广东顺控城投置业有限公司
摘要：PPP模式，即公私合作伙伴关系模式在我国公共建筑建设中的运用已呈方兴未艾之势，它有效弥补了公共部门财政资金缺乏和管理效率低下的不足，但在其实施过程中也表现诸多问题。本文结合PPP模式的特点和具体实践过程，以国家级档案馆建设为例，针对工程建设管理环节，浅谈政府方在PPP模式下工程管理与监管的现状及存在问题，并提出建议。
关键词：PPP模式；公共建筑；项目管理
引言：档案馆、规划馆、文化馆等公共物品的建设由于投资成本高，建设周期长，营运费用大，不确定因素多等使得政府成为其主要埋单者。然而，从实践来看，单一的政府融资渠道给政府带来了沉重的财政负担。而PPP模式正好成为了破解地方建设投融资瓶颈的利器，工程建设过程中也可借助民营企业成熟的技术团队及雄厚的资金实力加快项目的推进，而项目的成败与否，政府方在建设过程中的管理与监管作用举足轻重，项目具体模式、流程设计合理与否对管理执行也有着重要意义。
1、顺德置业广场项目（含国家级档案馆）建设背景
近年，随着顺德城市快速发展，对档案、文化、规划展览等公共服务需求越来越强烈，城市的发展也使现有公共资源交易平台难以满足。为此，区政府决定在新城区建设一个集规划展览、公共服务、行政及商务办公等为一体的综合服务大楼。希望通过综合服务大楼的建设，达致满足城市公共服务需求。
根据区政府工作报告中提出的“引导社会资源参与各类公共建设”理念，为实现项目整体良性商业化开发，降低政府在资金融资及项目开发中的风险，充分利用社会资本在项目开发及建设运营方面的优势，项目决定采用PPP模式进行运作，属区内首例公私合作试点项目。采用PPP模式具体原因在于：1.有利于借助社会资本在项目开发及建设运营方面的专业优势，实现项目整体良性商业化开发。根据置业广场的规划设想以及配合规划馆、档案馆等公共服务机构的高标准、高技术难度的建筑需求等综合因素，由于国资经历多年的收缩发展，其时在项目开发人才储备、项目开发经验以及商业化运作等方面相当匮乏，若不引进社会资本，难以对项目进行有效掌控。同时，以此为契机，国资企业可积极向社会资本学习项目运作经验。2.有利于以“资源带项目”方式，降低国资投资资金压力，分散项目投资风险。
2、顺德置业广场项目建设组织架构
置业广场项目设“项目协调工作领导小组”，成员主要由政府方人员组成，含区主管领导及国资、财税、发改、国土、纪检、法规等相关人员，领导小组职能为负责项目筹建及协调解决项目推进的问题。领导小组下设“开发项目专责小组”，含国资办、城投公司（政府方）及合作民企相关负责人，职能为负责项目具体建设及运营相关工作。本文主要从“开发项目专责小组”成员中我方城投公司参与的建设管理工作中展开论述。
3、PPP模式中工程建设阶段政府方的项目管理
PPP模式全过程包含项目发起阶段（提出需求、评估方案、可行性研究、征询意见、确定决策文件）、项目招商阶段（成立招商小组、发布招商文件、确定短名单、谈判和评审、签约）、项目建设阶段（立项、招标、设计、施工、验收、试运行）及项目移交及运营阶段。本文以项目建设阶段档案馆的设计施工为重点，反映PPP情景下政府方项目管理现状及存在的问题。
3.1项目概况
置业广场项目位于顺德新城德胜商务区内，项目按5A甲级写字楼标准建设，占地面积3.54万㎡，总建筑面积约209，528.64㎡，计容面积为156，467.99㎡，层高21层，2011年底动工，2015年底完工，总投资8.7亿元。置业广场是一座集展馆、公共服务及商务办公于一体的公共建筑。其中，按国家级标准（《档案馆建设标准》建标103-2008）建造的顺德档案馆位于1#塔楼的1-11层，总建筑面积为30，129.20㎡，建设投资1.6亿元。项目实施经确认后的施工图预算包干，成本予以固化，民营方对优化或合理的调整，人材机价钱的上涨承担风险。
3.2设计管理
根据《项目合作开发合同》约定民营方“负责出具本建设项目的设计、建造图纸和报告”，“场所应严格按照政府特定要求设计和建设，建筑设计方案由双方共同面向社会公开征集，政府方对方案的选定有主导权”。
方案设计阶段，项目在全国范围内进行公开征集，由于方案内容直接影响项目定位、使用功能及投资造价，需体现政府意志，我城投公司（政府方）在方案设计阶段起主导作用，召集档案馆等使用单位研究讨论、反馈意见，经四次修改最终形成了同济大学上海匠人设计院《置业广场规划建设设计方案》。过程中档案馆使用方提出其主要功能为档案接收、库房管理和对社会开放使用。除了承重、温度、湿度等特殊要求外，外立面和内部空间的划分应以方形为主。经归纳整理各单位意见后，我方根据需求出具了设计任务书，并直接对接设计单位完成方案设计。由于档案馆的特殊性，各方图纸会审后向设计单位提出原有楼板120厚修改为150厚；活载从3.5KN/m2提高为12KN/m2；楼面楼板及梁增加配筋；平均柱底反力增加804KN等修改意见。民营方技术团队对政府方定制物业功能设计并未深度介入。
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施工图设计阶段，民营方成立了与设计单位对接的专业组，含土建、结构、安装等专业，对敲定的方案设计进行深化，充分发挥了其技术团队的行业经验及技术实力，完成图纸分析、比选、优化和现场变更。按合作合同规定，施工图设计工作由民营方完成，我司不实行全过程管理，只进行结果确认，由于过程信息不对称，微小设计问题往往很难发现，或在设计后期才能发现。民营技术队伍对细部的设计标准大多来自社会商业项目经验，缺乏政府项目经验，缺乏与政府部门的沟通经验，往往欠缺对政府项目与商业项目区别的考量，造成部分设置不适用。如档案馆的公用电梯、专用电梯、消防电梯的分离设置及楼宇自控及报警监控额的覆盖设置并未考虑周全。
3.3施工管理
根据《项目合作开发合同》约定城投公司负责处理建设、开发相关的批准、许可性法律文件，协调政府及周边单位关系，协调水电开通。民营方则负责自筹资金进行合作用地的建设、开发、经营及销售，保证项目开发、建设符合相关规划要求及建造标准。工程过程中，民营方需保证工程质量及安全并接受城投公司监督。
建设过程中，民营方成立项目部，驻现场实施建设方管理责任，我方要求其编制投资及进度计划，制定安全管理制度及应急预案。进度控制方面，我方跟踪进度目标的执行情况与偏差，定期召开例会，听取民营管理方、监理方、施工方反映情况，进度延后的敦促民营方抓好进度目标。由于合作合同工期没有相应的奖惩条款，监管实施较为被动，进度的追赶往往靠民营方对施工管理人员、施工机械到位情况的管理及其进度款准确及时的拨付。信息的不对称往往造成我方对进度延后的责任原因难以判定。由于涉及档案馆、规划馆、文化馆使用单位多，管理主体亦有公私两方，技术资料的提交、咨询、审定流程需时较长，审批过程体现不了民营参与的优势。质量控制方面，民营方发挥管理作用的同时，我方依靠质量监督机构中介报告及监理月报把握质量情况，通过周例会制度及不定期现场监督，督促民营方、监理、施工单位对有关质量问题所采取的相应措施，检查过程中民营方管理人员、施工管理人员、监理以及投入设备是否到位。总的来说，质量管理还是在可控范围内，参与档案馆的主体验收、消防验收及整体验收并未发现质量问题。
施工洽商变更方面，出于项目带商业性质的考虑，外立面设计均采用玻璃幕墙，施工中发现档案馆库房部分采光面并没进行内墙体砌筑，对此，我方结合档案馆方意见，要求幕墙只作外挂表皮用，增加内保温墙体，孔洞尽量缩小，以达致隔热保温作用。对此，民营方承认这属于必要的优化调整，鉴于施工图预算已固化，增加的投资同意由其承担。另一方面，档案馆方提出要求用高压细水雾灭火系统替代原设计库房七氟丙烷气体灭火系统，认为高压细水雾灭火系统更加安全环保、系统寿命长、安装及维护成本低。因应需求调整我方与民营方进行了沟通协调，而民营方反映气体灭火系统已进入安装阶段，未安装部分材料亦已经订货加工，拆改将造成资源浪费；另外根据《气体灭火系统设计规范》GB50370-2005第3.3.3条，七氟丙烷灭火系统可用于图书、档案、票据和文物资料库等防护区，设计满足使用要求及《档案馆建筑设计规范》JGJ25-2010第6.0.6条。由于前期方案已定，重大调整将会影响民营方的投资计划及进度计划，采用施工图包干，大额签证费用投资的增加往往难于索偿，故民营方对于重大修改的响应并不积极，档案馆的灭火系统协调后最终维持原设计实施。
4、PPP模式中对政府方工程项目管理的建议
选择合适的合作伙伴。合适的合作伙伴是PPP项目取得成功的关键。要选择具有行业建设和运营经验、有资金实力、有成功公私合营运营经验的企业。亦需考虑企业团队是否有参与过政府公共建筑或基础设施建设的经验，让“专业的人做专业的事”，提高公共产品的供给效率。合作方的公私合营经验，将减少对模式理解及建设管理磨合时间，合作方的管理到位，无形减少了政府方工程项目管理的压力，分担了应该分担的责任。
完善协议体系。协议体系是PPP项目的核心，政府方建设管理团队应提前介入合同谈判阶段，尽量完善合同结构，全面约定政府、合作方的权利义务，项目投融资、建议运营、移交的标准和要求，以及风险分担划分处理，为PPP项目投资建设和运营管理提供明确的依据和坚实的法律保障。根据案例经验，合同中应包括明确的管理权限、资金使用审批、风险划分及奖惩制度约定。其中，要有制定交叉管理协调机制，相互监管机制，重大变更决策流程；有对项目公司章及项目部章的使用及监管说明；有《合作开发项目财务管理办法》；有细化的建设环节经济风险划分；有进度控制的奖惩机制，适当设置合理化变更建议利益分享约定；
做好前期管理。政府方建设管理团队应重视项目决策研究、可行性分析、方案选择以及设计勘察阶段的工作。项目管理团队的组建，不但要有管理经验丰富的组织型人才，而且也有专业知识丰富的技术型人才，同时要配备后备培养人才，通过梯度分明的管理团队，完成组织协调及统筹工作，技术人员重点完成各专业设计及施工管理工作。参与编制勘察大纲，获得满足要求的勘察参数，前期统筹协调设计单位的设计是否满足预定的功能及限额设计的要求。设计阶段是控制投资成本的重要阶段，管理好设计在结构选型、设备选择等阶段的工作尤为重要。施工前，设置好三级监督体系，政府方主管部门不定期检查，专责工作组根据需要可定期或随机抽查，项目部及内部审计监察团队定期对项目的建设、采购进行常规检查。选择可靠的监理单位，充分运用成熟的监理模式进行项目管理。
5、结束语
在PPP模式下，政府公共建筑产品的建设取得了明显的成效，公共建筑项目与PPP模式的契合，促使政府项目投资运营市场化，满足城镇化快速发展的需要，但需要政府方对具体模式的适用性作出有效的预判，并需配备可根据项目投资构成、建设条件禀赋、项目运行方案，规范处理错综关系的管理团队，方可在保障公共利益的同时，肩顾社会资本的投资收益及安全，通过实践经验不断总结完善公私合营模式。
参考文献：
[1] 何寿圭，傅鸿源.公共项目公私伙伴关系监管体系与监管途径[J].建筑经济，2008，（12）.
[2] 彭芳，祝小宁.PPP模式下我国政府在基础设施建设中的职能转变[J].四川兵工学报，2008，（4）.
论文作者:叶家伟
论文发表刊物:《基层建设》2016年17期
论文发表时间:2016/11/16
标签：项目论文; 民营论文; 档案馆论文; 政府论文; 模式论文; 阶段论文; 进度论文; 《基层建设》2016年17期论文;