退耕还林的研究进展、理论框架与经济影响——基于全国100个退耕还林县10年的连续监测结果，本文主要内容关键词为：退耕还林论文,研究进展论文,框架论文,理论论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F326.2 文献标志码：A 文章编号：1671-6116(2011)-03-0074-08
为遏制中国日益恶化的生态环境，1999年，中国政府启动了退耕还林工程。2002年，退耕还林工程全面展开，建设范围涉及全国25个省、自治区和直辖市，3 200万农户，1.24亿农民，累计完成退耕地造林面积达906.26万hm[2]，配套荒山荒地造林面积为1 413.72万hm[2]，新封山育林面积达193.32万hm[2]。中央累计投入1 961亿元，按现行政策执行到规划期结束，中央和地方投资总额累计将达5 119亿元。中国为什么启动退耕还林工程？作为世界上最大规模的生态修复和生态补偿工程，退耕还林政策实施10年后是否实现了预期生态建设目标？退耕补助是否到达农户手中？在退耕补助减半、农业直补政策日益增加的情况下，受气候变化对粮食安全的威胁，退耕还林成果能否保住？这些自退耕还林工程实施以来决策者就关注的问题，也是学者们不断争议的焦点。本文在分析以往退耕还林政策研究文献的基础上，建立经济增长背景下的退耕还林政策理论演进模型，指出退耕还林的发展规律，并用退耕还林工程社会经济效益监测10年(1999-2009)的结果验证这些争议和问题。
一、退耕还林政策研究进展及主要争议
(一)研究进展
退耕还林工程自1999年实施以来，由于规模大、影响广，引起了国内外环境经济学界的高度关注，产生了大量的学术论文和政策研究报告。虽然没有准确统计，但作为一个单项政策，退耕还林的相关研究成果数量应排在中国国内生态环境政策研究的首位。
从时间上划分，退耕还林政策研究大致可以分为以下4个阶段：
第1阶段是1999-2002年。这一时期的研究主要以提高工程执行力度为核心，研究内容包括工程管理、政策各利益相关者对政策的反应及政策兑现等。
第2阶段是2002-2004年。在这一阶段，退耕还林工程在全国正式全面启动，中央开始为退耕还林还草赋予“开仓济贫”的新意义，政策目标不仅在于遏制西部地区的生态恶化，还包括促进产业结构调整、改善农民生计、繁荣地方经济、推动地区社会环境可持续发展等多元化目标[1]。这一阶段研究的重点转向评估退耕还林政策的影响[2]。研究方法上，在借鉴世界银行等国际组织的监测评价方法[5]的基础上，采用投入产出法进行退耕还林政策的区域经济影响分析[1]，并开始应用参与式调查方法等。
第3阶段是2004-2006年。这一阶段是退耕还林政策研究的高潮阶段，研究内容已延伸到成本有效性、政策可持续性[4-6]、粮食安全[5,7]、退耕农户生计分析[8]、退耕还林的市场及非市场价值估计[9]，研究方法引进了博弈论、信息经济学、选择模型等。这一时期最突出的研究结果是王小龙于2004年发表在《经济研究》上的《退耕还林：私人承包与政府规制》[10]。该文用信息经济学的激励相容理论、生产可能性曲线描述了退耕还林政策中私人利益与政府目标不相容的各种情形与结果。虽然没有大量的数据作支撑，但今天看来作者当年推导出的退耕还林可能面临的种种问题都出现了。而且，他提出的4条政策建议几乎全部体现在退耕还林延长期政策之中。徐晋涛等[4]利用对陕西、甘肃等农户的调研数据，对退耕还林的经济可持续性、成本有效性等所提出的质疑也引起广泛共识。2003-2006年，由澳大利亚国立大学与国家林业局经济发展研究中心共同承担的“中国西北部省区土地可持续利用项目”，采用环境非市场价值方法估计了退耕还林的生态成效，在国内外产生了较大影响[11]。
第4阶段是从2006年至今。由于2007年出台了退耕还林延长期补助政策，退耕还林延长期政策的执行及效果成为研究重点。陈柯等[12]在前人研究的基础上，再次对退耕还林对农户收入的影响进行了计量分析。谢晨等[13]通过3 000多个退耕农户的问卷调查，对10年来退耕还林政策进行了评价，成为退耕还林政策研究的一个里程碑。同时，Bennett教授领导的中澳项目组(“中国西北部省区土地可持续利用项目”2期“中国土地利用政策效率研究”)，在长江流域最重要的退耕还林省(四川)开展了利用竞标机制配置政府生态投资的研究，对政府主导的生态建设有一定的借鉴意义。
(二)主要经济学争议
笔者系统梳理了退耕还林10年来的研究进展，可以看出退耕还林政策的争议主要集中在工程的可持续性、减轻贫困、成本有效性和粮食安全等方面。
1.退耕还林的可持续性
退耕还林的可持续性问题是指退耕农户能否通过转移劳动力、加大种养业集约经营力度、获取退耕地产出等方式，寻找到替代生计来源，在退耕还林补助到期后，退耕农户能否继续维护退耕还林成果的问题[4]。这个问题在退耕还林工程启动之初就已提出，到目前仍没有得到解决。20世纪80年代中期，世界粮食计划署在宁夏、四川执行的几个粮援退耕项目在粮食援助结束后都已复耕。由于担心中国政府在一期补助到期后没有财力继续支持退耕还林工程，Uchida等[14]指出当退耕补助结束后，一些农户将会复耕。即使是退耕还林延长期政策于2007年出台后，关于毁林复耕的担心一直存在。谢晨等[15]通过实地调查发现，近年来在一系列惠农政策的支持下，退耕工程区农户的经济发展水平无论贫富均已提高，因贫复耕的几率将明显降低。因此，他们认为经济增长是解决退耕还林可持续性问题的根本途径，尽管这是一个长期的过程。
2.减轻贫困和增加收入
徐晋涛等[4，16]、陈柯等[12]，刘璨等[17]坚持退耕还林对减贫、增收的作用不明显，对低收入农户不利。谢晨等[18]根据监测结果，在退耕还林政策初期就提出退耕还林政策对低收入农户的贡献更大。2010、2011年，谢晨等[15,19]根据退耕还林监测数据，从退耕还林县农户纯收入与全国农村居民人均纯收入比较、剔除物价上涨因素后样本收入的比较以及退耕还林农户问卷调查等方面再次证实了参考文献[18]的结论。
3.成本有效性
Uchida等[14]用农户的微观数据证明，如果退耕还林补助标准能更准确地反映每个退耕地块的机会成本，退耕还林还有节约成本的空间。陶然等[5]指出，中国退耕还林的补助标准是美国的2.6～3.5倍。但是，如果考虑到当时中国农民的经济文化水平、制度环境下计算每个地块的机会成本，以及制定和发放各种不同标准的补助的交易成本，结论也许就不同了。中澳合作的“中国西北部省区土地可持续利用项目”2期的初步研究结果表明，中国农民已经习惯于政府统一定价，采用竞标机制制定的造林补助标准很难被接受。
4.激励相容
王小龙在《退耕还林：私人承包与政府规制》一文中提出的3个关于农户的自利行为会偏离社会生态利益目标的假设，在工程实施之初就得到了验证①。谢晨等[15]2010年的研究再次验证了这一推断的正确性，但同时指出，经济增长带来的农村社会福利变化，根据工程进展逐渐放松的生态建设目标，将显著地缓解农户私人利益与退耕政策之间的矛盾，最终可以实现由不相容到相容。
5.粮食安全
刘璨等[17]指出，尽管有地区差异，在农户层次上退耕还林造成了显著的粮食减少。谢晨等[19]根据退耕还林工程社会经济效益监测结果，认为退耕还林对粮食的影响仅限于农户层面，在县及国家层面上已经没有粮食安全问题。
总之，生态改善是一个长期的过程，把退耕还林政策放到中国和世界经济发展的背景下去考量，对退耕还林政策的评价就会得出不一样的研究结论。因此，笔者认为，除成本有效性问题外，其他问题都带有区域或时间的局限性。徐晋涛等[4]、陶然等[5]、陈柯等[12]最初的研究认为退耕还林减少了农户收入，没有起到结构调整的作用，后来在研究中已逐步修正了这些结论。笔者认为以下3个因素决定了这些问题随着时间的推移都会逐步得到解决：①经济增长提高了退耕农户的整体经济福利(基础设施的改善和农村社会保障)和发展能力，使他们整体上减轻了对退耕补助的依赖②，同时，中国城镇化进程的不断加快，将使更多的农户离开农村，进一步减轻人口对耕地和林地的压力，退耕还林的可持续性将随着时间的推移而增强；②退耕还林政策也在调整，放松了政策限制(允许间作，将一些经济林划入生态林)，将农户的短期经济利益与退耕还林的生态目标更好地结合，增加了农户私人利益与政府生态目标的激励相容性；③政策本身的演进，我国政府认识到贫困及其带来的不合理的土地利用方式是退耕还林的最大威胁，在退耕还林延长期政策中已把建设内容扩展到基本农田建设、生态移民、后续产业发展、农村能源建设等，目的是从根本上解决农民的吃饭烧柴等问题，巩固退耕还林成果。
二、经济增长、林业变迁与退耕还林的发展——一个理论框架
退耕还林政策起源于经济增长，退耕还林目标的最终实现也要靠经济增长来解决。从图1可以看出，经济起飞前，林业生产的主要内涵是木材生产。在发展中国家，由于林业生产的主体是农民，林业涉及农村发展问题，传统林业的内涵还包括社会林业。经济起飞后，对生态改善日益增长的需求促成了从毁林开荒到退耕还林的历史转变，将传统林业的边界扩展到土地和农业领域。土地利用变化是退耕还林的核心和目的。由于涉及耕地问题，退耕还林还与粮食安全和“三农”问题紧密相关。退耕还林补助政策是实现土地利用结构转变的经济手段，作为一项公共政策，退耕还林工程通过土地产权结构的重新安排，在政府和退耕农户之间建立一种新的契约关系[10]。这种契约关系具有激励不相容的特性，在经济增长和政策创新的推动下，激励不相容的状况得到调节，实现次优的生态目标，但政策的持续性得到增强。在发展中国家，退耕还林涉及贫困与发展问题，加之，在气候变化的情况下，粮食安全成为决定退耕还林规模的不确定性因素，因此，林地、耕地、牧草地之间此消彼长的拉锯战在较长一段时间内仍将持续；在发达国家，自20世纪80年代以来实施了与退耕还林相近的生态保护政策，如美国的保护地计划(conservation reserve program)，英国及欧盟国家实施的休耕计划(set aside)等，由于不存在贫困问题，加之完善的市场经济手段，土地利用之间的冲突已基本缓解。比较发展中国家与发达国家退耕还林政策的趋势可以看出，由经济增长催生的生态改善需求，最终还要靠经济增长来满足。只有当农村贫困问题解决了，与贫困相关的生态环境问题才能根本解决[20]。
因此，中国实施退耕还林政策的根源是经济增长，退耕还林的生物内涵是生态改善驱动下产生的一种土地利用方式，其实现方式是生态补偿政策。由于与农村贫困和发展紧密相连，林地、耕地之间的利用冲突将长期存在，只有当农村贫困问题得到彻底解决，退耕还林才能最终实现其生态建设目标。这就是退耕还林政策的发展规律。从以前的研究可以看出这些变化，而退耕还林10年的监测结果，也将证实这个规律。
图1 经济增长、林业变迁与退耕还林的内涵及发展规律
三、退耕还林政策10年影响评价
(一)数据及收集方法
本文对退耕还林政策10年影响的评价采用的数据源自“国家林业重点工程社会经济效益监测项目”。该项目从2003年开始实施，到2011年已连续实施了9年，由国家财政部资助、国家林业局经济发展研究中心和国家林业局发展规划与资金管理司共同承担。该项目退耕还林工程监测数据包括两部分内容，一部分是退耕还林工程社会经济效益年度监测(以下简称“年度监测”)，另一部分是2010年开展的大学生退耕还林农户问卷调查(以下简称“大学生调查”)。
年度监测采取定点连续跟踪监测方法收集数据。监测样本分为县、村、户3级。截至2010年，年度监测的样本量为100个县、118个村及1 165户退耕农户；监测样本分布在全国21个省，监测样本确定后进行连续跟踪监测；采用分层重点抽样方法确定县、村、户3级样本，样本县的退耕还林面积占全国的11.63%。监测的主要内容包括基本社会经济情况、森林资源及林业生产、工程进展及政策落实等。数据收集方法是每年通过国家林业局将监测报表下发到各个县级监测点，由县级监测点确定的调查员收集数据。县级数据来源于农业、统计等县级政府部门，村户数据由县调查员入村入户收集。监测的频率为年度。
大学生调查是年度监测的补充调查。该项调查于2010年展开，调查对象涉及全国24个省、125个县、236个村的3 119户农户。调查内容包括农户的家庭情况、参加退耕还林情况、退耕还林政策的执行、退耕还林的成效总结、退耕还林成果巩固以及退耕还林今后的发展趋势和农户的意见、建议等6个方面。
(二)政策执行及影响
根据连续10年的监测数据和大学生调查结果，笔者对有关退耕还林政策的关键问题作出如下评价。
1.生态改善目标实现情况
100个退耕还林县的监测结果表明，退耕还林实现了增加林草植被、改善生态状况的目标。工程区森林资源显著增长，退耕还林工程的贡献率达26%。2009年，样本县森林面积为1 078.65万hm[2]，比退耕前的1998年增加217.79万hm[2]，增长25.30%；林业用地面积1 829.98万hm[2]，比1998年增加323.93万hm[2]，增长21.51%；平均森林覆盖率达32.93%，比1998年的25.18%提高了7.75%。比较我国第6次和第7次森林资源清查结果，可以发现，同期，我国森林面积从1.75亿hm[2]增加到1.95亿hm[2]，增长了11.43%；森林覆盖率从18.21%增加到20.36%，增长了2.15%。样本县的森林资源增长速度高于全国5%以上，退耕还林工程增加森林资源的效益明显。
2.退耕所得林木生长状况
在政府监管和政策激励的双重作用下，退耕地林木保存情况良好，总体成活率在85%以上。政府投入巨资营造的林木经过10年之后的保留情况是衡量退耕还林成果的关键指标。2010年监测结果显示，前述样本县退耕后森林面积增长25.30%，表明从宏观层面上退耕林木保留下来了，且已经成为森林。在大学生调查结果中，退耕地林木存活比例在70%～90%的农户占样本总量的39.87%，存活比例在40%～70%的农户占15.08%，存活比例在10%～40%的农户占3.76%，存活比例在10%以下的农户占1.66%，即从农户粗略的角度看，保守的估计退耕林木的存活比例应在85%上③，退耕林木保持状况良好。
政府监管和政策激励是保证退耕林木成果的两个驱动力。从政府监管来讲，一是退耕还林实行省级政府对退耕还林还草试点工作负总责和市(地)、县(市)政府目标责任制，目标、任务、资金、粮食、责任五到省；二是将造林成活与退耕补助兑现挂钩；三是进入完善退耕还林政策阶段后，为巩固退耕还林成果，政府将补植补造作为工程建设内容，相应地提高了林木存活率。从政策激励看，一是退耕还林实行个体承包，实行“谁退耕、谁造林(草)、谁经营、谁受益”的政策，将责权利紧密结合起来，调动了农民群众的积极性，使退耕还林真正成为农民的自觉行为。二是那些种植经济林草且已获得部分收益的农户，有自觉管护林木的积极性。1 165户农户监测结果显示，81.29%的农户自己管护退耕地，42.57%的农户投资经营退耕地。大学生调查结果与此相近，88.52%的农户表示管过自家的退耕地，80.31%的农户表示有人对退耕地进行过检查验收。
3.补助发放情况
退耕还林工程通过一系列创新性的资金拨付办法，大幅度提高了公共财政资金的使用效率。在初始设计中，退耕还林政策就提出将退耕粮食、现金及种苗补助④直接发放到农户手中，并建立了退耕农户档案、签订退耕合同、退耕补助公示等一系列制度，保证粮食和现金能及时足额发放到农户手中。2005年退耕粮食补助改为现金支付后，一些地方政府创立了财政直通车方法，直接将退耕补助拨付到退耕农户的账户上，进一步避免了退耕资金的截留、挪用等情况的发生。年度监测结果表明，退耕补助的兑现率在95%以上。大学生调查结果显示，扣除对退耕还林政策不了解的因素，能够足额拿到退耕补助的农户比例应在90%以上，此外，87.20%的农户认为有必要继续执行退耕还林政策，只有1.64%的农户表示要停止退耕还林政策。如果退耕补助普遍不能到达农户手中，调查农户对退耕还林政策的支持率也不会这么高。因此，可以判断，退耕补助已大部分到达农户手中。
4.瞄准率
瞄准率是指工程实施方式与目标间的吻合情况，即是否搞了形象工程，是否该退的不退，不该退的良田退了。大学生调查结果否定了有关工程瞄准率的质疑。在调查结果中，从耕地类型看，退耕地的54.54%是陡坡耕地，13.70%是沙化耕地，31.76%为其他耕地；从耕地的质量看，44.31%的退耕地是低产耕地，48.08%是中等耕地，高产退耕地仅占到7.61%。这些数据表明，我国退耕地的大多数是不适宜耕种、生产力较低的陡坡地和沙化耕地，将这部分耕地退耕还林是我国生态建设的需要，也是改变不合理的土地利用方式的必然选择，工程的瞄准率较高。
5.增加收入与减轻贫困
监测结果表明，退耕还林增加了农民收入，对低收入农户减贫效果明显，退耕农户生活整体得到改善。退耕农户增加收入主要表现在以下两个方面：一是从样本农户退耕前后平均收入比较看，与退耕前的1998年相比，2009年样本农户的种植业、养殖业、工副业收入以及人均纯收入均有不同程度的增长，表明退耕后农户的收入状况已经改善(见表1)。二是退耕补助成为农户收入重要组成部分，对贫困农户收入贡献更大。1998-2009年退耕补助占调查农户家庭收入的平均比重为：东北16.82%、华中12.95%、西北19.11%、西南12.63%、少数民族地区17.53%、退耕重点县16.36%。从平均数来看，10年中退耕还林补助占农户收入的比重在15.9%。对贫困户、遭受自然灾害的农户以及以种植业为主的农户，退耕补助可以占农户收入的80%以上或全部。正如大学生所观察的那样：“对于有孩子念书的家庭来说，这点钱几乎是杯水车薪，对另一些低保户来说，这些几乎就是生活的全部来源。有一个奶奶家，全年的支出都是靠着这些钱。”
6.结构调整
监测结果表明，以陡坡和沙化耕地转为林地，退耕还林改变了农户的土地利用结构，改变了劳动力等生产要素配置，并逐渐改变农业和农村经济结构，使工程区从生态脆弱区向可持续发展转变。2009年与退耕前的1998年相比，样本农户耕地面积减少46.82%，林地面积增长5倍多，同期，种植业占样本农户家庭经营收入的比重从71.28%下降到39.45%，林业收入比重从4.46%增加到18.86%，工副业和养殖业收入比重也大幅度提高。
7.粮食安全
监测结果表明退耕还林虽然造成了退耕农户的粮食减少，但并没有影响我国的粮食安全。从样本农户、样本县和全国粮食产量退耕后的变化可以论证笔者的结论。从农户层次上看，由于退耕还林绝对减少了耕地面积和粮食播种面积，且至今没有恢复，2009年同退耕前的1998年相比，样本农户的粮食播种面积下降了55.89%，粮食产量下降了31.50%；从样本县的层次看，退耕后到2003年，样本县的粮食产量在减少，但从2004年起就超过了退耕前的粮食产量水平，2009年同1998年相比，样本县粮食产量增长了11.51%，退耕还林对粮食产量的不利影响已经不存在了；从全国的水平看，从2004年起粮食产量也开始止跌回涨，到2008年粮食产量超过了退耕前1998年的水平，2009年同1998年相比粮食产量增长3.6%(见表2)。由于粮食安全是国家宏观经济水平的问题，因此，我们认为虽然造成了农户层次的粮食减少，但退耕还林没有对我国的粮食安全造成严重威胁。
8.工程最优目标实现情况
由于退耕农户的私人利益与公共目标之间存在激励不相容的状况，退耕还林的生态目标没有实现最优，而是次优。王小龙[10]指出，由于退耕还林的私人承包很难保证工程的实施具有稳定的激励相容性，农户的自利行为至少在3种场合会偏离社会生态利益目标，即多种经济林、间种或复耕、少投入，从而使退耕还林政策偏离社会最优。我们的监测结果证实了他的理论推断。大学生调查结果显示，调查农户种植经济林的比重超过40%，在退耕地中进行间作的农户比例也将近20%(C[，1])，复耕的比例接近10%(C[，3])。样本农户监测结果表明，对退耕地进行投资的农户比例仅为42.57%(C[，2])。由于这些情况的发生，退耕还林政策偏离了其最优状态C点(见图2[10])。
图2 退耕还林中存在的激励不相容
样本农户关于耕地面积与林业收入、粮食直补政策、退耕补助以及外出务工收入的计量分析结果也表明，退耕农户对自身利益的考虑，可以让他们偏离退耕还林的最优目标。从表3中可以看出，样本农户的耕地面积与林业收入(包括退耕地收入)呈显著负相关，即林地和耕地利用存在矛盾。因为样本农户的林业收入多为退耕地收入，这个结果也表明退耕地产出多的农户更愿意巩固退耕成果，更不会毁林复耕。同时，耕地面积与农业直补显著正相关，表明在退耕区农业直补有增加耕地面积的趋势，加大毁林复耕的威胁。
需要指出的是，由于认识到“农户要票子”与“政府要被子”之间的利益冲突，政府已经逐渐放宽了退耕还林的生态限制，允许间种，并将一部分能够发挥生态效果的经济林划入生态林，如核桃、竹子、板栗、大枣等。经过这样的调整，退耕还林虽然不能实现生态上的最优，但更好地协调了个人利益与公共利益的关系，增加了退耕还林政策的可持续性。
9.可持续性
笔者认为5个方面的因素决定退耕还林成果的巩固面临不确定性，退耕还林的可持续性问题还没有解决。首先，粮食安全、农村发展与生态保护之间矛盾的存在，使耕地和林地利用的冲突将长期存在，此消彼长的过程要多长、结果是什么，尚不确定。监测数据表明，在农业直补政策日益加强的情况下，退耕补助的比较优势逐渐减弱，从2006年到2009年，农业直补占农户收入的比重从0.48%增加到1.97%，退耕补助占农户收入的比重从16.30%下降到9.14%，同期，样本农户户均耕地面积增长了11.26%。其次，虽然退耕补助占农户收入的比重在降低，但毕竟是农户收入的一部分，贫困农户对退耕补助的依赖性还很高。在此情况下，有多少农户在退耕补助结束后能够找到替代生计来源，不复耕，尚不确定。第三，虽然近年来退耕地的产出不断增加，但其占农户收入的平均比重一直在15%左右，一些种植生态林的农户，退耕地没有任何产出，通过发展后续产业能够在多大程度上帮助农户获得替代收入来源，尚不确定。第四，退耕还林专项建设的成效如何？能在多大程度上增加退耕农户的吃饭烧柴及发展能力，尚不确定。最后，贫困是破坏生态的根源，让退耕农户不复耕的根本途径是解决他们的贫困问题。中国的经济增长需要多长时间才能解决退耕还林工程区的贫困问题，尚不确定。
四、结论及展望
(一)结论
1)作为世界规模最大的生态补偿项目，退耕还林工程通过政策创新实现了改善生态和减轻贫困的双赢目标。工程区林草植被增加，水土流失和风沙危害强度减轻，生物多样性增加。在创新的政策机制和政府的强力监管下，巨额退耕补助直接发到农户手中，成为农户收入的重要组成部分，对贫困农户的减贫贡献显著。农村能源建设等延长期政策将从整体上提高退耕工程区和退耕农户的发展能力，增进退耕农户的整体福利水平，巩固退耕还林成果，增强退耕还林工程的可持续性。
2)以陡坡和沙化耕地转为林地基础，退耕还林改变了农户的土地利用结构，改变了劳动力等生产要素配置，并逐渐改变农业和农村经济结构，使工程区从生态脆弱向可持续发展转变。
3)由于退耕农户的私人利益与公共目标之间存在激励不相容的状况，后期的政策调整放松了生态目标，使退耕还林的生态目标没有实现最优，但将农户的经济利益与政府的生态目标更好地结合，增加了退耕还林政策的可持续性。
4)多方面因素决定退耕还林成果的巩固即可持续性面临不确定性，巩固退耕还林成果任务艰巨。
(二)展望
笔者认为未来还需要进行以下研究：①深入研究长期经济增长对退耕还林工程将产生的影响，预测退耕还林发展趋势，为下一步政策设计做准备，为了完成此任务，需要建立退耕还林政策模型(区域+地块+农户)；②设计新的评估体系，分析巩固退耕还林专项建设的经济影响，定量测定该政策对巩固退耕还林的贡献；③探索用市场方法建立退耕补偿标准的可行性；④通过与其他行业的比较，评价退耕还林在国家层面上的经济可行性和成本有效性；⑤在农户和地块的水平上建立模型，分析退耕还林的政策效应及环境效益；⑥探讨用生态效益补偿基金替代退耕补助的可行性；⑦开展比较研究，总结我国退耕还林政策对其他发展中国家的启发和借鉴。
注释：
①甘肃定西的农民在执行退耕还林政策时作出如下选择：尽可能多种草，如政府不加干预，全部种紫花苜蓿；若政府强令种树，则尽量多种经济树种，减少对林、草管护的投入[2]。
②谢晨等[19]发现在退耕还林补助水平没有变化的情况下，退耕还林补助占收入比重超过20%的农户比例，已从2002年的44%下降到2007年的18%。
③在本调查中，退耕地林木存活比例不同于森林资源调查中使用的造林成活率概念，是从农户非专业的角度看，大概的退耕林木成活比例。
④由于退耕农户普遍缺乏造林技术，为了保证造林质量，苗木费不再直接发给农民，而由当地林业部门统一采购后无偿提供给农户。
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