国外决策中的文化因素_政治文化论文

国外决策中的文化因素_政治文化论文

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对外决策是指国家在具体的国际、国内形势下对于行动目标与手段的分析、判断和选 择过程。国际政治中的现实主义理论在研究对外决策时采用“黑匣子”的概念模式,它 假定国家是国际社会中惟一的、理性的行为体。国家依据自己在国际体系中的地位来确 定对外政策追求的目标及其顺序,通过对各种可供选择的手段进行系统的、理性的分析 和比较,从中选出最有效、最经济的手段来达到目的。所以,分析家无须了解“匣子” 内部的情况,只要看它在国际社会的地位和表现就能判断出它的目的和动机。许多人也 想当然地认为,对外政策是建立在缜密计划的基础上的,是政府或最高领导人深思熟虑 、权衡利弊后理性的、最佳的选择。

然而,事实并非如此。对外政策涉及的范围十分广泛,决策过程是许多不同因素相互 作用的结果。这些因素既涉及决策者个人,国家在国际体系中的位置,也涉及国家的性 质、政治制度、经济水平、意识形态等方面。美国学者罗杰·希尔斯曼在对美、苏、中 三个国家的共七个对外决策案例进行分析后得出这样的结论:国家并没有目标,也不会 理性地研究各种可供选择的方案和选择出达到目标的最佳手段。政策常常是一堆无明显 联系的、甚至毫不相干的行动的总和。即便是重大决策,也并非有意识的权衡利弊后的 决定,而只是官僚机构在势头上的行动。(注:参阅罗杰·希尔斯曼等:《防务与外交 决策中的政治》[M],商务印书馆,2000年版,第一篇:概念模式,第8—165页;第123 页。)就连世界头号大国美国也不例外。研究美国对外政策的学者承认,“在白宫和行 政机构中,目标并不像大多数人想象的那么明确,计划也谈不上缜密”。(注:杰里尔 ·罗赛蒂:《美国对外政策的政治学》[M],世界知识出版社,1997年版,第242页;第 251页;第385页。)曾在白宫担任过约翰·肯尼迪总统顾问的弗雷德·达顿也曾坦言: “华盛顿的政策并非全是设计出来的,临时凑合的情况不胜枚举。很多理智、筹划的色 彩可以涂抹在它的身上,那不过是为了当它做某件事时万一出了差错,可使人们或褒或 贬地说上一番。”(注:转引自杰里尔·罗赛蒂:《美国对外政策的政治学》,第242页 。)

在参与决策的众多国内因素中,一个国家的文化价值观起着重要作用。因为对外决策 中几乎所有问题都不单是物质利益的问题,而且广泛地涉及道德、伦理评判。国家及个 人在对这些问题和现象进行分析、评判以确定自己的对外政策时,很大程度上受制于各 自所处的不同文化背景和文化价值观。正如我国政治学学者王沪宁所言,“决策的过程 受决策者价值体系的制约。一定的价值体系决定决策者的态度、信仰和原则。……政治 意识形态对决策过程有直接的或间接的制约作用,一定的公共政策总是带有一定的价值 观念的。”(注:王沪宁:《比较政治分析》[M],上海人民出版社,1987年版,第143 —144页。)正是由于这个原因,在美国,国际政治现实主义学派的代表人物汉斯·摩根 索和国际政治的著名学者、外交家亨利·基辛格所提倡的现实政治的对外政策从来没有 被美国人完全接受,因为“它的非道德属性太强了”。这一点,就连基辛格本人也不讳 言。(注:亨利·基辛格在其《大外交》(海南人民出版社,1998年)一书中反复强调美 国是一个具有浓厚理想主义色彩的国家,只有把现实利益与道义、理想结合起来的政策 才能被民众所接受。)所以,用“黑匣子”概念模式是无法准确判断、理解和说明一个 国家的对外政策和行为的,只有打开“黑匣子”,从分析不同“匣子”的历史文化背景 及其价值观念入手,才能了解和把握一个国家对外政策的深层原因和动机。

西方研究对外政策的学者们根据已知的对外决策的规律和实践经验,对决策过程在行 政机构内运行方式进行了研究,归纳出三种定型的、标准的对外决策的具体形式,称之 为“对外决策的模式”。(注:因为这三种模式是由艾利森最早提出的,所以又被称为 艾利森的三个模式,详细内容见詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫著:《争 论中的国际关系理论》[M],世界知识出版社,1987年版,第513—515页。)对外决策模 式主要由决策主体、决策程序、决策方法三个基本变量构成,根据它们的具体组合方式 来划分不同的决策模式。笔者将以美国为例,通过分析美国文化对美国对外决策三种模 式的影响来说明文化因素在对外决策中起着不可忽视的作用。

1.文化与理性决策模式(the Rational Actor Model)

理性决策模式把对外决策看作是一个集权化和理性化的决策过程。集权化是指国家是 一个单一的行为体,它有单一的意志,并用一个单一的个人或集体来代表,也就是说国 家的最高领导人掌握着对外决策的最高权力。理性化是指对外决策是一个理性选择的过 程,通过一种成本核算的方式,试图以最低的成本来得到最佳的效果。它是基于决策者 对国际环境中存在的各种危险和机会的性质有准确和全面的了解,而在现实的对外决策 中,国际形势变化多端,存在许多复杂的、不可确定、无法预测的因素,即使有许多情 报和政策选择供决策者考虑,他也很难全面权衡。所以,人们又把理性决策模式称为对 外决策的“理想”模式,即是说这种决策模式在实际操作中基本上是不存在的。但也有 学者把危机中的决策认为是理性决策模式的运用。

文化是如何在理性决策模式中发挥作用的呢?首先,最高领导人的决策不仅反映了决策 者本人的价值观,而且也包含着国家或民族的文化价值观。诚然,由于决策者个人掌握 有决策的最高权力,决策在很大程度上是由决策者的信念和个人素质决定的。但是,在 决策者的信念中必然体现着他的国家的文化价值观,因为这些价值观是被社会化了的, 而且是根深蒂固的,无论是大众群体还是精英群体,都受到它的潜移默化的影响。理性 决策模式反映了国家或民族的共同价值观。如果决策者想要做出有悖于本国文化价值观 的决定,那么他面临两种选择,要么在做出决定之前先“教育”国民,对他们进行“洗 脑”,这需长期努力并且一般不会成功;要么他准备接受公众对他的指责和反对,这是 决策者所不愿看到的。基于以上两个原因,政治家和决策者对文化价值观在对外决策中 的制约作用予以高度重视。美国历史学家弗兰克·宁柯维奇在考察了美国自1900年以来 的对外政策后总结说:“见识深远的政治家总是承认外交同样需要考虑文化价值观,这 些价值由于在形成理解力上的至关重要的 作用,所以较之意识形态或抽象的理想更具有意义。在20世纪,美国几乎所有的重要政 治家都毫无例外地把文化因素作为其处理外交的组成部分;的确,文化在他们的决策中 起着明显的、常常是决定性的作用。(注:Frank A.Ninkovich,“Culture in U.S Fore ign Policy Since 1900,”in Jongsuk Chay ed.,Culture and International Relati ons,New York,1990,P.103.)美国学者J·斯帕尼尔也指出:“我们的政治领袖们反映了 美国社会的价值观念,每当他们在执行国家的对外政策中似乎要漠视这些价值观念时, 他们总会受到政府行政部门、国会、反对派以及新闻界人士的批评。”(注:J·斯帕尼 尔:《第二次世界大战后的美国外交政策》[M],商务印书馆,1992年版,第445页。)

其次,理性决策模式所说的“理性”是一种思维方式、思维逻辑和思维模式。它属于 文化的深层心理结构的内容,是区分不同文化的重要标志之一。相同文化的人有相同的 理性,不同文化的人对理性的理解是不同的。正如美国学者所言,“美国国务卿看待世 界的眼光,会在性质上不同于伊朗国王看待世界的眼光”,其差异“部分地来自他们不 同的个人偏好和意识形态,部分地来自他们各自扎根于几千年来不同的文明世界里”。 (注:Ali A.Mazrui:Cultural Forces in World Politics,New Hampshire,Heinemann Educational Books Inc.,1990,P.7.)所以,理性在一定意义上是指同一文化圈的人们 在观察和认识世界时,就某些问题达成的共识。不同文化的人对一种行为是否符合“理 性”具有不同的判断标准。如对于宗教国家来说,它认为宗教利益大于现实的经济利益 ,而对于政教分离的国家,就没有宗教利益,或宗教利益处于次要地位。由于这两种不 同文化性质的国家对“理性”的认识不同,所以在相同的处境下,它们对利益的权衡方 式和权衡后的结果也不同。如果用这一方的理性来评价另一方的对外政策,那么肯定认 为对方是非理性的。所以,“理性”与“非理性”是相对于同一文化、同一思维逻辑的 国家而言的。对于不同文化、不同理性的国家是不存在所谓“理性”决策的。因此,理 性决策模式比较适合于分析和判断具有相同文化背景和价值观的国家的对外政策和行为 。不能把研究了一种文化背景的国家的对外政策后得出的结论用来分析其它国家,也不 可以本国的对外决策经验来分析和判断别国的对外政策和行为动机。

2.文化与组织过程模式(the Organizational Process Model)

组织过程模式指的是一个分权式的政府,国家最高领导人不完全控制着决策过程和决 策结果,政府的各个职能部门在决策中起着决定作用。这些部门各自为政,互不干涉, 彼此都具有一定的自主权。它们根据组织内的标准运作程度而在决策中发挥自己的作用 。对外决策实际上成了涉及对外事务的各职能部门的一系列对外政策的总和,最高领导 人不过是在各职能部门的政策发生冲突时进行协调和平衡工作。按照这种模式,政府追 求的不是完善的理性选择或最佳方案,而是各部门都可接受的方案。而各部门并不注重 长远战略目标,也不考虑变化和发展,只是专注于眼前的具体事务。政府大量的日常事 务的决策就是以这种按部就班的形式进行的。

组织过程决策模式因其关系到有哪些部门参与决策,决策机制是什么等问题,所以它 在各个国家的运行方式是不同的。以美国为例,总统、国会、国务院、国防部、国家安 全委员会及情报机构是参与对外决策的主要决策者和部门,其中,总统在对外事务中拥 有的权力超过其它部门。而在其他国家情况则未必如此。如在英国,根据宪政传统,政 府的重大决策是由内阁作为一个集体作出的,因为内阁成员同时又是议会成员和党内各 派的头脑。所以与美国总统相比,英国首相在国际事务中的权力较小。

一个国家对外决策机构的建制反映了这个国家的制度文化。一项制度背后实际上隐藏 着具有持久、连续而深刻影响的制度文化。制度文化是文化的外在表现形式,它体现了 一个国家的文化价值观。如美国三权分立、互相制衡的政治体制反映出美国人对权力的 怀疑和个人主义价值观。因此,对于组织决策模式而言,在不同文化价值观的国家,因 其对外决策部门的建构和运行机制是不同的,所以它所产生的结果也是不同的。如,对 于美国这样一个有“人权”价值观的国家,对人权的考虑已成为美国对外政策的一个重 要内容,人权外交在美国已制度化了。从卡特政府开始,政府就设立了一些把人权纳入 对外决策过程的机构和制度,如国务院下设立一个司——人权和人道事务司,其司长被 授予助理国务卿头衔。自1976年起,美国政府根据国会立法每年发表各国人权状况报告 ,并据此制定出相应的对这些国家的政策。此外,政府的对外双边和多边经济援助和安 全援助都受到宪法502B、116和701条款的限制,这些条款都以促进国际人权为目标。如 在《对外援助法》第502B第1项中规定:“美国将按照《联合国宪章》所提出的国际义 务,并遵守美国宪法的遗产的传统,促进和鼓励对全世界人权和基本自由的日益尊重, 不论种族、性别、语言和宗教的区别。因此,美国对外政策的一个主要目标是促进对所 有国家国际公认的人权的日益遵守”。(注:托马斯·伯根索尔:《国际人权法概论》[ M],中国社会科学出版社,1995年版,第139页。)鉴于此,美国学者直言不讳地讲,“ 人权已永久性地保留在美国外交议事日程上”。(注:David P.Forsythe,Human Rights and U.S.Foreign Policy,Congress Reconsidered,Gainesville:University of Flor ida Press,1988,p.127.)

从以上事例可以看出,组织过程决策模式涉及到国家对外决策的机构设置及其参与决 策的各部门的职能,在一定程度上反映了这个国家的制度文化以及包含于制度文化中的 文化价值观。

3.文化与官僚政治模式(the Bureaucratic Politics Model)

官僚政治模式与组织过程模式一样假定对外政策的决策权是分散的、多元的,但与组 织过程模式不同的是,它关注的是参与决策的个人及其政党和利益集团,而不是参与决 策的职能部门。参与决策者因其所属党派不同,政治抱负不同,对国家利益的认识不同 而在对外决策中有不同的目标和立场。然而他们中没有一个在决策中占有优势地位,能 控制整个决策过程。即使总统或最高领导人有很大的影响力,也仅仅是一个参加者而已 。在参与者彼此竞争和争辩的情况下,决策就成了一种讨价还价、明争暗斗、拉帮结派 、相互妥胁的活动。正如赫德里克·史密斯在他的著作《权力游戏》中所描述的那样: “这些人都长于官僚部落战争——这是一种由于大官僚之间因傲慢、利益、忠诚和嫉妒 所诱发的制度之战,其目的在于保护各自的政治地盘,在政策之战中所施的手段则是狡 诈和诡辩”。(注:杰里尔·罗赛蒂:《美国对外政策的政治学》[M],世界知识出版社 ,1997年版,第242页;第251页;第385页。)即使决策作出,也不见得决策过程就此结 束。那些对决策不太满意的决策者仍可继续“有所作为”,即力图修正或修改这一决定 及其实施。这样产生的结果是,实际的决策过程既不像理性决策模式那么理智,也不像 组织决策模式那么和谐一致,各位决策者都试图推进个人的、党派的、集体的利益,其 结果必然是做出的决策模糊不清、前后不一,充满矛盾。

但是在这种看似混乱、矛盾的论争和竞争之后有着决策者对国家意识形态和文化价值 观的基本认同。正如罗杰·希尔斯曼所言,不管各权力中心的目标多么不同,他们有着 共同的价值观,其中包括对政治制度本身的认同,所以他们之间最终还是能够达成一致 的。(注:参阅罗杰·希尔斯曼等:《防务与外交决策中的政治》[M],商务印书馆,20 00年版,第一篇:概念模式,第8—165页;第123页。)在美国历史上每一个转折时期, 如二战结束后、越战后、冷战结束后,国内都会爆发一场关于对外政策的大辩论。尽管 各方观点不同,甚至相差甚远,但无论如何它们都是在美国社会普遍持有的特定的意识 形态和文化信仰框架内进行的。如,冷战结束后,世界格局和国际安全环境的巨变在美 国引起了一场美国应采取什么样的对外政策的广泛而激烈的争论。其中,传统的三种对 外思想,即孤立主义、现实主义和国际主义,彼此争论最为激烈。哈佛大学教授斯坦利 ·霍夫曼(Stanley Hoffman)简单概括了各派的主要主张:“新孤立主义者要求美国只 对付那些对美国的领土完整、政治独立和国内自由的威胁;因为目前美国还没有这些危 险,所以他们要求美国让其他大国和地区性的均势去对付世界上的各种问题。类似亨利 ·基辛格这样的现实主义者想让美国继续成为世界均势的平衡者,主要地区大国关系的 仲裁者,以及对付一切潜在的具有帝国主义野心的麻烦制造者的守门人。而国际主义者 强调应当让多边机构发挥更大的作用,更多强调人的需求和权利,环保及民主等问题。 ”(注:Stanley Hoffman,“Bush abroad”,New York Review of Books,June 24,1992 .)从斯坦利·霍夫曼的总结中,我们可以看出这三种“主义”有着本质的区别,但是, 在实际辩论中,各派立场观点之间的区别有时是模糊不清或彼此交叉的。并且,在它们 激烈的辩论和纷争背后有着对美国价值观的认同。那就是,所有观点都强调美国民主、 人权价值观的优越性和美国在世界的“使命”,这是三种观点共同的出发点,它们只是 在对美国卷入世界事务的程序和美国推行对外政策的手段上有不同的认识。

当然,这里并不是说参与决策的个人或团体一定要自觉地认同国家的文化价值观和意 识形态,而是说,文化价值观和意识形态在客观上划定了合法的政治言论和政策选择的 大范围,不符合国家的文化价值观的观点在各种观点的竞争中是没有立足之地的。正如 美国学者厄尔·H·佛莱伊(Ear H.Fry)在谈美国的对外政策时所说的:“政治领袖必须 在符合国家价值观念的前提下才能形成政策,国家价值观只是个人价值观的集合。”( 注:Earl H.Fry,America the Vincible:U.S.Foreign policy for the Twenty-First Century,New Jersey,1994,p.113.)所以,在官僚政治决策模式中,“为了能在未来的 美国对外政策中占主导地位而进行竞争的各种对外政策观念,将会同美国文化和民族主 义的道德基础相一致。”(注:杰里尔·罗赛蒂:《美国对外政策的政治学》[M],世界 知识出版社,1997年版,第242页;第251页;第385页。)

从以上对文化因素在对外决策中的作用的分析可以看出,对外政策的决策过程中渗透 着文化的潜在的、深刻的影响。虽然这种影响不是立即的、直接的和显而易见的,我们 不能通过了解一个国家的文化价值观就预测这个国家的对外政策,但是,了解一个国家 的文化可以使我们更好地理解一个国家的对外政策,文化为我们深入研究和分析一个国 家的对外政策提供了一个广阔的视角。

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