坚持积极财政政策 调整重点改革取向，本文主要内容关键词为：财政政策论文,取向论文,重点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
继续扩大有效需求推动经济健康发展
经过三年的艰苦努力，2000年我国经济出现了重大转机，投资、消费、出口需求出现了可喜的全面回升势头，通货紧缩的情况有所缓解，国有企业盈利有较大增长，民间投资也开始走出持续低迷状态而出现增长势头。与此同时，国家财政收入也在这种好形势中保持了较快的增速。然而，另一方面，我们又必须清醒地认识到，这些积极的变化并不意味着我国经济已经出现了根本性的转折，特别是考虑到体制、制度和结构等方面所存在的一些深层次矛盾并未完全化解，考虑到经济全球化特别是即将加入WTO带给我们的冲击与挑战，对当前经济形势的判断就更不能盲目乐观。事实上，目前社会经济生活中出现的积极变化，主要是近三年宏观经济政策调整和国际经济形势转暖等短期有利因素的影响，而并非稳定的内在因素作用的结果，有效需求不足的问题也并未根本解决。换句话说，就是迄今为止，还未形成促进国民经济持续快速健康发展的稳定因素和内在机制。因此，无论是从保持政策惯性，还是从继续巩固、发展当前好形势的现实需要来看，在一定时期内，继续实施积极的财政政策与稳健的货币政策是确有必要的。然而，其政策取向和政策重点又应随形势的变化而有所调整。才能保证国民经济健康稳定地快速发展。
调整政策内容和方向放大扩大和推动效应
正如买方市场条件下的需求不足，将是今后我国经济生活中的一种“常态”，是一项长期的战略性任务一样，当前的政府（财政）投资拉动政策，是在我国特定条件下采取的一种特殊举措，不可能长此下去。它的主要作用在于“拉动”和“带动”而不可能是包办或替代——对民间投资的替代。因此，如何放大财政投资政策的即期乘数效应，并为中长期投资需求的增长奠定基础，就成了衡量积极财政政策功效的一个重要标志，也是有利于化解有效需求和有效供给双不足矛盾的一个重要因素。为此，必须适时调整扩张性财政投资政策的方向和内容。从我国目前的实际情况看，这方面可供考虑的举措主要有三：
——适当缩小国家财政对公共基础设施的直接（全额）投资规模，抽出部分财政投资资金，通过财政贴息、财政参股、财政担保等多种途径，以吸纳、带动社会资金参与公共基础设施建设。这样做，一则可收到放大财政政策“乘数效应”之利；二则可把近期的基础设施建设保持在必要而合理的规模上；三则还可为国家财政直接投资规模的逐步缩减，以及积极财政政策的择机转型创造条件。
——为了把财政政策的短期和中长期效应有机结合起来，为了促进我国实体经济的长远发展，今后似应对关乎工业和国民经济现代化的加工工业，特别是技术装备工业，以及高科技产业的投资需求，予以更大的财政支持。这不仅是实现经济结构战略性调整的客观需要，也是保持我国经济中长期发展后劲的重要条件之一。其中包括通过实行结构性的税收减免、投资抵免、加速折旧等政策措施，以定向支持企业的科技进步，促进那些具有旺盛活力与关联、带动效应的高科技产业的发展，并通过具有基础性的技术装备工业的升级换代，为提高国民经济的整体素质和市场竞争力，冲出由于实体经济不发达和低水平所造成的市场疲软、需求约束和通货紧缩陷阱而创造条件。这样做，不仅符合我国结构调整、产业升级和经济增长方式转变的根本方向，而且是缓解乃至消除通货紧缩压力的一项治本之策。
——可考虑发行专项建设国债，一方面减轻国家财政的债务压力，提高投资效果，同时可收到更好更大的政策扩张效应。所谓专项建设国债，简而言之，就是将此类国债的发行，以及项目投资、项目经营和还本付息等活动，建立在运用这些国债所形成的资产及其收益上，并最终以（国有）资产转让和经营收益，作为还本付息的财产基础和资金来源。这种做法，能收到刺激经济、减少财政债务负担、提高投资的资本化（资本金）程度、增加国有资产比重和控制力、优化经济和产业产品结构等多重功效。事实上，除了某些所谓“纯公共产品”之外，现有的许多财政性投资对象（如公路、铁路、机场等），都可考虑和试行这种筹投资形式。60年代中期到70年代中期，日本政府就发行了大量的转向建设国债，用于满足某些公共事业、公共工程和大型项目的贷款需要，收到了较好的效果。
采取积极措施直接启动消费
近三年实施的积极财政政策，对投资需求起了明显的拉动作用，但对最终消费需求的提升作用还有待加强。在传统的计划经济—卖方市场—短缺经济条件下，我们一直习惯于把刺激经济的重点放在投资和生产上，亦即放在增加产品供给上，因为供给的“短边”约束始终是矛盾的主要方面。然而，在买方市场的条件下，有效需求则是制约经济发展的主要方面。从一定意义上讲，刺激投资和生产固然也是在提供需求，但这只是中间需求，它究竟能对经济增长发挥多大的作用，究竟能否提高经济效率，则取决于最终需求的状况。
当前我国在这方面的突出矛盾，就是人们的消费预期不稳定，以及社会保障制度不健全。因此，如何通过收入分配体制改革来稳定、提高城镇居民的收入预期，同时通过建立健全适合中国国情的社会保障制度以稳定居民的支出预期，就成了扩大我国即期和中远期消费需求的一个关键性环节。理论和国内外的实践都充分表明，稳定人们的收支预期，尤其是增加对低收入者的工资性收入和其他补贴，不仅是在经济紧缩期保持社会稳定、促进社会公平的客观需要，而且其直接转化为即期消费需求的比例也最高、最快；定向增加对国家工薪阶层的住房补贴，不仅可以缓解现行低工资与住房货币化的尖锐矛盾，而且是使建筑业成为支柱产业的一个重要推力；社会保障制度的尽快建立，则是消除目前大多数人消费后顾之忧，消费心理不确定性的一个重要因素。
然而，无论是改革收入分配体制，还是加快建立和健全社会保障制度的步伐，都需要国家财政投入大量资金。在国家财政长期紧张的情况下，如何筹措这些资金，就成了举国上下普遍关注的问题，也是进行收入分配体制改革的难点和焦点之所在。从当前我国的现实出发，满足上述需要的筹资对策似主要有“增”、“调”、“变”三法：
——增加国家财政的可支配收入。
——改善低收入者的收入状况，提高工薪阶层的收入水平及其预期，充实社会保障资金来源等，就财政支出属性而言，均属于经常性支出的范畴，因此如何扩大经常性财政支出的来源，就是问题的关键之所在。其中的关键之点，就是尽量增加国家财政的可支配收入，即提高国家财政的两个“比重”。
——调整、优化财政支出结构，“调”出一部分财政资金用来满足上述需求。
例如，配合市场化进程和政府职能转换，适当缩减政府的支出与投入范围；配合国企改革，逐步减少企业的亏损补贴；在价格持续走低的情况下，大力压缩各种形式的价格补贴；配合政府机构改革，以及支出制度的创新（如政府采购制度），逐步压缩行政事业费支出等等。
——通过对国有资产存量的有效利用，即通过适当减持国有股的途径，“变”（现）出一块资金来支持社会保障制度的建立与健全。
推进费税体制改革规范转移支付制度
从我国的现实情况看，加快税费体制改革步伐的重要性和紧迫性，主要表现在如下两个方面：
其一是，通过费税体制改革，切实减轻企业和农民的非税负担，以增加其可支配收入，为提高城乡市场主体的投资——消费能力奠定基础。
我国人口中的2/3居住在农村，农民理应是最大的消费群体。但农村消费品零售额占全社会消费品零售额的比重，却从“七五”时期将近50%锐减至1997年的39%。其中，农民的实际可支配收入增长缓慢，购买力水平低下，可说是一个基础性的原因。而造成这种情况的一个重要影响因素，则是“苛费猛于虎”，大量侵吞和蚕食了农村和农民的有限收入。有关资料表朋，1998年，尽管农民人均纯收入比上年下降2.36%，但农民上缴的三提留、五统筹仍比上年增长了1.4%，加上各种摊派和罚款，比交纳的税金还多出13%。
至于各类企业所承受的各种非税负担，更是有过之而无不及。在此只例举三个数字就可见一斑：一是据初步统计，近年来企业上缴国家财政的资金，仅占各种收费摊派的1/3强；二是近两年取消不合理收费26710项，涉及金额每年985亿元，相当于全国国有工业企业实现利润的两倍；三是在有些技术改造项目中，除按国家规定上缴固定资产投资方向调节税以外，还要交纳各种费用20多种，两者合计占总投资的30%以上！难怪不少企业扼腕长叹：不改造等死，改造找死。
可见，大力、从速推进税费体制改革，切实减轻农民和企业难以承受的非税负担，不仅是完善企业制度、规范市场竞争环境、保护企业积极性的紧迫需要，而且也是依法增加农民和企业可支配收入，促进城乡投资和消费需求，缓解通货紧缩压力的必要举措。大量事实已充分表明：“三乱”不除，非但企无宁日、农无宁日，扩大内需，化解通货紧缩的目标也必将遭受严重挫折。正因如此，我们把它视为治理通货紧缩的二项重要对策。
其二是，通过费税体制改革，大力整顿、规范和完善政府的收入机制，认真解决多年来各种行政性收费和预算外资金恶性膨胀，大量蚕食和挤占国家财政收入的积弊，为增强国家可支配财力，振兴国家财政，并在此基础上为提高财政政策的宏观调控能力，包括反周期调控力度提供必要条件。
此外，还须特别强调的是，充分利用好政府间规范化的财政转移支付制度及有关政策手段，是我国当前加强财政宏观调控，增强地方和社会投资、消费能力，支持西部大开发的一个重要方面。建立规范化的转移支付制度是完善分税制的一个必要环节，同时也是发挥中央政府宏观调控职能的一个重要手段。然而，1994年分税制改革以来，至今仍用“税收返还”的过渡性办法来加以替代，自1996年开始试行的“过渡期转移支付办法”，不仅数量甚少（从20亿到现在的七、八十亿元），而且其“规范”的程度也很有限，起不到应有的作用。实际上，规范化、弹性化、法制化、制衡化的转移支付制度，恰恰是解决各级政府间财力分配不均衡，使经济发展程度不同的地区实现公共服务水平均等化的主要途径。特别是对于中西部的发展，对于西部大开发，有着至关重要的宏观调控意义、财力支持及保障作用。
适时调整 渐进转换
既然积极的财政政策具有阶段性的明显特点，并非一种长期的或常规性的政策选择，那就必然有一个政策调整或政策转换的问题，这是我们必须清醒认识并预作准备的。事实上，无论就近中期国家财力资源供给的可持续性，以扩大国债规模、增加财政赤字为主要途径的政府融资的后续可行性，还是从剩余经济资源、生产要素的可利用状况（利用弹性）来看，当前的财政政策都是难以长期为继的。
一方面既不可能长久实行积极的财政政策，另一方面又要保持我国经济的持续稳定增长，何以为计呢？笔者认为，问题的关键就在于，能否出现或找到替代当前财政政策“拉力”或“推力”的因素和条件。就是说，要逐步改变以实施积极财政政策为重点来拉动经济增长的局面，用其它的推力来加以替代或置换，从而为积极财政政策的“淡出”和转型创造条件。从中长期看，这样的因素或拉力有如下几个方面：
——市场和消费替代。即当前财货币政策的着力点，应放在有利于进一步开拓市场和刺激最终消费需求方面，逐步减轻经济增长对扩大政府投资规模的依赖。这方面可供考虑和选择的措施很多，如有序推进银行的消费信货；适当增加财政对刺激居民消费需求的支出比重，特别是增加对低收入者的财政转移性支出数量（因为这样的支出转化为直接消费的比重最高，速度也最快）；切实减轻农民负担，增加农村和农民收入，为开拓巨大的农村市场奠定基础，等等。
——民间和企业投资替代。社会资金是永远流动和相互转化的。为实现预定的经济增长目标，除了某些社会公共产品、公共服务的提供，主要依靠国家财政投入以外，民间和企业投资的增加，就能为政府基于拉动经济增长目的而进行投入的适时退出创造条件。在这方面，我国是存在很大潜力的。
——出口需求替代。虽然国际经济形势动荡不定，不确定的因素较多，但通过深化我国外经贸体制改革，加强结构调整，改革改善政策激励措施，提升产品国际竞争力等途径所能产生的能量，也是不可低估的。