新生代农民工社会保障问题及其出路，本文主要内容关键词为：新生代论文,农民工论文,社会保障论文,出路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，农村富余劳动力进城务工经商，形成了民工流动大潮。城市用工制度在对农民工实现吸纳和包容的同时，社会保障制度对农民工的吸纳和包容却明显滞后，这就使得农民工的社会保障成为一个很大的社会问题。新一代农民工因其年龄、学习和工作经历与其父辈有诸多不同特点，其就业和社会保障引起政府和学术界的集中关注，并称该群体为“新生代农民工”。
本文通过对南京地区调查问卷数据的分析，对应研究国家法律法规对农民工社会保障权利的相关规定，分析了新生代农民工社会保障的现状和问题，进而从国家政策制定和落实的角度来探讨维护新生代农民工社会保障权益的对策。
一、本次调查的情况简介
新生代农民工一般是指出生于20世纪80年代的农民工群体。他们不同于第一代农民工之处在于：受教育程度比较高，职业期望值较高，在物质和精神方面有更高的追求。新生代农民工渴望融入城市生活并成为其中的一员，这对城乡二元体制下的社会保障制度建设提出更大的挑战。[1]
2010年5月—6月间，共青团南京市委和南京大学政府管理学院“新生代农民工社会权利状况”课题组联合开展了相关的问卷调查。由团市委干部、南京大学政府管理学院研究生以及区县团委干部，在南京江宁、鼓楼、玄武、雨花、建邺、白下六个区，分别选择新生代农民工聚集的厂区、街道等进行问卷调查，一共发放问卷476份，收回有效问卷462份。在调查样本的选择过程中，以研究目的和内容为标准，在对象选择中尽量保证调查结果能够较为全面地揭示研究问题的各个方面。
据本次调查，南京市新生代农民工第一次进城务工的年龄在18岁—20岁之间，该年龄群体占到了样本总体的67.1%，其中接受过高中或中等技校及以上教育的新生代农民工占到了总体的61.8%。目前新生代农民工工种中，餐饮服务业占31.1%，建筑施工业占21.4%，电子电器业占5.7%，大多属于劳动密集型产业；关于工作更换频率，对进城务工3年的群体进行调查后发现，30.5%的人变动了2次，34.5%的人甚至变动了3次。当然相对于第一代农民工，新生代农民工工作相对正规得多，有较明显的社会保障需求和参保意愿。据调查，41.2%的新生代农民工认为迫切需要参加医疗保险，20.7%的人认为需要参加工伤保险，16.9%的人认为养老保险迫在眉睫，11.4%的认为需要失业保险。但是，他们对国家法律法规的了解还不是很全面，只有53.9%的新生代农民工知道《劳动法》，更谈不上对其他法规政策的了解。虽然新生代农民工渴望在城市中扎根发展，但是他们当中81.8%的人，没有在工作之余参加任何形式的培训。总体来看，新生代农民工个人素质有所提高，对权益的认识有待加强，就业的稳定性较差、收入还不够高，培训亟待加强，社会权益需要保护。
二、新生代农民工社会保障问题
改革开放以来，长期城乡二元体制所带来的经济上和社会政策方面的不平等待遇虽然有所减轻，但是市场因素却造成了新的不平等：农民工的职业身份已经不是农民而是工人，他们在市场经济之下同城市工人一样面临生老病死等工业风险；远离了农村传统的社会保障，却又无法享有与市民同等的劳动社会保障权利。虽然农民工已经出现了代际间的变化，流动机制和社会特征已经大不同[2]，但是新生代农民工较之其父辈社会保障待遇并没有得到大的改进。
（一）失业保险缺乏和生活无保障现象严重
在调查中，新生代农民工中38.7%的人表示最担心失业后找不到工作，生活无着落。而参加了失业保险的人只占到了样本总体的22.6%，55.9%的人明确表示没有参加失业保险，还有20.5%的人根本不清楚用人单位是否为其提供了失业保险。失业后，多数是靠自己过去的积蓄生活，或向亲友、老乡求助，很少得到社会保障制度的保护。过半数新生代农民工没有从事过农业劳动，他们从学校毕业后就开始了务工生涯。这些以工资性收入为主要生活来源的新生代农民工即使失业也不愿也不易回到父辈那种“在土里刨食”的生活状态了。
（二）亟需医疗保险和工伤保险
新生代农民工生病后往往不及时就医，看病也基本是自费，从用人单位那里几乎得不到什么帮助。41.2%新生代农民工认为目前最迫切需要参加的保险是医疗保险。还有很多接受调查的新生代农民工认为工伤事件频发，但用工单位很少提供足够的医疗帮助。
（三）住房情况不容乐观
本次调查数据表明，有48.2%的新生代农民工是租用私房，这些房子几乎都在城郊偏僻的地方，居住条件很差。28.6%的新生代农民工住在用人单位的集体宿舍，有的甚至是住在工地工棚或利用废旧材料搭建的简易住所。新生代农民工大多正当恋爱结婚的黄金时期，而收入的低下和保障的缺乏使他们根本无法在城市里实现安居乐业的梦想。
（四）收入亟需提高
虽然新生代农民工的收入水平较之他们的父辈大有提高，每个月收入在1000元以上的占72.3%，但是劳动时间长、劳动强度大，往往每天工作都要超过八小时。尤其在服务行业，加班加点现象更为普遍，即使在国家法定节假日也不例外，法律规定的加班时限及报酬亦形同虚设。24.1%的新生代农民工认为工作太辛苦了。
（五）养老保险制度存在问题
现行养老保险的缴费率偏高，有的企业选择性参保；而且养老保险实行地区性统筹，农民工在地区间转移养老保险关系受阻，使工作流动性强的农民工难以连续参保并最终享受养老保险待遇。对于年轻的新生代农民工来说，想到养老的事还觉得很遥远，而且要连续交15年的养老保险费，这严重影响了他们参保的积极性。
三、国家关于农民工社会保障的法规政策
关于农民工社会保障的法律法规可以说是与农民工现象相伴随的，如1984年国务院颁布的《矿山企业实行农民工轮换工制度试行条例》中，就国有企业农民工招收、劳动待遇和社会保险等方面作了具体规定。总体来看，我国有关农民工的立法共695部，其中涉及农民工权益保护等综合性的有56部；涉及农民工工资的有219部；涉及取消不合理收费，改善农民工就业环境的有77部；涉及农民工社会保险的有64部；涉及农民工计划生育、医疗保健的有121部；涉及农民工法律援助、司法服务、法制宣传及维权制度建设等的有50部；涉及农民工教育培训的有31部；涉及农民工子女受教育的有16部；涉及农民工社会管理的有9部；涉及农民工安全生产的有7部；涉及农民工文化生活的有5部。[3]
在党和国家构建和谐社会、坚持城乡统筹发展等政策指引下，近些年政策法规出台的密度及执行的力度明显加强了。从2003年《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，到2004年《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》、2005年国家发改委等9部委联合发布《关于进一步清理和取消针对农民跨地区就业和进城务工歧视性规定和不合理收费的通知》、2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，通过立法取消了农民工就业中的审批制度、行业及工种的限制，为农民工享有平等就业权利提供了法律上的保障。2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中首次明确提出，要“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”[4]。
在上述原则性文件出台的同时，关于农民工养老、医疗、工伤保险的具体法规政策也纷纷出台：涉及到农民工工伤保险的《劳动法》、《工伤保险条例》、《职业病防治法》、《关于非全日制用工若干问题的意见》；涉及农民工医疗保险的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《关于非全日制用工若干问题的意见》、《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》；涉及农民工养老保险的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》、《关于非全日制用工若干问题的意见》等一系列法律政策也纷纷出台，对农民工工伤、医疗、住房等方面的权益保障具有重要意义。
2003年10月，在温家宝视察三峡工程途中替民工讨薪个案的示范作用下，全国范围内掀起了一场清偿农民工工资的“风暴”。2004年出台的《建设部关于进一步解决拖欠农民工工资问题的紧急通知》、《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》、《劳动保障监察条例》等就是专门为解决农民工工资问题而制定的。同时，2004年出台的《劳动和社会保障部办公厅关于开展维护农民工劳动保障权益普法宣传活动的通知》、《司法部、建设部关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》，一方面希望能督促用人单位遵守法律，另一方面也为农民工权益受到侵害时提供司法救济。正如杨海坤在《宪法基本权利新论》中提出的，根据弱势群体的特点赋予特别的权利（如各种权益保护法），是当代保护弱势群体的主要方式之一。[5]
多年来，南京市在积极贯彻实施国家和省的各种法律法规政策的同时，还创造性地为辖区农民工提供各种帮助。2009年10月22日，南京首批外地务工人员服务中心——“新南京人服务中心”正式运转，整合了基层政府的主要公共服务资源，承担就业服务、职业培训、社保经办、政策咨询、法律援助、文化娱乐等十项工作。取消所有对农民工进城就业的歧视性政策和不合理限制，适度提高农民工职介、培训补贴标准，努力扩大农民工就业岗位。[6]
四、农民工的社会保障现状与国家政策之间的差距
尽管各种法律、政策都对农民工的社会保障做出了明确规定，但在现行的城乡二元社会结构下，农民工在城市里的就业、住房、医疗等社会保障权利并没有完全得到真正的落实，农民工和城市居民相比，只是实现了法律上社会保障形式的平等，而要实现从形式上的平等到实质上的平等还有很长的路要走。
第一，我国《宪法》明确规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。因此，全体公民都平等享有社会保障的权利。虽然农民工在法律上与城镇居民同样享有社会保障的权利，但是实际上却并没有得到平等的待遇。国家还没有专门针对农民工的社会保障方面出台相应综合的法律法规和政策规定，但是许多省市都已经出台了一些规定，农民工已经开始被纳入城镇社会保险体系。一方面，这些法规政策不太适应农民工的特点，制度门槛过高，实际能进入城镇社会保障体系的农民工数量很少，他们的权益仍然得不到有效保护[7]；另一方面，有些专门针对农民工立法的地方法律法规，都是各个地区根据本地区的实际情况规定的，所以，各地方立法难免相互矛盾：险种设置、缴费主体、缴费比例及享受方式标准都不同，因而无法满足农民工在各地自由流动又能实现社会保障连续性的现实需要。
第二，全国性的各种法律法规只是笼统地将农民工纳入其适用的范围。比如《劳动法》、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《失业保险条例》、《企业职工工伤保险暂行条例》等全国性劳动立法中，对农民工社会保障权益的规定并没有条分缕析地清晰说明，且这些社会保障立法主要是行政法规和部门规章，不仅法律效力低，权威性也不够，可操作性差，大多是口号式的套话，所以对农民工的社会保障权益的实现没有多大帮助。
第三，“有法不依，执法不严，监督不力”的现象大量存在。我国有许多法律法规，但自其制定出来就被束之高阁，而非严格执行。即使被执行，执法中也会常出现“有法不依，执法不严”的情况。劳动监察部门执法能力远远不能适应社会需求，人员不足、经费不够、手段落后、人员素质不高等问题显得十分突出；加之其本身所涉及方面很多，对农民工问题执法常常显得力不从心。[8]本次调查数据显示，虽然新生代农民工的教育程度大为提高，但是他们主要从事的仍是一些技术含量不高的劳动密集型行业，企业主认为，按照城镇企业社会保险办法为农民工缴纳社会保险费，企业负担过重。而地方政府因就业的压力和地方财政收入的限制，就放任用人单位的低工资和无保障，甚至有的地方政府和招商引资部门会纵容企业不为农民工参加社会保险，甚至把不参加社会保险作为吸引投资的优惠政策。[9]
最后，以户籍制度为标志的城乡二元结构是最根本的症结所在。传统户籍制度使农民工很难取得城镇居民身份，许多面向城镇居民的优惠政策农民工无法享受到。农民工无论在城市居留多久都无法改变他们的城市流动人口的地位。[10]现实制度的藩篱总是很难逾越，使他们获得相对稳定的就业和社会保障依然路漫漫其修远兮。
五、推进、完善农民工社会保障的建议
新生代农民工的社会保障问题不仅是其自身的问题，而且关系到其迁入城市的社会经济发展，甚至整个中国的发展，意义重大，不容忽视。
在现行的城乡二元户籍管理制度之下，新生代农民工虽然改变了生活方式，却难以摆脱农民的身份标签，更不要说平等地享受城市福利待遇。与他们的父辈不同，新生代农民工社会保障问题完全可以在一个全新的起点上开始，因此，政府和社会应协调一致，使新生代农民工进入城市以后，能够迅速地在这个城市里面找到借以发展的政策起点。落实新生代农民工的身份和权利，不仅需要政府搭建的权益保障平台，还要进一步破除旧有的体制和观念[11]，只有这样才能确保他们的社会保障权益。然而，我国现有的相关法律制度还不足以真正保护农民工的社会保障权益。所以，政府应当尽快改革和完善相应的法律及其政策，消除那些歧视性法规政策，解决他们工作和生活的保障问题；尽快建立起统一的农民工社会保障及其转续体制，消除城乡二元的户籍管理体制，从根本上解决新生代农民工的社会保障问题。
（一）从制度上保障新生代农民工社会保障体制健康发展
2010年10月28日通过的《中华人民共和国社会保险法》规定：进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。明确了农民工与城镇职工在医疗、养老等方面同样享有各种社会保险权利等，并据此将其权利保障纳入法制化轨道。社会保险的权利获得一般以就业为前提，因此，要加大对用工单位和农民工之间劳动合同签订履行的查处力度，使农民工的社会保障等得到法律的保护。为了平等地对待所有人，提供真正同等的机会，必须更多地注意那些出生于较不利的社会地位的人们[12]，所以有必要针对农民工的利益受损方面制定倾斜保护政策，比如目前迫切需要加强的农民工工伤、医疗保险等，以实现实质上的平等。同时，政府劳动和司法部门，应举行劳动法等方面的法律讲座，深入到农民工群体中进行普法宣传和法律咨询，促进和帮助农民工通过法律来保障自己的合法权益。还要加强农民工群体尤其是知识水平更高的新生代农民工与政府部门的互动沟通，让他们参与到关系自己切身利益的法律法规和相关政策的制定中去，通过制度化渠道来表达自己的社会保障要求。
（二）完善社会保障的技术环节
为方便新生代农民工的自由流动，减少退保现象，应该在国家对农民工社会保障形成全国统一的制度安排前提下，在全国范围内为每一位新生代农民工建立起一个个人社会保障账户，并用于储存该农民工从一开始参加工作以来的社会保险的投保情况和其他社会保障的享受信息。可以借鉴欧盟的做法，在不同地区流动时，在统一公式下，根据迁入地和迁出地的不同经济社会情况进行缴费费率、基数等的换算，以实现社会保障的转续。诸如现行的养老保障制度下，养老保险只能提取个人账户中的余额，使得保险关系不能转移。一方面，可转移、可持续的农民工社会保障制度才能适应农民工的流动，随其务工地点的变动而灵活转移；另一方面，可转移、可持续的农民工社会保障制度还可以让新生代农民工“用脚投票”，选择最适合自己生活和发展的城市，减少不稳定性。
（三）打破户籍限制，创建权利平等的社会环境
农民工来到城市以后，一方面像城市居民一样会遭遇工伤、疾病、失业等风险，另一方面又因地方政府制定的种种政策障碍而被置于边缘化的境地。城乡分割的二元户籍制度使绝大多数农民工，不论是在过去还是在当下，在法律上不能得到城市永久居住权；在就业政策、社会保障和公共服务方面常受到歧视性对待；遭遇到各种风险后只能靠自己化解。大多歧视性政策都是依据户口登记地而针对不同人群实施的，例如，南京市2008年出台的《南京市廉租住房保障实施细则》规定，申请租赁住房补贴须“具有本市市区城镇常住户口满5年”的条件，显然，流动性较大的新生代农民工则得不到这些待遇。虽然偏向城市居民的政策大多都已经或正在进行改革，但只要户籍制度存在，就存在着政策反复的可能性。[13]所以，城乡二元的户籍管理制度必须取消，以实现农民工和市民的真正公平。
总之，新生代农民工依然面对着以户籍制度为表征的，以区别性的就业、社会福利为内容的城乡二元社会结构的制约，他们的社会保障权利诉求比他们的父辈更为强烈，但在国家法律法规规定越来越明晰的大环境下，现实情况是：新生代农民工的社会保障权益并没有得到很大改善。我们认为，第一代农民工社会保障问题可能需要政府承认并负担补偿责任（此问题另撰文探讨），而新生代农民工参加工作时间都较短，以后的就业时间还很长，因此，国家完全可以通过《劳动法》、《劳动合同法》、《社会保险法》等法律法规，搭建一个新生代农民工社会保障的政策起点，厘清政府、用人单位和劳动者的社会保障权利、义务和责任，赋予新生代农民工平等的社会权利，同时也未雨绸缪地解决好与之相关的社会问题。