论新时期的档案法制建设与档案法学研究，本文主要内容关键词为：档案论文,新时期论文,法制建设论文,法学研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加强档案法制建设不仅是档案工作自身发展的需要，而且是影响市场经济和知识经济健康成长的一个不可忽视的因素。档案法制建设不仅依赖于艰辛的实践过程，还依赖于档案法学研究的深入程度。
一、新时期档案法制建设的重要性。
市场经济的开放性、效益观和法制性在一定程度上激活了档案工作机制，其社会角色和职能正经历着深刻的历史转型——即逐步由纯粹政治辅助或行政型向科学文化型转变。1987年《中华人民共和国档案法》的颁布，进一步带动档案管理工作由计划经济下的行政指令步入法制化管理的渠道。截止1997年9月，我国先后颁布了239项关于档案工作方面的法律、法规、行政规章和规范性文件（注：何玲：《试谈社会主义市场经济条件下档案法规体系的建立与完善》，《四川档案》1998 年第5期。）。以重视无形资产、知识资本和信息积累与利用为重要特征的知识经济的突起，使档案的信息属性、管理功能和知识资本的特征得到凸现，档案不仅成为具有广泛社会性的事业，而且被愈来愈多的有识之士看作衡量管理能力的标准，体现和维护知识产权的法律依据，还被看作是与经济直接相关的无形资产。知识经济不仅给档案和档案工作以相宜的发展环境，也反过来对档案工作的成就有一定程度的依赖。这不仅为档案工作以主动开放的状态走向市场，参与经济文化建设准备了基础，也为档案工作在法制环境下健康发展创造了环境。
但是，市场经济和知识经济条件下形成的档案类型与传统馆藏的差异，使档案的内涵发生了变化。市场经济的日益走向成熟，多种所有制经济共同发展的多元化格局，虽然拓宽了档案工作领域，档案所有制结构却也随之相应变得复杂。尤其我国宪法修正案在所有制形式方面的确认，要求我们对档案所有权作新的理解。新的经济管理体制要求档案行政管理部门由以往微观业务指导，转向以宏观依法监督为主，使档案工作成为法人的自律行为。知识经济对市场经济的反作用使市场意识更多地演变成知识信息的拥有和创新的竞争。同时，知识创造主体自我权利意识的增强和权利的扩张使法律上所出现的“义务缺位”现象，也影响到档案法规系统。还有，由于信息产业的加速推进，现代办公手段所形成的电子文件档案法律定义的确认问题，如果得不到及时的解决，电子文件得不到很好的保存和归档，就不仅会给管理留下巨大的黑洞，而且会浪费大量的文献信息资源。况且，我国档案工作长期政治型的职能，封闭的积习和重管轻用的惯性，在档案法规和执法过程中仍有较重遗存。这些源于传统和现代化的因素给档案工作提出了新的课题。
面对档案工作在市场经济和知识经济环境下的困惑，仅靠自身自发的作用是无法解决的。要想在短时期内成功地推进档案事业的现代化，只有走法制化的道路。要在准确把握档案工作发展状况和世界档案业发展态势的基础上，进一步加强档案法制建设。档案法制建设不仅要立足于自身的权利和义务，立足于市场经济和知识经济到来的广泛社会联系和功能转换，还要考虑新技术环境下的档案现象及相关立法问题。有了适应于时代的档案法规系统，改善了档案执法的内部环境和外部环境，档案工作才能实现其应有的社会功能，在社会政治、经济、文化建设中发挥更大的作用。
二、当前档案法规系统的缺陷。
1987年以来，除档案法和档案法实施办法外，地方档案法规纷纷出台。仅上海市1988年以来制定的档案法规文件就超过40个。1996年《档案法》的修正案，又在原有基础上针对档案所有权、档案执法主体的权限和档案利用增加了法律规定，注意了档案工作一些十分重要的问题。但由于档案法刚刚脱胎于形式上的法规框架，尚不能熔法规与实践于一炉，加之社会档案法律意识淡薄，地方、行业档案法规又缺乏宏观控制，因而在立法这一关键问题上似乎更多体现为“文本意义上的繁荣”，追求立法内容与档案运动规律和社会实践的协调无疑是我们努力的方向。
当前档案法规体系的缺陷主要表现为：
（1）宏观（中观）控制不够。法律规章之间存在矛盾， 地方和专门档案管理办法的制定缺乏统一规范的要求。如《档案法实施办法》应属执行法范畴，但它却扩大了自主性和补充性。《中华人民共和国档案法规汇编》（1949.10～1992.6）中所列的47个专门法规，竟有14 个专业主管单位的档案法规没有要求下属单位在制定细则时听取有关档案行政管理部门的意见。这种游离于国家档案控制之外的立法行为，自然是各自为阵，缺乏宏观（中观）的眼界，与《档案法》难于保持根本的一致。
（2）不全面。在档案法和行政法规之间有空白。 如对违反档案法律的执法行为列举不全面，档案法律责任行政处罚行为主体资格的规定不明确等。
（3）可操作性不强。档案执法缺少必要的强制措施、 档案开放规定不具体等。如《档案法》第十九条之档案馆应“定期公布开放档案目录”，是案卷目录？抑或文件目录？
（4）内容滞后。 主要表现为二：一是对市场竞争形势下随着法律关系的变更导致的档案所有权问题缺乏明确表述，档案资产问题没有法律依据。如《档案法》第十七条规定：“国有企业事业单位资产转让时有关档案的具体办法由国家档案行政管理部门制定”，那么我们要问，集体、私人、合资企业在同样情形下档案怎么办？在私人档案方面只有第十六条对非国有档案的管理有初步规定。至于私人档案的法定意义、移交则没有明确。在私人档案规定不明确的情况下，一件件珍贵的档案如陈景润手稿、东京审判庭审判东条英机等战犯之庭审记录等难免与档案馆失之交臂。我们知道，资本主义国家对私人档案是非常重视的，仅以法国为例，私人档案在档案法中有16条，几乎占整个的一半（注：张关雄：《中法俄三国档案立法之比较》，《湖南档案》1998年第2期。 ）。私人档案问题也将成为我国日渐重要的社会问题，我们应该在法规中有一定的超前控制。二是对非纸化文件如电子文件是否具有档案意义及其转化为档案过程中的法律问题尚需研究，这是一个对社会具有广泛和深远影响的课题。
（5）缺乏与相关法律系统的协调和渗透。 目前涉及档案工作规范的相关法主要有行政处罚法、保密法、文物保护法、著作权法、专利法、会计法、合同法、破产法、文化法、统计法、企业法、测绘法、矿产资源法、刑法等，这些法与档案法之间有的可谓关系密切。如著作权法规定的不少“著作”实则就是档案，我们就应使其间获得一致。目前将档案管理纳入法律和行业法规的主要有《刑法》第100条第2款和第167 条，会计法第15、21条，著作权法第22条第8款，广告法第28条， 还有保密法、保密法实施办法、文化法、公司登记管理条例、测绘法、合同法和统计法中都有相关的规定（注：魏丽华：《在其他专门法律法规中渗透档案法律规范》，《山西档案》1996年第1期。）。 档案法规系统应从宏观（中观）上对档案规范进行协调和咨询，对没有将档案规范纳入行业自律规章的要主动渗透，要使各行各业的档案管理真正有法可依。取企业法和破产法为例，在档案问题上现有的提法就显得笼统，对实质意义的档案移交收集问题没有明确规定，致使企业档案归属上缺少法律依据，而企业档案收集难也就不足为怪了。可见，档案法规向相关法律领域的渗透不仅是必须的，而且十分紧要。
三、档案法制建设依赖于档案法学研究的深入。
档案法制建设涉及到立法规范、执法环境建设中的诸多理论与实践问题，单靠经验的积累是不能根本解决的，需要档案法学研究来确立其原则，解决其矛盾，探讨其规律。只有档案法学务实深入的开展才能为档案法制奠定科学基础。
档案法制建设问题已受到档案界人士的注意。但根据近十年档案法制研究论文的统计归类来看，论题多集中在《档案法》宣传贯彻和档案行政执法监督、地方法规的颁布实施以及档案违法个案的评析方面。其中宣传贯彻占41%，执法监督占34%，而档案法律与市场经济、档案法律与知识产权以及外国档案法规分别只占1%， 从法理上研究法律责任、法律关系的分别是只占4%，宏观把握档案立法及法规体系的也只有9%，企业档案法规只占2 %（注：朱玉媛：《近十年来我国档案法规研究论文统计与分析》，《中国档案》1998年第5期。）。可见， 研究者的视角过于部门化、地方化、传统化和本土化，没有把档案法制建设看成是一个影响档案事业全局和长远发展的强大社会趋动力，没有更多地思考档案工作在市场经济和知识经济环境中的新的档案权利义务关系，电子文件转化为档案过程中的法律意义也尚未取得突破性认识。同时在档案法制建设的研究中，尚未科学地组织起研究群体，研究者往往局限于一般的档案行政执法人员，缺乏应有的法律修养和理论功底。研究中，过多地注意就法说法，忽视我国古代档案立法的可取传统和国外资本主义档案法律系统的比较汲纳。档案法制实践期待档案法学研究的理论成果，期待档案法学研究为构建我国新时期较为科学完善的档案法规系统和执法实践进行科学策划。这也是档案法学研究者们义不容辞的责任。针对新时期档案工作的发展，目前档案法学研究应首先思考下列问题：
（1 ）市场经济新阶段和知识经济环境下现行档案法规的不适应性；
（2 ）非纸化文件（主要指电子文件）转化为档案过程中的法律问题；
（3）市场经济和知识经济背景下档案法规体系的目标模式；
（4）档案执法环境建设。
其中（2）、（3）为问题的重点，（2）为问题的难点。 档案法学研究应在上述问题上组织攻关，尽快在以下具体问题上获得突破：
首先要将档案法制建设置于市场经济和知识经济的大背景下研究，既考虑这种背景给档案工作带来的便利，也正视这种环境给档案管理的制约和档案法制涉及的新领域。
第二，要探讨如何在电子文件管理中导入档案控制这一迫切需要解决的问题，研究电子文件的原始性和档案证据价值的法律认可，在法律上将电子文件的归档、保存划为档案馆职责。由于电子文件法律证据价值涉及法律、技术、管理诸方面，我们要积极研究纸质文件与电子文件并存时期的真实性参照体系，加强电子文件管理制度的规范化标准。事实上，关于电子文件的法律意义各国已在根据自身的法系特点，开展研究和立法尝试，尤其在无纸贸易的备受关注中，1982年欧洲理事会的《电子处理资金划拨》秘书长报告，1985年联合国国际贸易法委员会之《计算机记录的法律价值》等国际统一规则和国际公约已在这些方面进行了一些规定。1993年，美国联邦法院也曾否决克林顿政府的上诉，指出政府必须保存重要的计算机文件，随意毁掉电子文件是违法行为。而在比利时，“国家档案馆（或档案局）正在同档案产生机关和法学家一起参与先期的讨论，以便向立法机关提供符合大家愿望的法律草案的素材”（注：（比）波莱特·皮埃因—里戈著，郁宗成译：《公共机关产生机读文件的法律后果》，《外国档案工作动态》1994年第6期。）， 并建立一个全国委员会负责机读文件引起的法律问题（注：黄志文：《电子文件的法律证据价值》，《档案》1998年第6期。）。 在电子文件急剧增长的形势下，我们如不即时熟悉有关的国际法则，在电子文件方面的档案立法便又会滞后于世界发展。只有迅速促成观念共识、技术保障和法律依据，大量的电子信息才会得到妥善的管理和利用。
第三，针对档案工作主体在计划经济下行政指令性过多的弊端，针对档案工作因为历史原因而相对处于社会低谷的现实，要强调档案法规在档案工作主体的自我约束、自我规范方面的建设。倡导从法的角度规范档案工作主体的资质和业务。《档案法》第九条规定：“档案工作人员应当忠于职守，遵守纪律，具备专业知识”，这种对档案工作人员资质的要求，显得过于灵活。“具备专业知识”应该规定相应的衡量依据。而且，档案法在档案业务建设方面的要求也不够，这不利于体现档案的专门性行业的意义，不利于推进档案事业的现代化进程。如在档案馆藏结构的完善以及为实现档案信息资源向社会开放的前处理业务等方面，档案法规中均找不到明确的要求。全国人大常委会讨论档案法修正案草案时，董耐芳委员曾强调档案鉴定工作的重要，各级档案馆应加强这项工作。应该承认，这是一种非常值得重视的意见。蔡元培先生早在二三十年代就指出，我国古代档案散亡的重要原因不在少却在多而乱，在于没有很好的整理鉴定。可惜，鉴定这样重要的工作环节在档案法中没有给以突出。强调档案法着眼于档案工作主体自身的业务规范，是为了认真清理现有国家档案的真实状况，优化馆藏，改善功能，使档案馆真正成为一个地区、一个部门的信息中心之一，也只有过硬的资质和业务建设，才能确保档案工作主体具备相应义务的能力。
第四，要在档案法制建设中更鲜明地以确立以全方位开放的档案事业格局为中心，更鲜明地体现档案工作主题——即档案利用工作。要表述档案的“信息”属性，要在立法目的中将“利用”摆到更加重要的位置，突出其中心意义。要以立法的手段加大档案开发力度，利用现代化手段实现档案信息资源共享，并在宏观上强化档案信息集约化发展的优势。要以立法的方式确立档案工作主体系统拥有一定范围的档案信息和向社会公开的义务，确保非保密范围的档案信息资源供社会使用。
第五，要对市场竞争和多元所有制结构条件下档案形成主体的权利关系在兼并、破产、合资等情形下的所有和价值评估等方面的问题寻求法律上的准则。
第六，要从法理的角度科学界定档案法律责任，探讨与整个社会法制环境相宜的执法机制。
要使档案法学研究真正有裨于档案法制的理论建设，还必须注意科学的研究方法：
（1）计量分析的方法。要立足于市场经济和知识经济的大背景， 对当前档案执法实践开展务实的调查统计和分析研究，切实准确地把握档案法规体系存在的问题。
（2）比较研究的方法。 法国档案学家迪香认为：档案立法可能和档案本身一样古老而又普遍。我们要通过对中国古代档案立法传统的认识，从自唐以来的档案法令中，认识其从属于政治统治而不从属于社会管理的实质，要从自古及今的档案危险中获得教训，警示档案人治之害，借以增强社会对档案法制建设重要性的认识。同时，要介绍国外对档案法制的重视、中外档案法规的差异（结构、重点和条款上的差异），吸收国外档案法制的成功经验。此外还要注意与国内相关法律系统的比较研究。在研究中，要努力探讨既适合于我国现实环境又前瞻世界潮流，既观照我国的文化传统又不失现代意识和一定超前约束力，既有宏观档案全局内部一致的档案基本大法，又有中观地方和部门特点且与整个社会系统协调的立体式的科学统一的档案法规系统。
（3）电子技术。 借以试验和确定电子文件的档案转化措施及加密贮存和确认。
（4）研究队伍的合理组织。 为了实现档案法学研究的务实而深入，应构成一个科学的研究群体，在知识结构上进行认真组织。不仅要以从事档案学研究的学者为主，还要结合法学、文献学和具有长期档案执法实践的同志共同参与。在电子文件档案意义及法律证据价值方面还要依靠有关的技术专家。只有通过这样一种较为合理的组合，才能避免视角的狭隘和思维与方法的局限，也才能避免档案法学理论研究与档案执法实践的脱节。
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