在公共环境服务领域推行公私合作模式的思路，本文主要内容关键词为：公私论文,思路论文,领域论文,模式论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、在我国公共环境服务领域开展公私合作模式的条件
根据国际经验，推行公私合作模式的关键是调动私人部门的能动性，而私人部门发挥能动性的大小取决于：私人部门的投资能力、市场对私人投资者的开放程度、能否获得合理的投资回报。目前，在我国公共环境服务领域推行公私合作模式的条件已经成熟。
1、私人部门的投资能力增强。首先，随着我国经济水平的提高，丰富的民间资本急于寻找投资机会，这为公私合作模式的推行提供了较为充裕的资金来源。其次，在市场经济的发展过程中，民营经济也越来越强大，这些具有一定资金、技术和管理优势的民营企业在国内和国际市场上非常活跃，也具备了一定的竞争实力，成为探索公私合作模式的重要力量。另外，随着经济环境日益对外开放，来华的外国资金和外国企业不断增加，有不少国际知名环保公司通过公私合作模式，参与了我国的公共环境服务项目经营，并取得了很好的业绩，有继续扩大投资规模的要求。
2、公共环境服务市场不断开放。我国在“十五”计划中就已确定了大力发展环保产业的目标，提出通过吸引民间资本、引入国外先进的技术，逐渐形成市场。2000年5月，建设部、国家环保总局、科技部出台了《城市污水处理和污染防治技术政策》和《城市生活垃圾处理和污染防治技术政策》，鼓励城市环境基础设施建设投资主体多元化；2001年11月，原国家计委取消了对于包括城市供水、污水处理等五类投资项目的审批制度，规定在引入外资时，一部分项目的审批权限移交给地方政府；2002年3月，原国家计委、国家经贸委、对外贸易经济合作部发布最新《外商投资产业指导目录》，允许外商投资污水处理厂、垃圾处理场、危险废弃物处理场等领域；2004年5月，建设部发布了《市政公用事业特许经营管理办法》，适用于城市供水、污水处理、垃圾处理等环境服务项目。
3、公共环境服务的收费体系逐步建立。随着人们对环境服务的认识加深和环保社会责任感的增强，以及居民收入水平的提高，公众对环境服务的支付意愿逐步加强。在很多国家，“使用者付费”是开展环境服务的一项重要原则，它保证了环境服务项目投资的可回收性，是吸引私人资本的一项重要激励。在我国，“使用者付费”原则主要体现在污水处理费和垃圾处理费的收取上。
另外，作为公私合作模式之一的BOT模式在我国已有多年的实践历史，涉及公路、地铁、电站等领域，近年来，也被运用于城市环境基础设施的建设和运营。所有宝贵的经验都为在公共环境服务领域全面推行公私合作模式提供了实践基础。
二、在我国公共环境服务领域推行公私合作模式的思路
在基本条件已经成熟的情况下，要在我国环境服务领域全面推行公私合作模式，需要进行以下几个方面的工作：
1、建立促进公私合作模式的政策框架。为了促进公私合作模式在环境服务领域的顺利开展，政府有必要建立一个宏观上的政策框架。这个政策框架应包括三个部分：(1)制订明确的政策方针与计划，比如明确提出“通过发展公私合作模式推动我国环境服务业的发展”的目标；(2)直接支持地方政府开展公私合作模式，包括作出对私人部门市场开放的具体规定、明确地方政府和私人部门的责任分担、引进公开竞争招投标方式、对地方政府的监督和管理内容作出规定等等；(3)在外部环境建设方面给予政策支持，比如在融资方面，实行政府补贴、税收优惠、支持商业融资等；在降低风险方面，做到信息公开透明、确保政策稳定等；在组织协调方面，设立专门的管理机构、培育发展咨询组织等等。
2、建立合理的定价规则和收费制度。在公私合作模式下，政府仍然是公共环境服务的价格制定主体，政府采取什么样的定价规则和收费制度，直接关系到公私合作提供环境服务能否成功。
在设立具体的收费制度时，政府需要考虑两方面的问题：一方面，费用的收取应该保证私人部门合理的投资收益率，鼓励其扩大投资；另一方面，环境服务作为公共物品，社会上的每个人都应有权享受，费用的收取不能剥夺任何人的享用权利。因此，政府可以采用累进收费制和分类收费制。累进收费制是指对最小额定消费量实行基本收费，而对超额消费量实行累进收费；分类收费制是指通过所得税、房屋资产或其他生活标准识别不同类型的消费者，并按照不同的收费标准进行分类收费。另外，政府还可以采用间接补贴或交叉补贴的方法来支持穷人对公共环境服务的使用。
3、转变政府部门的管理方式。在公私合作模式下，政府和私人部门建立了一种契约关系，政府通过合同方式与私人部门确定公共环境服务供给的内容，明确政府与私人部门之间的权利和义务，并规定服务的价格和付款的方式等等。政府与私人部门之间的契约关系又具有一定的特殊性。首先，这种契约关系是行政契约，因为契约的一方是具有特殊地位的政府。政府既是签约的一方，又是契约的仲裁者。其次，政府与私人部门之间的契约关系是不完全契约。因为公共服务涉及的外部环境很复杂，存在着信息的不对称性和不完全性，契约当事人无法准确地预测未来的情况，造成契约条款是不完全的，可能需要重新谈判。
政府与私人部门在契约关系上的特殊性，要求政府在公私合作模式中必须努力克服传统管理方式的惯性，从行政命令式管理转变为契约式治理，在与私人部门合意的基础上，实现公共利益和企业利益的平衡。
4、规范合同文本，降低合作风险。公共环境服务项目的运营会受到来自市场和政府两方面的约束，面临着市场约束和政府约束带来的两方面的风险。对于市场约束带来的风险，私人投资者可以通过市场得到有效分散，理性的投资者对此能有所把握。但是，在政府规制框架不完善的情况下，政府约束的波动可能带来巨大的风险，是私人资本进入环境服务业的重大阻碍。
根据国际经验，合同是使政策风险得到最佳形式化解的重要依据，规范合同文本是避免风险的有效办法。但是，在我国公私合作模式的具体实施中，合同缺乏对双方权利义务的明晰界定，重合作意向，轻合同细节等问题，具有一定的普遍性。政府往往因急切引资，不考虑或故意忽视政策风险，和企业签订超长期或过度排他的条款，当政策环境发生改变或不确定事件发生，需要重新与企业订立合同以保护公共利益时，变得进退失据；而企业为了获得政府授权，不希望在具体的条款上与政府有过多争执，会先同意明显不合理的条款，然后在获得授权后，挟双方的资本投入逼政府退让，结果导致双方都难于保护自身利益，纷争不断。因此，我们应充分借鉴国际经验，规范合同文本、明确合同内容，减少不确定性，降低合作风险。