市场经济功能与地方政府管制的限度——以郑州“馒头风波”为例，本文主要内容关键词为：郑州论文,为例论文,地方政府论文,管制论文,馒头论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、案例过程
1998年，郑州市为加强对馒头市场的管理，让郑州市民能吃上“放心馒头”，取缔了不卫生的馒头小作坊，特成立“馒头办”以示重视。“馒头办”的全称叫“馒头生产销售管理办公室”，共有6个，其中1个市馒头办，5个区馒头办。这是郑州市政府为百姓办的20件实事之一。
2001年2月28日，郑州市二七区馒头办以小包装上“没有标明生产日期”为由，禁止国有企业郑荣集团生产的知名品牌“郑荣馒头”在二七区销售；3月2日“郑荣馒头”经销商和郑荣集团分别领到了区馒头办开出的500元和1000元的罚单；3月6日，“郑荣馒头”在管城区又因同样的原因被查处，其经销商也领到了一张1000元的罚单。
郑荣集团认为他们首批获得了市馒头办颁发的“馒头定点生产许可证”，按照市馒头办的规定，生产日期应该打在大包装袋里的合格证上，而且“郑荣馒头”是严格按照市馒头办制定的操作规程生产的，为何到了区里就不承认了？3月7日，郑荣集团向市馒头办提交正式公函，提出三点要求：一是二七区和管城区馒头办收回处罚决定，并登报致歉，挽回名誉损失；二是允许郑州市所有的“放心馒头”在该区销售；三是赔偿没收“郑荣馒头”所造成的经济损失。
市馒头办当即表示：区馒头办的作法没有依据，将撤销其处罚。但二七区馒头办却称：“郑荣馒头”想在二七区里销售，必须打上生产日期和保持期标签。随后，相关的区馒头办也表示：为了让老百姓吃上“放心馒头”，其他区没打生产日期的馒头一旦在本区内被发现，将立即予以查处。
一时间，“馒头风波”在郑州闹得沸沸扬扬，馒头厂家人人自危。
实际上，这场风波起因于郑州市馒头办年初的一项新规定：审批、下发馒头生产许可证的权力从区里收回，区馒头办不再办理相关证件。
区馒头办既然被迫放弃发放许可证的权力，只得把权力伸向处罚权上，查处从市馒头办办理了生产许可证的“郑荣馒头”，从而引发了一场“馒头风波”。
“馒头风波”并没有因此停止，继续向激化矛盾的方向发展。
2001年3月14日下午，郑州市馒头办在金水区白庙市场内查获了一家没有在馒头办办证的所谓“黑馒头”厂，正要对其处罚时，区馒头办也及时赶到，坚持要由区馒头办罚款，两级馒头办为争夺处罚权，当街对骂，造成“风波”的激化，并引起不少市民围观，新闻媒体也开始加以报导。
为了平息这一风波，郑州市政府有关机构也多次开会加以协调处理。市商贸委一位副主任表示，“馒头事件”发生后，郑州市商贸委连续召开三次会议，诚恳接受新闻监督，对管理上的矛盾及存在的问题准备采取四项措施：一、责令有关人员停职检查，区商贸局对本区馒头办有关责任人严肃查处；二、两级商业行政部门着手对两级馒头办进行整顿；三、从即日（3月23日）起，对市区两级执法队伍进行一次全面整顿，加强业务培训，对经培训仍不合格的人员，坚决清退；四、为确保今后执法规范有序，决定由市商贸委主管副主任兼任市馒头办主任，同时要求区馒头办主任由各区商贸局主管副局长兼任。
这样，沸沸扬扬的郑州“馒头风波”，以市区两级馒头办主任换人而暂告结束。3月31日，新上任的郑州市馒头办主任在他的办公室接受了中央电视台《经济半小时》记者的专访，回答了相关的问题。4月4日，郑州市政府召开新闻发布会，正式宣布对“馒头风波”的最后处理决定：一、撤销市、区两级馒头生产销售管理办公室，由工商、卫生、质量监督等职能部门依法对馒头生产和销售管理工作进行管理，确保市民吃上放心馒头；二、市馒头办未经物价部门批准擅自收取的每户企业1000元的公告宣传费，如数退还企业，对区级馒头办收取的各项费用，市政府已责成市内五区认真进行清退；三、从馒头风波中吸取教训，举一反三，认真转变观念，查找纠正不适应市场经济要求的做法，采取切实有效的措施，为市场经济的健康发展和人民生活质量的提高做出不懈的努力，切实改善经济发展环境。
“馒头风波”正式平息。
二、问题与动因分析
郑州市“馒头风波”从开始到激化矛盾，历时三个多月，但郑州市馒头办和区馒头办成立已经快三年了，为什么近期才爆发矛盾？“馒头风波”的直接动因与间接动因又是什么？综合上述问题，主要有如下三方面值得分析探讨。
（一）标准不一和处罚权的归属问题是引发矛盾的导火线。市馒头办规定，生产日期打在大包装袋里的合格证上，而区馒头办要求所有产品必须打上生产日期和保持期标签，否则立即予以查处。“郑荣馒头”首当其冲被区馒头办处罚，市馒头办指出区馒头办的处罚标准没有依据。这是矛盾激化的第一序幕。接下来是市馒头办处罚了黑馒头厂，区馒头办认为处罚权应归自己，由此导致市区两级馒头办矛盾白热化与公开化。
（二）权力利益之争是矛盾产生的直接动因。2001年1月初，市馒头办把原属区馒头办进行发放的许可证强制性地收归为己有，这样使市馒头办既拥有了市级企业的许可证发放权，而且还拥有了区级企业的许可证发放权，相反，区馒头办则失去了审批与发放许可证的权力，同时，也失去了本来属于这种权力所带来的利益。按照原规定，区馒头办发放一个生产许可证可收费1600元，其中500元上交市馒头办，剩下1100元归区馒头办，这对区馒头办来说，是一笔不小的收入。显然，市馒头办也看上了这笔收入。根据科层制等级节制体系，区馒头办无法收回原属于自身的许可证发放权，只得从处罚权下手，一场风波由此粉墨登场。
（三）市区职能部门权限边界模糊是矛盾产生的间接动因。对于层级政府和层级职能部门间的职责权限，分权制国家有明确的法律规定，一般不会引起权限之争。而在集权制国家由于没有明确的法律规定，只是对层级政府和层级职能部门的职责权限作了地域性的划分，具体划分方式与相关调整主要由上级政府和上级职能部门确定，这样，往往会产生矛盾，引起冲突。中国属于后一种情况的国家。1998年郑州市政府在增设临时机构馒头办时没有明确划定市区馒头办职责权限。根据一般的管理权限，市级企业归市级职能部门管，区级企业归区级职能部门管，从设立馒头办这一机构开始就按照这一习惯来管理的。由于层级职能部门间没有法定的职责权限划分，故一旦出现市级职能部门想调整市区层级管理权限（包括上收权力与下放权力两种行为方式）时，下级职能部门处于被动的弱势状态，无法保障自身的管理职责权限。现在市馒头办通过正式文件，直接上收了区馒头办的有关权力，引发区级馒头办的不满，由此导致层级职能部门之间的纠纷。这一现象是由层级政府包括层级职能部门间职责权限没有明确法定化的原因所造成的。
同时，按照行政法的规定，管理权与执法权是有严格区分的。一般来说，赋予管理权的常设政府部门既可以制订规则，也可以行使执法权，对违法企业进行行政处罚。而赋予管理权的非常设机构是否拥有执法权，应视具体情况而定：有的由一级政府授权赋予执法权，有的没有赋予。在这个案例中，馒头办实际上没有被赋予执法处罚权，如此，就属于越权执法问题。
三、市场经济功能与政府管制限度
市场经济功能要求充分发挥市场机制的作用，减少企业生产和销售上所受到的约束，让企业自主活动。而在计划经济时代，受政府“权力全能”与“权力独大”的思维模式的影响，企业仅仅是政府的附属品，政府控制着企业计划、生产、人事、销售等诸多权力，最终的结果是导致经济不发展。在确立实行社会主义市场经济和加入WTO的今天，规范政府行为，理顺政企关系，减少政府管制，已经成为21世纪新时代的强音符。
（一）界定政府职能的内容，提高执法力度
什么属于政府管制的内容，什么不是属于政府管制的内容，起初，郑州市政府是不清楚的，只是出于让郑州市民吃上“放心馒头”这样的良好愿望才设置馒头办的。从这一行为中反映出三个问题：一是政府设置机构的随意性。需不需要专门设置馒头办来行使经济管理职能，应该根据法律法规与实际情况而定。地方政府组织法对地方政府设立临时性机构没有作出过严格的限制性规定，这为地方政府设置临时性机构开了方便之门。但同时，实际情况需不需要馒头办呢？没有经过详细的实地实情调查与充分的论证，就决定设置了，反映出添置机构的随意性和地方机构编制法制的不完善。二是真正执法机构空置。根据公共管理学的基本原理，政府设置机构应遵循精简高效的原则，每一层级政府根据相应管理对象设置相关的管理部门，不能留下空白处，但也不能将同一公共事务交由两个以上的管理部门专职管理，或者是将原属于某些部门管理的事务，单独划出，由专职部门管理。这后一种情况，往往导致机构膨胀、人员臃肿、管理部门职责不清的后果。在郑州市，对于食品生产企业，从事登记、卫生、质量管理及发放许可证的事务应该由工商部门、卫生部门和质量技术监督部门来进行，没有必要单独设立机构。如果出现馒头企业质量低劣、卫生较差等现象，理应由这些职能部门真正行使好其职能，即使考虑到这些职能部门人员太少和事务繁忙，也应该从加强其力量、充实人员、加大其执法力度入手，而不是撇开这些职能部门，另设炉灶，单立管理部门。从机构设置这一点进行分析，郑州市政府一开始就没有抓住问题存在的实质，用医头的药去医脚，最终导致风波产生。三是运动式管理模式的局限性。一般来说，在中国，不论是何级政府都有一个相同的编好，那就是喜欢用突击的方式来处理矛盾较尖锐的问题或事件。对某种犯罪活动的“严打”，对社会治安的限期“整治”，基本上就反映了政府习惯性的一种思维方式：最紧迫的问题是什么，政府就着力去处理。这种思维方式通过国家法律、政府法规政策加以充分展示，体现为运动式的政府管理行为。理论上讲，政府管理是一种常态管理，公共事务每天24小时都在发生变化，需要政府24小时随时进行处理，只不过，一般的事务，基本上能在政府机构正常的上班时间内加以妥善解决，特殊的事务，如碰到突发事件（包括自然灾害如地震，人为灾害如火灾等）政府就有义务加以紧急处置。当然，这种常态式的管理方式，有一个前提条件，那就是所有的政府职能部门能正常地运转，及时有效地解决公共问题。从郑州馒头办设置的整个过程，至少透露出这样一个信息：一级政府不信任其原有的执法机构，或原执法机构无力处理，政府在运动式管理思维的影响下被迫设置新机构馒头办进行统一整治，落入了传统的管理模式窠臼。这种运动式的管理模式与现代法治管理精神是不相符的。法治管理精神不仅对企业与社会提出了遵守法律与规范的要求，而且还特别强调政府自身应率先遵守法律与规范。法治管理要求用统一的规范来管理公共事务，反对根据需要随时随地调整规范的行为，因为，这种随时随地调整规范的行为，违背了法治管理精神的严肃性与公平性。本案例反映出运动式管理的缺陷与限度，同时，也与市场经济的法治管理精神相背离。
显然，在市场经济条件下，在处理政企关系时，首先应明确界定政府职能，规范政府行为，提高执法力度，只有如此，才能确保经济活动的公平性与竞争性。
（二）减少政府管制，让企业成为独立的经济主体与竞争主体
在早期经济学家的眼里，租金专指地租，到近代，才逐渐扩大到各种生产要素上，而现代经济学中，租金表示由于政府行政干预而形成垄断所产生的超额利润。按照寻租理论，在两种情况下不会产生寻租活动，也无租金可寻：一种是纯粹市场经济的“政府最小化”状态。因为这一时期内，整个社会资源配置都由市场来进行，并保证市场中出现的任何租金都随着各类企业的竞争性加入而消散，相比较而言，政府涉及经济领域的活动最少，也无资源配置的职责，即经济活动几乎不依赖政府管理。一种是纯粹计划经济时期的“政府最大化”状态。在这一阶段内，政府是全社会资源的调配者和拥有者，既安排企业的生产与销售活动，又承担企业的赢亏风险，企业不是独立的经济主体，因此也无独立的经济利益追求，这样，没有必要进行没有意义的寻租活动。当然，前一种情况在实际生活中是不存在的，后一种情况也经实践检验以失败告终。那么，在现实生活中，尤其是以市场经济为导向的经济体制下，肯定存在着政府对部分资源配置承担责任的问题，这就有可能产生寻租活动。在寻租社会中，租金的来源有三种情况：一是政府“无意创租”。郑州市政府刚设置市区馒头办的时候可能压根儿就没有考虑到这种管制行为会给管理部门带来可观的经济收益，所以设置馒头办的初衷不是为了寻租。二是政府“被动创租”。由于馒头生产企业已经纳入到政府管制的领域，故须办许可证，由此可以名正言顺地进行收费。市区馒头办都在念一本经济利益经。按照许可证的收费标准，在市馒头办办一个许可证一般要交1100元，其中1000元为宣传费，100元为办证费。如果按照郑州平均每个市区30家企业需要办许可证，市馒头办通过自己办证可获利33000元，再加上由5个区上交的每家企业500元，可获得75000元，这样，市级馒头办就可收纳包括公告费在内的108000元。区级馒头办尽管可收到1600元左右，但其中500元转交给市里，1100元留在区里，每一个区级馒头办就可获利33000元，5个区就是155000元，最后市区两者相加，市区馒头办总共可获利263000元。这些款项尽管不全落入职能部门个人的腰包，但至少个人能从中渔利，提高福利水平，故才有市区馒头办之间暗中较劲来争夺许可证的发放权。三是政府“主动创租”。既然馒头办有权审批，企业有求于它，区馒头办就“因势利导”地把手伸向生产领域，积极主动地利用行政干预人为地制造租金，诱使企业向自身“进贡”。据说，区馒头办规定，馒头生产企业必须到其指定的几家面粉厂买面粉，而且每月规定一定的袋数。同时，50斤一袋的面粉要比市价贵0.5元，还要拿着馒头办开出的三联单去买，自己多掏0.5元，面粉厂再掏0.5元，上交馒头办。馒头生产企业如果不“照章行事”，或者用其他厂家的面粉，馒头办便会“发现一起，处理一起”。馒头办这一招够厉害的，它直接规定了馒头生产企业的原料进货渠道，抑制了企业的自主经营与竞争，把企业进入市场的“进口”环节、生产环节和销售环节牢牢地捆绑在政府身上，使生产企业动弹不得，敢怒不敢言。
由于许可证费用由生产馒头企业提供，易使企业减少收入，增加非生产性交易成本，一定程度上抬高郑州市的馒头销售价格，直接损害消费者利益。当然，馒头生产企业交纳这些许可证费用或变相“进贡”之后，就可获得相应的垄断地位，通过政府这只“看得见的手”的强制性，排斥未取得许可证的企业进入馒头生产领域，从中获取高额的垄断利润。市馒头办给郑荣集团等五六家企业办理了生产许可证，并决定将郑州市的馒头企业控制在20家左右。这种由政府强制规定生产企业数量的行为，削弱了馒头生产企业的竞争力，最终会使馒头“价高质差”，直接影响生产企业的活力与竞争力。
众所周知，市场经济不是封闭经济，企业所生产的产品一方面具有较强的地域性，与本地区内的同类产品进行竞争，另一方面又具有全国性或全世界性，只有通过各种途径与区域的竞争，才能提高产品质量，取得市场消费份额，赢取利润。而政府部门通过设租、创租等活动，获得额外收益，增加职能部门的收入，其后果是：一是使政府部门产生越来越多的腐败现象，进行权钱交易，失去公共权威的合法性基础；二是妨碍企业的竞争与活力，变相地扼杀企业的生命力，使企业沦为政府的附属品，失去独立的经济主体地位。这样的政企关系，与计划经济管理体制的方式有什么大的区别呢？没有。假如没有这次馒头办的内讧事件，郑州市政府管制馒头的方式仍会继续下去。显然，这一场“馒头风波”，对馒头生产企业来说，是一次非常好的机遇，通过政府、市民与媒体的高度关注，使企业能够摆脱政府管制的无效约束，减少非生产性交易成本，降低产品价格，增加竞争力。同时，对欲进入馒头生产领域的企业，也提供了一个公平合理的竞争环境，大大促进馒头生产与销售的经营活动，使消费者，不仅是郑州的消费者，而且包括全国或全世界的消费者，能真正吃上既卫生又便宜的“放心馒头”。郑州市政府最后作出取消市区馒头办的决定，符合现代政府管理公共事务的要求，与市场经济发展总趋势相吻合。
减少政府管制，规范和约束政府对经济的干预，充分发挥市场机制，还企业独立的经济主体与竞争主体的地位，这是各级政府面对经济体制改革与中国加入WTO后所必须重新审视的一个重要课题。
总之，“馒头风波”引发人们进一步去理顺政府与市场关系，反思各级政府如何加快转变职能的一个普遍性问题。加入世贸组织在即，这一问题更显得紧迫与重要。入世对中国社会带来的真正挑战，是看中国政府职能部门能否在市场经济环境下按照国际惯例来处理公共事务，能否真正为企业（包括外国企业、民营企业）创造公平竞争的制度平台。在中国这一特殊的国度中进行现代化建设，不是不需要政府管制，而是应将政府管制限定在某一个范围领域之内，尽一切可能让市场机制发挥出资源配置中的优势。事实证明，一旦政府管制过度，管得越多越细，管理的相对成本就高，寻租的可能性也就越大，最终导致管制失效，出现“政府失败”，抑制市场的活力。特别是，政府通过管制性行为所创设的租金容易引发部门之间利益的冲突，孳生腐败现象，使政府行使公共权威的合法性受到公众的质疑。所以，当前比较迫切的任务就是应清醒地认识到政府经济职能行使过程中的有限作用以及政府管制过度对经济活动所造成的消极性后果，规范市场秩序首先从规范政府自身行为的秩序入手，加大市场在经济活动中的作用，激发企业的活力，以保证中国经济的持续性发展。