智力水平等等。[13]
因此，建议对相关学费与资助政策作如下调整。第一，允许高等学校根据港澳台市场需求状况、自身教育质量和办学目标，自行确定港澳台学费定价。国家只给出学费上限，上限与港澳台学费相同。第二，将外部收益分割操作，国家不再直接为港澳台学生拨款进行成本暗补，改为明补。由相关机构，如国务院港澳台办，设立专项基金，资助学生赴内地修读学位。奖学金额度根据学生情况、学校学费及目标外部收益确定，不一定相同。
以上改革考虑政策对等，引入市场因素，有助于促进内地大学改善教育质量并积极拓展港澳台教育服务市场，更加有助于促进两岸四地的教育交流和获得明确的外部收益。
（感谢北京大学国际合作部张秀环女士和财务部廖陶琴女士在本人收集材料过程中所提供的帮助。）