西方国家政府管理国有企业的模式，本文主要内容关键词为：国有企业论文,西方国家论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
世界上几乎所有的国家都有国有企业。尽管西方发达国家国有企业的比重略低于发展中国家，但其肯定是西方发达各国国民经济中的重要部分。比如在1984－1993年间，西方主要国家国有固定资本平均占国内固定资本总额的17%左右；国有企业产值占工业总产值的20%左右。在现代资本主义市场经济条件下，国有企业不仅经济地位重要，而且承担着多种不可缺少且无法替代的重要功能，如宏观调控、微观规制和稳定社会等。所以，如何管理好国有企业是西方各国政府必须关心的问题。
进入80年代，国有企业面临着需要调整和改进的局面。原因主要有两方面：1.经营效益不佳，财政负担重。比如，英国、法国、意大利等西欧国家对亏损国有企业的财政补贴，有时高达国家财政支出的一半，是造成预算赤字、通货膨胀的重要因素；国家财政投入高于国有企业产出的现象比较普遍，有的企业甚至在一倍以上。1984年世界500家大企业中，国有企业利率平均不超过2%，而民间企业的同一指标则在4%左右。2.国民经济主导产业的变化要求对国有企业进行调整。在发达国家中，最早实现国有化的都是那些耗资多、回收慢的基础性产业，这类企业在国家经济起飞初期，由国家兴办和经营，对经济发展起到了奠基作用。随着科技进步和产业升级，国民经济的关键和主导部门也在不断发生变化，过去曾在国家经济起飞初期发挥过重要作用的企业多数已变成“夕阳企业”。电子、原子能、航天、海洋开发、信息高速公路等高新科技产业又成了各国国有经济重点发展的新领域。
日本、瑞典、新加坡和英国等国在80年代对国有企业的管理采取较大的改革动作，推行国有企业民营化、私营化和分权化管理方式。美国、法国和德国等国在保持政府对国有企业管理特色的基础上，也探索了提高经济效率和促进企业发展的方法和途径。各国改革的目标基本都是使所有权与经营权有效分离，组织形式都在向公司化发展，试图找到政府对国有企业管理的最合适控制点的放权点。但各国的经济、历史和文化条件不同，所选择的国有企业管理方式不尽相同。进入80年代，在西方国家中出现了几种定型和典型的政府对国有企业的管理方式。
二
（一）法国的计划合同方式
政府通过与国有企业签订计划合同，明确国家与企业责权利关系，以实现计划管理。为了协调国家的政策目标与企业利润目标的矛盾，1969年，法国财政总监诺哈建议，通过国家与企业签订合同的形式，从法律上规定双方的责权利关系，确定解决国家与国有企业关系的基本原则。即：1.保证国有企业财政收支平衡；2.国有企业以企业身分开展自己的业务；3.贯彻执行政府经济政策；4.企业为承担社会义务付出的代价，国家应给予补偿。计划合同的内容主要是确定企业的中长期发展规划，包括生产经营目标，企业承担盈利、投资、就业、技术开发、企业收益目标、服务质量等具体指标。此外还包括国家在财政投资、补贴和外部环境等方面对企业承担的义务。政府与国有企业是否签订计划合同，一般根据两个原则：一是看企业有无新的发展项目，如果没有新的发展目标，只进行日常经营管理，则没有必要签订专门的计划合同。二是看企业所处经济地位和经营战略性质。对于信息工业、宇航工业、原子能工业等国家战略重点工业企业，以及电力、铁路、邮电等基础行业，其经营战略选择与国民经济发展密切相关，政府就要求与国有企业签订计划合同。目前与政府签订计划合同的国有企业占全国国有企业的一半左右。计划合同签订的步骤为：1.企业提出自己的发展计划，内容包括发展战略、投资计划、财务计划、应承担的义务以及对政府的要求；2.政府派有关部门代表与企业进行签订合同的谈判，与企业代表一起分析企业经营的环境和条件以及变化趋势，协商国家与企业各自的义务；3.企业计划和发展目标与国家的发展计划和目标进行协调和衔接。合同期限一般为3－5年。
法国政府对国有企业的监督是通过事前和事后两个方面实现的。事前监督是指由财政经济和预算部长向国有企业派出监督员，监督企业经营管理活动，参与企业重大决策。他们对企业的重大决策可行使否决权，重要决定要由他们签署后才能报财经和预算部长审批。事后监督是指财经和预算部派出代表负责监督国有企业的财务情况。财务稽查员的任务是督促企业遵守各项财务规章制度，检查企业账目是否合乎规定。国家设有账目法庭检查企业账目和管理质量。对查出的财务问题，有权责令有关人员纠正或赔偿，甚至追究法律责任。
法国把国有企业分为垄断性和竞争性两类，通过计划合同内容来实现或松或紧的控制。比如，对具有很强公共服务性质的企业实行较为严格的财务管理和监督。国家控制了这些企业对金融证券的收购、投资方向选择、资产经营和工资、利润的分配。
（二）日本的国有民营化方式
日本政府从80年代中期开始对国有企业管理制度进行了改革。目标是提高经营效率，主要措施是逐步下放国有企业的经营自主权，减少政府对其经营活动的干预，广泛推行国有企业的民营化。日本的国有企业民营化是指变国有为国私混合所有，其组织形式为股份公司。1985年以来，日本先后将中央政府所属的日本电话、电信公社和专卖公社、国有铁路公社等大型国有企业民营化。具体做法是，先把国有企业原资产折成股份，国家是该股份公司的唯一股东，然后向私人企业出售部分股权，形成国私共同持股的股份公司。如日本电话电信公社的改革，政府将公社3326亿日元的纯资产以每股213210日元的价格让渡给新成立的股份公司“日本电信电话株式会社”（NTT），政府是唯一的股东。然后政府把部分股份转让给其他股东。从1987年初开始NTT公司以每股119.7万日元的价格卖给私人企业。现在该公司的股东多达200多万个，资产超过10万亿日元，居日本民间企业之首。
实行民营化的国有企业，政府通过股权管理的形式仍保持对企业的控制权。如NTT股份公司的大股东有：住有生命保险公司、住友信托银行、中央信托银行、安田信托银行等。在其股权总额中，日本政府仍持有该公司2／3的股票（NTT规定股份必须有1／3以上数额掌握在政府手里，其余可以售给公共或私营部门），政府仍具有该公司的领导权，仍审批企业的经营目标、产品价格和财务报告等。但国有企业不再是单一政府所有制，企业经营机制是按股份公司的形式运转的，与正规私营企业无多大差别，以商业原则公平竞争。在民营化后的NTT首次决算中，利润增长50%，其他国有民营化企业也都有明显的利润增长。
日本的民营化改革取得了经济效果，但并没有对所有的企业实行民营，而是有重点、有选择。如对日本四大现业之一的银行券印刷业，政府就不实行民营。对不实行民营化的国有企业，政府也尽量把其业务承包给私人企业，引入私人企业的经营机制，改善企业的经营管理水平。
国有企业发展较为成功的新加坡，政府对国有企业的管理特点与日本民营化管理相似。它规定国有公司与私人企业一样，必须依照有关法律登记注册，根据商业原则与私人企业平等竞争，不享有任何特权。依据企业地位，通过参股比例不同来实现政府对国有企业的不同程度管理。
（三）美国的出租经营方式
美国政府在国营企业的管理上主要采取出租办法，所有权与经营权彻底分开，把国有企业大部分出租给私人垄断组织。出租是美国政府对国有企业管理的一大特点。如国家投资兴建的一些造船厂，国防部所属的大批兵工厂，原国家经营的原子能工厂、制钻厂、合成橡胶厂和钢铁厂等均可出租。一般办法是：政府与承租者协商确定经营条件，政府为经营者提供特殊的帮助，即国家通过向出租企业订货的形式为其提供大量资金，承租一方既有投资，又有销售产品的保证。经营者必须按协议交纳租金，一般由折旧费和一部分利润构成。租期一般为4年。在保持国有资产不流失的前提下，经营自主，自负盈亏。
除了出租以外，还有一部分国营企业是由一些特别机构直接管理的。如联邦原子能委员会管辖的国家原子能工业企业；美国矿务局管辖的国有采矿工业企业；国家宇航委员会管辖的武器研制和生产空间技术的企业；联邦自然开拓局；农业区电气化管理处；田纳西盆地管理处等管辖的国家动力建设项目等等。美国对直接管理的国营企业，也给予很大的自主权。如在生产和销售上，企业可以自行制定计划和商业政策；在人员管理上，企业有权建立各种规章制度；在机构设立上，企业有权依据法律设立董事会和其他管理机构。
美国政府对国有企业采取租赁方式管理，以法律效力的契约形式强化了国有资产的责任和权利，是国有企业所有权与经营权分离的有效方式。因此美国的国有企业盈利率一般高于其他国家国有企业盈利率的平均值。因效益不佳形成的财政补贴也大大低于英国、法国、意大利等西欧国家。
（四）瑞典的分权管理方式
从80年代初开始，瑞典政府对国有企业管理制度进行了全面改革。主要内容是对国有企业实行规范化、法制化管理和运用经济手段对国有企业实行间接管理。
瑞典政府明文规定，不得随意直接干预企业正常的生产经营活动。政府专门成立了“规范化领导小组”，清理和简化了各种法规和条例。例如，简化了税收程序，取消了对信贷总额的利率限制，放宽了外汇管制等。政府要求所有的国有企业必须按《企业法》等法规进行经营活动，并出台了一些新的法规和条例来规范企业的行为，使政府对企业的管理法制化和规范化，摆脱“婆婆多”、难办事的局面，为自主经营铺平了道路。例如1988年12月瑞典政府公布了《电信局关于董事会任务、董事会和总经理之间分工的若干规定》等，明确界定了电信局的任务、董事会的责任和总经理的责任，内部和外部审核，账目和资金管理事项。
瑞典政府主要采取3种调控手段对国有企业实行间接管理。1.税收调节。政府运用税收手段调节企业的生产方向，引导企业合理消费，从而促进社会生产的顺利发展，以提高和降低税率，以及免征所得税办法，减少消费刺激和鼓励利润用于投资。2.投资基金调节。设立专门基金资助经济效益好、产品有市场而又缺乏扩大再生产能力的企业。3.工资调节。政府规定工资增长幅度不能超过受外国竞争威胁和产业生产效率增长与国际市场价格上涨之和，即所谓的“斯堪的那维亚模式”。对工资上涨幅度的控制是通过谈判的形式进行的，政府一般不直接干预，而是利用工会、雇员协会等组织进行协商后，由企业自主决定。
芬兰政府对国有企业也不进行直接干预。70年代以后，芬兰对国有企业实行了政府的社会管理行政职能与企业经营职能分开的改革，使国有企业产品增值率不断上升，国家只为国有企业的发展制定法律、法规和政策，其做法与瑞典的改革措施很相近，也属于分权管理方式。
（五）意大利的参与制方式
意大利国有企业最典型的代表是国家控股公司，它通过由政府主管部长或副部长主持的委员会进行具体管理。该委员会由政府代表、经营管理专家和雇员代表组成，也称国家参与部。国家参与部对国有企业的直接管理是意大利经济在战后获得快速发展的最主要原因之一。国家参与部的主要职责，一是控制、监督和协调国家控股公司与部际经济计划委员会制定的总经济政策之间的关系；二是管理控股公司的年度计划；三是任命控股公司的领导人；四是依据法律授予控股公司获取销售或转让国家参与股份的权利；五是指导和监督控股公司的经营活动，以保证政府所规划的经济政策目标的实现。
意大利通过国家参与部对国有企业实行集权与分权相结合的管理方式，这是意大利管理国有企业的特色。英国国有企业的重大决策权掌握在议会和政府手中，在此前提下，国有企业董事会发挥自身的主动性。在对国有企业的管理上，英国也属于集权与分权相结合的方式
（六）德国的托管经营方式
托管经营是德国综合治理国有企业的经验。1990年两德统一后，为了尽快实现经济转轨，德国政府成立了一个全面负责处理东部国有企业的专门机构——国有资产信托管理局（简称托管局）。托管局根据《托管法》和“国家条约”，提出改革国有企业的方案。对企业分类，对不同的企业采取相应的政策。第一类是在市场上能立足，而又有业主愿意购买的企业，尽快出售转让实现民有化。第二类是若经过改造还能获得市场生存和发展机遇的企业，坚决整顿。第三类是对无生存又无整顿可能的企业，予以关闭，依法破产清偿。联邦政府还授予托管局一系列权限，主要有：筹资权、减免原国有企业债务和裁减多余职工等方面的决定权。经过4年卓有成效的工作，托管局对14000家国有企业进行了整顿、改造、重组和出售，较平稳地实现了向社会市场经济的转轨，完成了托管使命。托管经营方式是整顿国有企业的过渡性有效办法，特别值得发展中国家借鉴。
三
在对西方国家政府管理国有企业的几种典型模式比较分析中，能明显看到几个共同点：1.政府对国有企业实行分类管理。几乎每个西方国家政府对国有企业都采取了分类管理。除了依据企业生存和发展能力划类以外，对国有企业分类管理的一般成功做法是对于非盈利性，且承担实现社会目标的基础部门或服务部门国有企业，政府实行直接经营与管理；对于盈利性国有企业，政府实行以市场机制调节其运行，主要通过经济手段和法律手段进行间接控制。2.国有企业也和私人企业一样，贯彻商业原则，实行股份经营的形式，由董事会对企业重大经营活动进行决策。3.在国内和国际市场经济的环境里，各国为搞活国有企业，不断扩大企业自主权，以增强企业竞争能力。4.国有企业经营决策民主化趋势越来越明显。如法国、日本、美国、德国等国越来越重视吸收工人代表和技术人员参加董事会和监事会，并引导广大职工参加企业管理。5.各国政府选择对国有企业经营管理方式的根据是各自国家的经济、历史和文化条件。适合本国特点是各国国有企业改革遵循的重要原则。