对马英九当局美国政策的探析，本文主要内容关键词为：探析论文,美国论文,当局论文,政策论文,马英九论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
马英九上台以后，调整陈水扁执政时期不断挑衅大陆、影响美国台海利益的政策，奉行“亲美、友日、和陆”的对外政策。马英九当局的这一政策使台美在短时期内恢复战略互信，双方实质关系进一步提升，但对大陆、美国和台湾三者关系产生了复杂影响。本文拟分析和探讨马英九当局亲美政策的内容、背景因素和影响走势。
一、主要内容
马英九当局对美政策的第一要务是修复与美国的战略互信，并在此基础上全方位提升台美实质关系。同时，针对两岸和平发展的新形势，与美国就两岸协商谈判进行全面、及时、顺畅地沟通。具体表现在：
(一)与美国重建战略互信。民进党执政期间，陈水扁违反“四不一没有”承诺，不断挑战美国台海政策，侵犯美国在台海地区的利益，使台美关系不断出现波折，甚至出现“战略分歧”，美台互信关系受到严重伤害。①马英九上台后，对外政策的首要任务便是重建台美互信。②影响台美互信的最主要因素是台湾当局的大陆和对美政策，因此马英九当局以通过修复陈水扁当局的大陆政策和对美政策的方式，为台美互信关系重建奠定基础。
在大陆政策方面，马英九当局向美国作出“不统、不独、不武”的承诺。如同陈水扁在2000年向美国作出“四不一没有”的承诺③一样，马英九当选台湾地区领导人之后，向美国作出了“不统、不独、不武”的承诺。2008年在当选台湾地区领导人之后，马英九及其团队就其大陆政策与美国政府进行了密切沟通。3月24日和27日，马英九两次与时任“美国在台协会台北办事处处长”杨苏棣(Stephen M.Young)会谈。28日，马还接见了专门赴台了解情况的“美国在台协会理事会主席”薄瑞光(Raymond Burghardt)。经过与美国方面的密切沟通④，马英九在“就职演说”中提出，大陆政策的主轴是在“九二共识”的基础上坚持“不统、不独、不武”⑤。美国对此高度肯定，认为该政策是“出色的”和“极佳的”⑥。
在对美政策方面，奉行“低调、没有意外”的亲美政策。台湾当局一直将台美关系置于对外关系的首要位置，但马英九当局首次公开赤裸裸地称其政策是“亲美”。正如马英九对美政策重要幕僚、淡江大学美国研究所教授陈一新所言，“无论是战略规划，武器采购、市场进入、WTO议题磋商、自由贸易协定谈判、参与国际组织、两岸‘外交休兵’的落实以及两岸军事互信机制的监督，不是几乎完全仰赖美国，就是唯美国马首是瞻”。⑦即使是台湾负责两岸事务的“陆委会副主委”赵建民也认为，台美关系“优于两岸关系”。⑧2009年12月24日，时任“国安会秘书长”的苏起召开记者会，将马英九当局对外政策的主轴确定为“亲美、友日”⑨。
(二)提升台美实质关系。第一，继续向美大规模军购。作为维系台美实质关系的标志，台湾当局一直将对美军购作为对美政策的最重要组成部分。早在2007年，时任国民党主席的马英九就指示党籍“立委”有条件地放行陈水扁当局的对美军购预算，以换取美国的支持。马英九上台后不断表示将“编列合理的国防预算”，向美国采购F-16C/D战斗机和柴油潜艇，以展示其“防卫台湾安全的决心”。在马英九当局的努力下，美国政府已批准2批对台军售案，总额高达128亿美元，年均近43亿美元，创历史新高。2008年10月，美国批准包含阿帕奇直升机、鱼叉导弹、复仇者反装甲导弹、爱国者三型导弹、战机零组件及预警机性能提升套件等军售案，总金额达64.63亿美元。2010年1月，奥巴马政府首次批准售台武器案，包括60架黑鹰直升机、“爱国者”三型防空导弹系统、2艘翻修过的“鹗级”猎雷舰、12枚训练用的鱼叉导弹以及与“博胜案”有关的指管通情系统，价值达63.92亿美元。
第二，强化台美高层互动。马英九当局一直希望提升美台高层互动的层级和水平，“以彰显‘中华民国’存在的现实”。一是恢复强化台美机制化商谈。2008年9月，台湾“国安会秘书长”苏起秘密赴美，与美国安高层进行对话，重启中断达两年之久的台美“国安高层对话”机制。二是邀请美高层官员访台。马英九当局一直积极邀请美国部长级官员访台，但尚未取得重大进展，目前只有国土安全部代理助理部长席尔沃(Mariko Silver)和贸易代表署助理代表雷德(Claire Reade)成行。另外，马英九当局还邀请数十位国会议员访台，仅2010年就有5位参议员和13位众议员到台湾活动。⑩2010年6月，美参议院情报委员会主席范士丹(Dianne Feinstein)、尤德尔(Mark Udall)、哈根(Kay Hagen)等人访台，成为2008年1月以来首批访台的参议员。三是台湾当局官员“过境”或访问美国。至今为止，马英九5次出访共10次“过境”美国，每次都获得高规格接待，马英九也利用机会与美国政要会面沟通感情。此外，“立法院长”王金平及“新闻局长”江启臣、“外交部长”杨进添、“陆委会主委”赖幸媛等“部长级”官员及多名“立委”频频访美，与美高官或学者会面。
第三，提升美台经济合作水平。一是推动台美投资和贸易发展。2010年美国是台湾第三大贸易伙伴，双方贸易额近570亿美元，其中台湾向美国出口额为314.66亿美元，约占台湾对外出口总额的11.4%；从美国进口253.73亿美元，约占进口总额的10.1%。(11)美国是台湾最大的外资来源，累计的直接投资超过210亿美元，占台湾全部外来直接投资的19.6%。台湾对美直接投资约为122亿美元，占台湾所有对外直接投资的19%。(12)(见表一)二是争取重启台美贸易暨投资框架协定(TIFA)协商。TIFA商谈是台美协商经济议题最重要的机制化渠道(13)。2007年台美举行第六次商谈后，因双方互信降低而中断。TIFA商谈往往是美国向台湾当局施压的重要渠道，但由于其象征意义巨大，马英九上台后积极采取措施谋求恢复TIFA商谈。由于2009年底爆发的“美牛事件”和2011年初的“瘦肉精事件”，TIFA商谈被一再推迟。然而，随着两岸经贸关系逐步正常化，尤其是两岸签署经济合作框架协议(ECFA)，美国担忧大陆对台湾经济影响力上升，美台恢复TIFA商谈只是时间问题。
第四，在拓展“国际空间”问题上寻求美国支持与帮助。马英九上台后，台湾在“国际参与”方面取得重大进展，如2008年12月加入了世界贸易组织政府采购协议(GPA)，2009年至今连续三年以观察员身份参与世界卫生大会(WHA)。尽管如此，马英九当局希望继续拓展“国际空间”，加入联合国气候变化框架公约(UNFCCC)和国际民航组织(ICAO)。为此，马英九当局积极向美政府官员和议员游说，寻求美国支持。2010年2月，马英九在会见美国众议员单勃纳(James Sensenbrenner)时称，希望美国支持台湾参与UNFCCC和ICAO。2010年12月，台湾“驻美代表”袁健生在回台述职时也表示，未来其工作的重点是“促请美国协助台湾参加ICAO及UNFCCC”。在台湾当局的游说下，美国政府承诺继续支持台湾“有意义参与国际社会”，支持台湾参与UNFCCC和ICAO。美众议院也于2010年7月通过第266号议案，支持台湾有意义地参与ICAO，并要求奥巴马政府发挥影响力，说服其他国家支持台湾参与ICAO。(14)
第五，争取与美签订部分事务性议题协议。马英九上台以后，为使台美关系更顺畅、民间往来更便利，提出与美国签订“免签证协议”和“引渡协议”。经过马英九当局两年多的推动，台美已经基本完成前期的沟通和评估，正在就其中的一些关键性问题进行磋商。一旦相关条件成熟，台美签订这两项协议的可能性非常高。以台美“免签证协议”为例，2010年台湾申请美签的拒签率已降至2.2%，低于美国要求的3%的标准，而且台湾当局也修改相关法律法规，将于2011年7月1日全面实施民众“护照亲办制度”，使台湾“护照”伪造的几率大为降低，台美签订“免签证协议”的可能性大为提升。2011年4月，美国战略暨国际关系研究中心(CSIS)研究员葛来仪(Bonnie Glaser)称，2012年台湾“总统”选举前，美国将会与台湾签订“引渡协议”和“免签证协议”。(15)
(三)强化两岸协商谈判中的美国影响力。美国虽对两岸通过协商谈判方式缓和两岸紧张关系表示肯定，但对两岸“走得过近过快”深感忧虑。对此，马英九不仅在两岸谈判前便与美国商定两岸谈判的议程，而且在协商过程中也与美国保持密切沟通，并希望美国在两岸关系发展过程中扮演一定的角色。
第一，遵照美国安排进行两岸谈判。在两岸正式谈判前，马英九就与美国商定了两岸协商的顺序和进程。2008年3月，薄瑞光在拜会马英九时提出，两岸协商谈判可分三阶段进行，第一阶段先处理三通、大陆游客赴台等议题；第二阶段讨论深度的经贸议题，让经济、贸易和投资等经贸合作事项更开放；第三阶段再触及两岸和平协议、减少军事威胁与参与国际组织等政治议题。(16)马英九基本上接受了薄瑞光的“建议”，两岸三年多的协商也基本上是照此安排进行的。
第二，与美国密切沟通两岸协商进程。为化解美国政府疑虑，马英九当局透过各种渠道向美国说明两岸谈判的方向、进程和细节，确保美国对两岸协商全程了解掌握。马英九当局除了每年与美方的例行沟通外，如“陆委会主委”赖幸媛每年7、8月份访问美国，向美国政府、国会和智库学者简报两岸年度协商成果，马还连续三年透过美国智库视讯会议的方式直接向美政学界人士说明两岸关系发展。即使如此，葛来仪仍称，“奥巴马政府官员一直觉得台湾在两岸谈判的进展上，对美方简报的深度和广度都不够”(17)。对此，2011年5月马英九借与CSIS视讯会议的机会公开宣示，将来台湾会与美国进行“完整的沟通”。
第三，希冀美国在两岸协商中扮演一定角色。在两岸协商过程中，台湾当局一直坚称“需要美国的协助以站稳脚跟”。(18)2009年10月，马英九核心智库亚太和平研究基金会董事长赵春山称，两岸进行政治军事议题对话需三个条件，其中一条便是美国政府的支持。(19)陈一新也撰文称，奥巴马政府尽管乐见两岸关系平稳发展，但美国不应成为两岸关系发展的“观察者或局外人”，而应该扮演“促谈者、促成者、监督者、仲裁者、保证者的多重角色”，这样才能“在两岸谈判时说得上话，进而发挥对两岸的影响力”。(20)
二、背景因素
马英九当局之所以采取亲美的对外政策，既是马英九根据岛内政局、台美关系和两岸关系发展作出的选择，也与马团队的个人情结有密切关系。
(一)美对台政经等领域的控制。美国对台湾政局、经济发展和社会舆论等领域有着很强的掌控力。在政治层面，美国是台湾地区领导人选举有重要影响的外部因素，因此每逢台湾“大选”，国、民两党候选人一定争取机会赴美，以获取美国支持。在安全层面，美国售台武器，制衡中国大陆的发展。1979年美国会通过的《与台湾关系法》规定美国政府向台湾出售武器，台湾半数以上的武器装备由美国制造。2009年2月，美国情报总监布莱尔(Dennis Blair)在参议院接受质询时坦称，作为世界唯一帮助台湾防卫的国家，美国仍将协助台湾维持台海两岸的军力平衡。(21)在经贸层面，美国是台湾第三大贸易伙伴，第一大外资来源地。没有美台经济关系的发展，台湾经济将很难实现平稳发展。
(二)台湾亲美倚美的社会氛围。由于台美间几十年的密切联系，尤其是美台政客对岛内民众的误导，台湾民间一直存在着亲美倚美的氛围。美国一直是台湾民众最想留学的目的地(22)，台湾是美国第五大留学生来源地，目前约有2.7万名学生在美留学(23)。2009年12月，台湾《远见》杂志民调显示，高达46.1%的台湾民众信任美国总统奥巴马，甚至高于马英九(38.6%)和蔡英文(35.4%)，同时52.3%的台湾民众认为美国能维护台湾整体利益。(24)在这种社会氛围下，没有任何一个台湾领导人敢于作出“远美”的政策。
(三)两岸关系发展形势的变化。两岸关系和平发展使两岸爆发冲突的可能性大幅降低，台海地区的安全形势大为改善，台湾本已没有任何需要寻求美国保护，美国也没有任何理由向台湾出售武器。然而，美国却一直担忧两岸关系发展过快，影响其在台海地区乃至亚太地区的战略利益；马英九当局也希望发展对美关系以回击绿营对其“亲中、远美”的指控，因此提出“虽然我们(台湾)与中国大陆发展更密切的关系，但仍需美国支持台湾防卫，因这将有助于增强台湾人民的安全感与自信心，而这是我们在面对未来与中国大陆进行更复杂的互动或谈判时不可或缺的要素”。(25)
(四)马英九团队成员的“美国背景”。马英九当局涉美决策高层基本都与美国有深厚的渊源。马英九曾于1974年至1981年留学美国，先后取得纽约大学和哈佛大学法学硕士和博士，考取了美国律师资格，并一度持有美国绿卡。2008年当选台湾地区领导人之后，马英九也在第一时间表示希望赴美访问。除了马之外，负责制订对美政策的“国安会”、“外交部”等主要成员也与美国有特殊情感。如台“国安会”前秘书长苏起同样曾在美工作学习十余年，深受西方思维方式的影响，有着深厚的美国情结。
三、影响走势
在中美建设全面合作伙伴关系和两岸关系和平发展的新形势下，马英九当局的亲美政策对大陆、台湾和美国三者关系以及台海地区的和平稳定带来了复杂影响。
(一)强化美国在台海地区固有的影响力。长期以来，美国在台海地区具有巨大的影响力，两岸关系几十年的起伏与美国有着直接且重要的关系。进入21世纪以来，随着美国霸权相对衰落和中国实力快速崛起，尤其是马英九上台后两岸和解对话降低台海紧张关系，美国干涉台海问题的意愿、在台海地区的实力和影响力均呈现相对下降趋势。然而，马英九当局的亲美政策，使美国“重返亚洲”多了一个战略支点，获得了强化在台海地区影响力的重要抓手。
(二)赢得美国对马英九当局大陆政策的有条件支持。马英九当局“不统、不独、不武”的两岸政策与“低调、没有意外”的亲美政策，与美国的台海政策具有高度一致性，因此美国涉台高官多次赞扬马英九当局的两岸和对外政策，而且将“美方欢迎台湾海峡两岸关系和平发展，期待两岸加强经济、政治及其它领域的对话与互动，建立更加积极稳定的关系”两次写入《中美联合声明》中。(26)但同时，美国对两岸快速接近及可能进行的政治谈判深感忧虑，因此也不断透过各种管道向马英九当局施压，甚至放话称“美国也应该为民进党上台作出准备”。(27)
(三)给两岸关系发展带来不确定因素。台湾当局全面提升台美实质关系，尤其是向美国购买高科技武器，不仅无助于台湾的安全与发展，而且破坏两岸和解协商的氛围，伤害两岸初步建立的互信关系，不利于两岸关系和平发展。马当局与美国密切沟通两岸协商谈判进程，虽然换取了美国政府对其政策的有条件支持，但却给两岸关系的进一步发展带来了不确定性。
综上所述，马英九当局的亲美政策使台美在短时期内恢复战略互信，双方实质关系得以大幅提升，甚至赢得了美国政府对其执政的有条件支持，但却给两岸关系发展带来了不确定性因素。由于岛内已经进入“大选年”，争取美国支持是国、民两党最重要的政策之一，因此马英九当局的亲美政策将来可能更趋强化，不仅增加和提高对美军购的数量和质量，而且在与美谈判“免签证协议”、“引渡协议”和TIFA商谈等方面会取得进展。
注释：
①③刘世忠：《历史的纠结：台美关系的战略合作与分歧(2000-2008)》，“新台湾国策智库有限公司”2010年8月第1版，第187页、第20页。
②《袁健生：上任后首要任务是重建台美互信》，台湾《联合报》2008年7月1日。
④《就职讲稿与美沟通未送过目》，台湾《中国时报》2008年5月21日。
⑤马英九：《人民奋起 台湾新生》，台湾“总统府”网站：www.president.gov.tw，访问日期：2011年3月20日。
⑥分别为薄瑞光和杨苏棣语，见《布希亲笔信对台湾新政府“振奋”》，台湾《联合报》2008年5月21日。
⑦《稳定两岸 别冷落台美外交》，台湾《联合报》，2008年8月5日。
⑧《两岸加强沟通 减少不必要误会》，台湾《“中央”日报》2010年4月4日。
⑨《苏起：兴利防弊并重 和中友日亲美》，台湾《联合报》2009年12月24日。
⑩分别为参议员斯佩克特(Arlen Specter)、柏里斯(Roland Burris)、范士丹(Dianne Feinstein)、尤德尔(Mark Udall)、哈根(Kay Hagen)和众议员单勃纳(James Sensenbrenner)、法雷欧马维加(Eni Faleomavaega)、迪亚兹巴拉特(Lincoln Diaz-Balart)、桑切斯(Loretta Sanchez)、波达罗(Madeleine Bordallo)、殷格利斯(Bob Inglis)、加列格利(Elton Gallegly)、约翰逊(Hank Johnson)、麦德摩(Jim McDermott)、哈伯(Gregg Harper)、兰斯(Leonard Lance)、路克迈尔(Blaine Luetkemeyer)、汤普森(G.T.Thompson)。
(11)台湾“经建会”：《经济统计》，《台湾经济论衡》2011年第1期和第4期，第114-117页。
(12)薄瑞光：《美台重要经济关系的展望》，“美国在台协会理事会主席”薄瑞光在台北美国商会演讲词，2010年11月30日。
(13)张华：《美台TIFA商谈概述》，《台湾周刊》2010年第42期，第7页。
(14)H.CON.RES.266:Expressing the Sense of Congress That Taiwan Should Be Accorded Observer Status in the International Civil Aviation Organization,from the Website of the Library of Congress:http://thomas.loc.gov，访问日期：2010年12月1日。
(15)Paul Mozur,"Taiwan Seeks to Move U.S.on Arms Sales," Wall Street Journal，April 12,2011.
(16)《会薄瑞光王：美盼两岸三阶段复谈》，台湾《中国时报》，2008年3月30日。
(17)《葛来仪：美盼充分瞭解两岸互动》，台湾《“中央”日报》，2010年12月9日。
(18)马英九：《打造“中华民国的国家安全”》，台湾“总统府”网站：www.president.gov.tw，访问日期：2011年5月15日。
(19)《三条件齐备 两岸可望政治对话》，台湾《中国时报》2009年10月17日。
(20)陈一新：《美国介入两岸谈判的原因》，台湾《中国时报》2009年10月26日。
(21)《美情报总监：美需助台维持两岸军事平衡》，台湾《联合报》，2009年2月13日。
(22)《读者文摘：台生最盼留学英美陆》，台湾《中国时报》2011年1月21日。
(23)《台湾是美第五大外国学生来源》，台湾《“中央”日报》2010年11月21日。
(24)“美国与两岸领导人主要政党信任度、马英九满意度”民调(2009年12月)，《远见》杂志民调中心网站：http://www.gvm.com.tw/gvsrc/index.asp，访问日期：2011年5月20日。
(25)《马英九在接见美共和党外交政策专家访问团时的讲话》，台“总统府”网站，www.president.gov.tw，2010年2月4日。
(26)《中美联合声明》，《人民日报》2009年11月18日，第2版。
(27)David G.Brown,"Thinking about a Future DPP Government",PacNet,No.13,March 23,2010.