我国公民参与科技决策模式的困境及其出路，本文主要内容关键词为：出路论文,困境论文,公民论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，社会公众由于难以理解深奥的科技问题以及缺乏专业知识而常被排除在科技决策常规模式之外，形成了“政府—科学家”为主的典型的精英决策模式，即科学家与政府官员，作为拥有专业知识背景的精英主体，共同主导科技政策制定过程。随着科技决策的科学化与民主化的交互融合发展，加上科学和技术本身的不确定性和复杂度的增加，科技风险所涉及的如环境污染、转基因食品、克隆人技术等问题，对公民的日常生活的负面影响越来越大，而且这些问题与公民的生活和切身利益关系紧密。因此，长期被政府和专家所支配的科技决策领域逐渐成为公众关注和热议的焦点。公众对长期受政府和专家控制的科技决策信任度变得更低，科技决策从精英决策模式到公民参与决策模式已成为我国政策科学化和民主化发展的一种趋势。然而，由于我国现行的、以政府官员、科技专家为核心主体的公民参与科技决策模式还在初步探索和尝试阶段，面临诸多发展困境，亟须进行理论与实践研究，寻求新的破解之路。 一、我国公民参与科技决策的基本模式及其困境 (一)我国公民参与科技决策的基本模式 公民参与科技决策模式即公民作为与政府官员、科学家并列的决策主体之一，参与科技决策的常态化形式。我国目前的公众参与科技决策模式主要分为制度化参与与非制度化参与两种基本模式。 1.公民参与科技决策的制度化模式 制度化的公众参与大致可以划分为以下几种类型：一是发表意见型参与。公民可以通过参与人民代表大会工作、参与政治协商会议、参与政治团体活动等途径参与到科技政策过程中；或者通过公共旁听、听证会制度、专家咨询制度、新闻发言人制度、群众来信来访、民主恳谈会、民意调查、市长热线等形式，行使对科技政策的知情权、参与权和表达权，发表自己对相关科技问题的看法，参与到科技政策制定过程中。二是行动组织型参与。即公民根据相关法律规定，通过公众发起的接触、公民会议、公民论坛以及公民社会组织等途径和形式，要求政府向公众披露有关公众权益的科技政策的相关信息，表达对相关科技问题及政策的观点、意愿和态度，参与科技政策议程设置、科技政策制定、执行、评估等过程，从而影响科技政策。三是权力维护型。即通过信访制度、行政诉讼、公益诉讼等途径，对科技决策进行利益表达与诉求，对可能因科技决策受到的危险和侵害，进行维权。 2.公民参与科技决策的非制度化模式 非制度化参与形式主要是通过一些非正式的参与渠道，例如公民街谈巷议、集体静坐、游行示威、通过网络、各种媒体发表言论意见等。这些方式虽然从行为本身上看属于非正式的，但在实际上这也是公民对于科技政策过程的一种参与，只是这样的参与可能在效果上与正式参与的效果有所不同。例如正式参与可能会使参与更具有效性；非正式的参与如示威、闹事等的参与如果得不到及时疏导，可能导致社会秩序混乱；街谈巷议可能不能真正起到影响政策过程的效果等等。这与我国现行的公民参与科技决策制度化渠道极为有限密切相关。在一定意义上，因为缺少差异性的、多样性的制度化参与模式，公民非制度化参与有时是无奈的选择。 (二)我国公民参与科技决策基本模式的困境 1.公民参与科技决策缺乏必要的法律依据 改革开放以来，我国先后制定了《中华人民共和国科技进步法》等一系列与科技活动相关的法律，但是诸多法律并未对科技决策中引入公民参与的相关问题做出明确规定，公民参与科技决策并没有实现法制化、规范化。决策者在进行科技决策时是否引入公民参与、公民将以何种角色参与、公民参与科技决策的程序及程度如何等等问题主要取决于决策者的偏好，导致公民参与科技决策的随意性和随机性较大。 虽然我国政府一直致力于确保公民能参与重大科技决策，例如在一些重大科技决策上，公民可以通过报刊、电视、网络等了解必要的信息，并能通过各种途径表达自己的意愿。但由于地方利益和部门利益的存在，目前公民参与科技决策的途径还不够，主要是缺少操作性强的实施细则，而且违反这些规定没有相应的惩罚措施。甚至地方主政者可能出于地方利益和部门利益的考虑，会阻挠公民参与科技决策，拒绝公民参与科技决策，“闭门造车”，“关门”决策，从而引发异常事件，典型案例如厦门“PX”事件。厦门“PX”事件启发我们如何保证公民在科技决策中的发言权、知情权，最重要的是决策权。 2.公民参与科技决策的程序不规范 科学的科技政策能够促进科学的进步与发展。而科学的科技决策程序是制定科学的科技政策的前提。科学的科技决策程序离不开公众的参与，公众适度地参与到科技决策过程中，有助于提高科技决策的合法性、民主性、科学性、回应性和可接受性，并最终实现公众参与科技决策的目的。 然而，受传统行政决策文化和高度集权的行政管理体制的影响，某些决策者对科技决策的重要性认识不足，行政部门几乎垄断了科技的决策权，科技决策中引入公民参与随意性较大，对待公民参与的积极性和配合性不够，没有给予公民及社会组织足够的发挥作用的空间及途径，公众参与面临着各种制度性的挤压，公民参与在决策过程中有时仅仅扮演了“附属品”或“喉舌”的角色，公民参与科技决策的角色错位，不利于公民参与作用的有效发挥，难以保障决策的科学性。科技决策者凭借个人意志和主观愿望“拍脑袋”决策的现象时有发生。 由于信息渠道不畅、公民参与科技决策还没有充分的途径，公民有时通过非制度化的途径，比如公民以“集体散步”等非正常方式影响决策，也是无奈的选择。 3.公民参与科技决策的技术理性与价值理性分离 公民参与科技决策不是一种具有标准的科学活动，而是沟通与协调利益关系的过程，具有技术理性和价值理性的双重属性。其中，技术理性主要是指以技术主义和工具崇拜为价值目标，注重通过理性的方式达到效果最大化的目的；而价值理性刚好和工具理性相对立，它着重考虑的不是结果，而是行为人是否有纯正的动机，并用正确的手段去实现自己的目的。 但是，由于受技术异化等因素的影响，我国的科技决策中存在着过于注重工具理性，忽视价值理性的现象，出现了工具理性和价值理性的失衡甚至分离，这种失衡与分离不仅拷问科技决策的民主性、科学性与正当性，也给科技政策的有效执行和社会管理造成许多障碍，进而降低公众的回应性，影响公众幸福指数的提升。不可否认，长期以来，我国政府和科学界倾向于将科技决策看作是一种科学技术活动，从科技决策的设计阶段、评估阶段到实施阶段，都采取政府为主导、科技专家作为主要参与人的科学性的、技术性的决策过程，缺乏价值考量，忽视公民参与的价值理性的作用。因为公民参与科技决策的技术理性与价值理性的失衡与分离，也造成政府、专家与公众的隔离。“近几年来，政府、科学家与公众对转基因食品的接受度存在巨大的‘鸿沟’、公众对核能技术的不信任、诸多城市出现的由“PX”项目工程选址问题引发的群体性事件等”，均是这一问题的典型例证。 4.专家“科学”决策挤压公众“民主”决策 传统的科技决策都是政府和或者科学技术专家为中心的，他们在科技决策的规划、制定和执行的过程中起着举足轻重的作用，这种以政治精英作为科技决策的运行模式是十分常见和自然的现象。我国对科技决策的制定主要是由包括政府和科技精英在内的专家系统来完成的，专家决策是在自己所掌握的专业知识基础上做出的。随着科技决策涉及范围的扩大，专家意见成为支持决策的强有力证据，这同时也为专家戴上了权威的面具。然而，科学总是不断变化的，专家已有的专业知识出现一定的局限性。除此之外，在科技决策中，固有的理性思维也会影响着专家的决策行为。 更值得关注的是，决策者对专家专业知识的依赖极易削弱其他参与者尤其是公众的参与权。此外，决策者依据专家独立性、专业性意见做出的决策不一定符合公众的意愿，并不能保障公民利益的最终实现。“以专家为代表的科学有可能排斥以公众为代表的民主，而且专家可能转变成精英决策中的一员，这反而使专家成为公众参与决策的障碍。”专家“科学”决策在实践中势必会挤压公众“民主”决策。事实上，这种决策模式在给社会带来效率提高、经济增长、社会安定的同时，也存在着局限性，带来了一些不良影响和不利的后果，例如一些政府官员或者科学技术专家，常常把政治目标和经济指标放在第一位，而忽视社会目标，漠视社会利益；或者只关注特殊利益团体是否因科技政策本身带来更多的利益，并不关注科技决策可能给公众带来什么不利或损害。 二、完善我国公民参与科技决策模式的建议 (一)重塑决策理念，正确认识公民参与科技决策的内涵与本质，防止将专家决策等同于科学决策 科技决策是科技管理的重要环节，是指国家负责科技决策的行政主管部门为了履行其科技管理的职能、促进科学发展和实现社会利益的最大化，为解决科技问题而做出的与科技相关的决定和政策选择的过程。正确的科技决策能够推进科学技术的进步，错误的科技决策不仅会阻碍科技的发展，更可能会危害国家和人民的生命财产安全。科技决策的实质与所有其他公共决策一样，是对社会资源配置和社会价值的分配，它是公共权力多方作用的结果，具有公共性。这种公共性要求公民的参与。科学的、理性的公民参与科技决策有利于弥补科技部门自身信息及相关知识不足，从而提高科技决策的质量。 然而，相对于普通公众而言，专家凭借其专业知识有更多的机会参与科技决策，他们的专业性和权威性让他们的意见和建议可能更具有说服力。因此，专家参与科技决策已受到我国各级政府的重视，长期以来形成了科技决策的“专家治理结构”。在“专家治理结构”下，专家所掌握的专业知识在完善决策信息、提供决策依据方面发挥着巨大的作用。但是在实践中却存在某些决策者在进行科技决策时过度引入专家参与，错误的将科学决策等同于专家决策，忽略了公众的参与，这违背了公共决策应以公共利益为导向的原则。 随着科技决策和公众的利益联系日益紧密，公众的民主意识渐渐觉醒，希望了解科技决策的愿望越来越强烈，并希望通过某种方式或者途径参与到科技决策的过程中去，能够起到抑制专家决策局限和保护自身利益的作用。因此，专家决策不能代替公众参与科技决策，专家应担当公众与政府之间的桥梁，促进决策者与公众之间的有效沟通。只有这样，才能够加深公众与专家、政府之间的信任程度，从而提高公众参与的有效性，进而使科技决策的科学性和可行性得到提高，同时将为科技政策的执行减少阻力。 当然，任何制度设计都不是单纯本身的设计，要考虑到其所在政治、经济、社会和文化条件。公民参与决策作用的发挥依赖于决策主体摒弃传统决策文化，正确对待公民参与，树立正确的科技决策观念。为此，应着力塑造科学的、民主的行政决策文化，树立正确的专家参与决策的观念，让相关科技部门充分认识到公民参与科技决策的意义，促进政府与专家、公众之间形成一种平等互动的关系。在公众参与科技决策的过程中和政府有平等的法律地位，决策者不能以公众的非专业为借口将其排斥在决策过程外，专家也不能利用其专业领域的强势地位对公众意见置之不理，这就要求决策者正确处理专家、公众等不同利益群体和个人的意见，及时回应公众民意表达的诉求。 (二)通过法律进一步明确公众在科技决策过程中的主体地位，构建政府、专家与公众构成的多元互动的科技决策模式 改革开放以来，我国先后颁布了一系列关于科技管理的法律法规，但多数都未涉及引入公民参与决策问题，立法制度的缺失导致我国科技决策中引入公民参与的力度难以满足科技发展的需要。 首先，需要通过法律形式进一步明确公民在科技决策中的“参与者”角色定位。在“参与者”角色定位下，公众属于科技决策的利益相关者，在决策过程中平等参与，而决策者则需通过平衡各主体意见做出决策。因此要在法律层面给予公民“参与者”角色的合法性，“参与者”角色定位有利于促进公民参与科技决策过程的公开、透明化，同时激发公众参与科技决策的意识，为其参与决策提供条件。 其次，通过立法规范公民参与科技决策的程序，保障公民的参与权和话语权，防止“先决策后论证”等形式主义行为。公众参与科技决策主要包括对科技政策制定过程的知情权、参与权、表达权等。因此，应建立公民参与的组织规范和行为规范，组织规范指公民参与机构设立的条件、程序及其组织形式和基本类型，行为规范则强调公民代表的职责范围、工作方式、程序及行为效果等。明确公民参与科技决策的程序，从而对决策产生理性制约，才能避免公民参与的随意性与偶然性，提高决策质量。 此外，还要完善公民代表的遴选、评价及监督机制，健全信息公开制度和决策机构对公民意见的回应机制，实现公民对科技决策的全程动态参与，利于防止一些专家出于个人利益或迫于外在压力做出违背专业知识判断的意见。在利用现代技术搭建政府与专家、公众之间信息交流平台的基础上，构建政府、专家与公众之间多元互动的科技决策模式。 (三)提升公众的科学素养，促进公民参与科技决策的工具理性与价值理性的融合 首先，要公众理解科学，需提升公众的科学素养，正如杜兰特(deficit model)认为，“公众对科学的认同程度与科学素质相关，提高公众的科学素养就能确保公众对科技创新具有较高的接受度。”当今公民的生活无时无刻不被科学技术影响着，公民自身的科学素养也影响着自身的生活质量。公民的科学素养与公民参与科技决策的有效性密切相关。具备一定的科学素养决定了公民是否能够有效地参与科技决策的讨论。高素质的公民，尤其是科学素养高的公民对科技决策的理解程度更深入，参与有效性更高。目前我国公民参与科技决策的热情高涨、但多是盲从，不能从科学的角度去分析问题，更不用说对科技决策进行批判思考了，导致参与有效性低，这与其缺乏必要的科学素养相关。而要提高公民的科学素养，关键在教育，而且应提倡终身学习，因为知识更新越来越快，公民需要有必要的危机感，注重学习新知识、新技术，成为合格的现代公民，具有必要的科学素养，才能有效参与科技决策。 其次，应将政府官员、公众、专家、相关利益者等的知识基础、价值偏好与技术理性等因素结合起来，促进科技决策的工具理性与价值理性的融合。公民参与科技决策的模式不仅是工具的理性，更多还是其他方面的价值权衡。在决策的过程中不能只考虑工具理性，即仅追求决策的利益最大化，还必须充分考虑到一些价值标准和公众情感等价值理性因素。 公众参与是缓解工具理性和价值理性失衡的重要途径，因为公众是科技实践的直接感受者，能够就社会现实发表看法，并通过公众的智慧和集思广益，可以在一定程度上限制工具理性所产生的缺陷，弥补了专家决策的缺陷，促进科技决策的价值理性生长，推动以人文关怀等社会价值为取向来评判科学技术的发展，最终达到科技决策工具理性和价值理性的有效融合与平衡。因此，科技决策不应该单凭科学论证，更应该发扬广泛的民主，应将公众、专家、相关利益者等的知识基础、价值偏好与技术理性等因素结合起来，构建科学合理的公民参与科技决策模式。 (四)从我国国情出发，借鉴国外先进经验，创新多样化的公众参与科技决策的方式 西方国家对公众参与科技决策过程中的探索与实践比较早，积累了一些可操作性和有效性都较强的公众参与科技决策形式：一是公民会议。这种形式主要是起源于丹麦的一种公民参与模式，又称为共识会议或者公民小组。为了吸纳来自不同层次公众的意见与建议，这种形式特别强调吸收一些没有专业科技知识的公民参与到一些复杂的科技议题当中，会议之前先让他们熟悉相关的科技信息和资料，然后就他们关注的问题在会议上与科技专家进行协商，试图让公众与专家就一些有争议的问题最终达成共识。作为一种公众参与创新模式，这种模式力图构建一个公共讨论的场所，通过理性的沟通与协商，最终使公民和政府等决策方达成了比较一致的意见，有助于降低政策执行偏差及其阻力。在欧洲等西方国家已经成为公众参与科学决策的重要方式。二是剧本研讨式会议。这种参与形式是在20世纪90年代发展起来的，是把主要的利益相关人集中起来讨论和评估各种技术选择在特殊背景下所产生的影响。在会议开始前应该写好相关的剧本，并对一些可能产生的问题事先提出解决方案，在会议的过程中，公民可以对讨论的专题进行批评，从而提高自身的思考和提出建议的能力。这种形式试图构建一种政府、科技专家与普通公民一起进行剧本研讨式会议的剧组场景，探讨他们要选择的技术会给以后的生活带来哪些变化和后果，使他们在模拟剧本研讨会议的过程中能够畅所欲言，发表自己对不同解决方案的不同观点和看法。除上述的两种主要的科技决策公众参与方式以外，还包括其他的参与形式，例如美国杰弗逊中心(Jefferson Center)也设计出了一些参与形式让公民参与科技决策中去，主要包括公民陪审团、反馈小组、公众参与研讨等形式。 我国需从国情出发，积极借鉴国外先进经验，从中吸取精华，保留基础功能，不断进行探索与创新：一是拓宽制度化参与途径，为一些没有专业科技知识或缺少学习和掌握专业科技知识能力的公众设置特殊参与形式或通道，使其能够参与到与公众利益密切相关的一些复杂的科技政策议题中，例如参与转基因食品安全问题、“PX”化工项目与环境保护问题等政策问题的讨论和政策议程的设置。二是尝试进行科技问题情景和决策备选方案模拟演示参与形式，使公众更形象、直观地感受不同的问题情景，对模拟的不同决策方案发表自己的观点和看法。通过参与，公众可以就影响到切身利益的科技决策表达自己的观点和建议，政府就会对公众的意见更加了解和重视，从而使科技政策能够充分的体现民意，公众的意见得到表达，可以维护自身的利益，科技决策合法性和回应性就会提高，使科技政策能够越发完善，进而提高科技决策的有效性。三是充分考虑不同地区和民族的特点，探索实施一些适合少数民族地区的公众参与形式，例如家族会议、公民问卷调查和关键公众接触等。 当务之急是建立并完善公众的沟通对话的各种机制，将政务公开、公众调查、公众听证、公众咨询、公民论坛或者利用网络等途径纳入到公众参与渠道当中，使公众参与渠道多样化。 总之，公民能够真正意义上参与到科技决策中，需要制度化参与模式的保证。目前我国科技、经济、司法、教育、文化等领域已经进入深化改革阶段，公民参与科技决策模式只有随着全方位的改革而发生变革，才能实现与体制的整体性协调。这就需要决策者更加审慎，以更加科学务实的态度，关注国家和公众的利益，而不是从某部门某地区或者某阶层某集团的利益出发，进行科学民主的科技决策，确保公民参与科技决策的权利和追求科技决策最优化的双重追求的实现。标签：科技论文; 价值理性论文; 科学论文; 公民权利论文; 制度化管理论文; 决策能力论文; 科学素养论文; 科技政策论文; 时政论文;