试论农地制度改革，本文主要内容关键词为：农地论文,制度改革论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章认为，我国农地制度改革面临着诸多的矛盾与困难，需要统筹规划，科学安排，确定改革的目标和原则。改革的目标是形成高效利用土地的自发机制和土地强制流转的宏观环境，以最终利于促进农业企业化经营。改革应遵循的原则是：（1 ）农地的集中与流转中不能加大农业成本；（2）有利于土地向种田能手转移和集中；（3）做到耕者有其田；（4）有利于促进对农业的投入；（5）要从土地经济关系的现实出发进行安排。文章还就农地的有偿转让和农地的社会福利保障功能等问题上的认识误区进行了辩析，提出农地制度改革方案的总体设计：即采取国有村管民营方式。
一、农地制度改革面临的矛盾与困难
在向市场化体制和新一轮工业化过渡中，我国农地使用制度上的许多矛盾逐步暴露出来。其对经济发展的制约作用日渐明显。如由于土地经营耕作单位的规模过小，限制了农业生产率的提高和科技的介入；土地的流转和集中机制形不成，农地的低效甚至抛荒式掠夺式的耕作方式难以根治；等等。尽管实践中存在着如此之多的弊端却无力解决。究其原因是多方面的。
1.地权与人权的相互纠葛，使农地制度创新陷入两难之中。
在我国，土地对农民来说，主要是为劳动者提供与生产资料结合的条件与可能，即是保障社会主义国家公民（农民）劳动权的实施。因此，农民对土地的占有不是也不能是为了获得非劳动性的收入。劳动就业的人权与地权是有本质上区别的。地权必须要有地租或其他收益方面的体现。
围绕地权上的流通与转让，不管是所有权还是使用权，都是一种经济行为，均是以利益的变移为前提，即是土地出让者必须得到经济补偿，否则土地的实际占有使用者不会轻易让出土地，除非社会上配置以其他行政法律上的措施。同样的道理，土地的转入者，除了为了实现劳动力与生产资料的充分结合的目的外，没有利益也是不愿多转入土地的。
我国现行的是土地集体所有制，土地收益应归集体所有，对土地承包的提留性质不管是地租，还是集体分配的一种扣除，或者是一种额外负担，都是集体存在的经济上的支撑点，不允许个人占有。
这样，农地在使用者家庭之间的流通是以人权还是以地权为轴心来制定原则，设计制度、规范机制，就面临着一个两难选择。若是以前者为准则，当农民进入非农产业就应自动让出土地，但由于家庭联产承包制中的均分土地、以及劳动力转移的不稳定性；处之不慎将会危及家庭经营形式，对农业的发展不利。若是以后者确定政策，势必要在集体提留之外。还要加上一层负担，否则，土地实际占有者对出让土地无兴趣。实践中往往出现两种情况，当土地不带来收益时土地转不出去，一旦土地能增值时占有者不愿让出，这也非逻辑上的议论，国外及国内经济发达地区的情况已充分作了证明。
2.土地所有制和实际占有关系与农地集中流转空间不相一致的矛盾，阻碍着土地与劳动力的最佳结合实现。
目前我国法律规定农地是集体所有制，实际占有多是以村民小组为边界的。土地的集体性质具有对外排斥性。如在转让权力上首先要优先内部成员，在经济上对外承包转让要提高收费标准。而随着农业机械化水平提高、农业集约化专业化的发展，土地的使用需要联片种植耕作，取得规模效益。因此，要求土地的流转与集中要突破原所有占有的边界，才能使土地与人机等要素实现最佳配置。土地使用上的排外性，显然不利土地市场的充分发育和土地要素的优化组合。
3.土地流转所需要的有偿性与土地收益的国家占有矛盾，使土地流通中的经济性难以体现。
土地市场的形成与流通的活跃必须以有偿让渡为条件。这种有偿性本质上应该是地租。但在我国自农业合作化后土地不参加分红，也不进入农产品成本，地租被国家通过工农业产品的剪刀差方式拿去了。农产品价格低于价值，土地流转中再收取费用，将使农业生产者的比较利益更低。而土地流转中的经济性不强，土地市场的兴旺从何谈起。
4.土地流转集中与劳动力之间缺乏强制机制，进而形成了劳动力转移与土地集中不同步，使本应达到的土地集中程度而未能实现。
改革中我国农村劳动力进入乡镇企业和出外打工，不以农业为生计者至少在1.5亿人，农地经营规模不仅没有扩大，反而缩小了。显然， 这是由于土地流转集中与劳动力转移之间缺乏自发的强制性机制造成的。
一般来说，土地作为生产要素市场，促其加快流通与集中，除了要有利益的内在机制驱动，诱导人们自觉地进行外，还要有外部的强迫机制。社会上要形成一种环境，迫使那些不好好耕种或无必要占有土地者应该自动地把承包地推向到市场中。现实中我国许多政策导向不是强制让出而是强化占有不进入流通。如由于离农不离乡的农村非农化道路、进厂不进城的城市化模式，已转移出去的非农就业者勿须丢弃土地，他们完全可以利用早晚和节假日种田，多增加一份收入，还有粮食供给的安全性的好处，更何况乡镇企业在农忙时放大假，提供兼业农业的条件。其次，即使顾不上耕种、不好好耕种、或抛荒，农业生产上达不到社会平均利润率，对他们来说也不会失去什么，因土地是无偿使用的。而只要不离开农村提留又总是要上交的。既然经济上对转不转出土地没有影响，谁又能对出让土地有兴趣呢？
5.加快土地流转的紧迫性与稳定家庭经营形式之间误解上的矛盾。
我国农产品供给的提高、农民增收等发展中的问题，仅靠粗放经营、农产品价格提高等措施已难以解决，迫切需要加快农业的集约化专业化，通过提高农业生产力，劳动生产率，引入科技等途径达到目的，但这些又必须使土地能自由配置、参加流转，以土地经营规模扩大为基础。
另一方面由于我国非农化进程缓慢，众多农民以地为生，农业经营不仅在确保家庭经营的这一基本形式的稳定，而且要尽可能使所有不能脱离农业的家庭都要有地可种，农地制度上处理稍有不慎就会受到农民的抵制，并产生许多误解，引起社会的不安定。
有关这点，还可以进一步扩大为农地制度改革中经济与政治目标的矛盾。从经济发展需要而言，农地制度必须要进行尽快改革。需要按照自己的法规进行，但稳定是国民经济发展大环境所必须，农地改革如果引起社会动荡，政治成本太大，经济上再有必要也要暂缓进行。
6.农业后备资源与开发性农业难以启动与人地矛盾突出，农产品供给紧缺并存的矛盾。
我国人均耕地仅相当于世界平均水平的2/5， 农产品供给经常处于紧张状况，需要大量进口。但另一方面我国拥有的农业后备资源十分丰富，达不到有效的开发和利用。据资料统计我国中低产田总面积13.1亿亩，占现有耕地的71.26%。全国荒山荒地荒滩面积10.3亿亩。 据专家分析，如能对我国中低产田全部初步改造一遍，一年约可增产1000亿公斤粮食；如对适宜种植粮棉的荒地进行适当开发，仅粮食即可增产 100亿公斤〔1〕；但苦于没有吸引投入和开发利用的适当制度和机制。
总而言之，在这样一种宏观背景下，我国农地制度上的改革与创新是一件迫切而又十分艰难的工作，只能采取分步逼进的办法，既要积极创造条件，但又不能一下子就能解决掉所有问题。同时，农地改革中的任何一个进步和探索都显得是十分可贵的。
二、农地制度改革的基本目标和应遵循的原则
农地制度改革涉及人口多、影响面大、政策性强，处之不慎将会对社会经济发展带来不良后果，需要统筹规划、科学安排，首先要确定改革的目标与原则。
农地制度改革的基本目标，就是要形成高效利用土地的自发机制和土地强制流转的宏观环境，最终有利促进农业的企业化经营。土地的流转不是目的，只是手段，目的是要实现资源的最佳组合。在当前要有利促进土地向种田能手适度集中，以达到高效率的被利用。农业的企业化经营即是面向市场的经营，改变传统的以自给为主的经营方式。这当然是要以土地的规模经营为前提。土地高效利用包括数量与质量两个方面。即要有利于耕地的保护和土地产出率的提高。这是由于我国人多地少的国情决定的。土地的集中的重要性是解决我国农业规模过小，农业生产率过低所必须。否则，邓小平同志提出的农业第二次飞跃（适度规模经营）也就不可能实现。试然，在我国要走上适度规模经营将需要一个较长的时间才能实现，也正因为如此，方更需要极早建立一种自动的机制，一步步逼进。历史经验表明，采取短期运动式的土地集中办法，不仅要付出较大的政治成本，而且也不利于经济的协调发展。这种自发集中机制首先一条也是唯一可行的途径，就是要做到土地集中与农业劳动力转移的同步进行，尽可能消除非农就业者的低效兼业经营。今后一段时间，我国处于非农化城市化加速时期，按照有关部门提出的规划方案，到2010年，我国城市化水平达到65%，二三产业就业者占社会就业者的75%〔2〕。 在这个时期推动农地集中与劳动力转移同步进行更为迫切，而且也在客观上具备了现实可能性。
农地制度改革应遵循以下一些原则：
1.农地的集中与流转中不能加大农业成本。即不能在农业生产成本中再制造出绝对地租要素。这样做无论是对农业生产者还是农产品消费者都没有好处。我国农产品价格低于价值，地租已被国家通过工农业产品剪刀差形式拿去。农业生产者还要承担集体的提留，这实际上是社会管理和社会福利支出的负担。因在实行家庭承包制后，农业集体经营管理方面的费用已很低。集体提留主要用于支付农村教育、计划生育、民兵训练、治安，以及为此服务的干部报酬等。这虽然是以土地计提的，并且是一种农业生产者的额外负担，但考虑到历史的因素，而且我国农业税率又很低，可以暂作保留，并可认为是农业税中留下的。今后虽要改革，但这是另一范畴的问题。而农业成本是无论如何不能因地租再加大了。否则不仅不利于农地集中，而且因农产品价格处在高位，已无现实可能性。台湾地区农产品价格之所以很高，缺乏竞争力，重要原因之一是地租几乎占总成本的1/4〔3〕，这个教训是值得吸取的。
2.必须有利于土地向种田能手转移集中。80年代中我国农村劳动力转移采取进厂不弃农的兼业经营方式，在当时的计划经济下，依靠市场生存的乡镇企业不被承认，非农就业尚不稳定，城镇化还不十分迫切之时，这种模式对农业稳定曾起到过一定的作用。今后则必须要以土地的适度集中为政策取向，并且要利用法律、经济及行政多种方式实现。尤其是借市场经济的优胜劣汰机制，让那些得到社会平均产量和平均利润率或已不需要农业作为收入来源者，要自动放弃土地经营。只有这样才能从根本上解决占有耕地者抛荒和不用心经营的情况发生。当前在推行新的一轮土地承包和城市化配套政策的制度设计中必须要解决好这一问题。安徽肥东、阜阳等地在延长家庭承包关系进行土地调整中没有一户是不要土地的，即使那些已外出几年不务农的人也纷纷回来分土地。这种土地使用分配方式当然不会达到资源的优化配置。如据报导肥东有时抛荒地竟达8万亩之多。
3.必须做到使耕者有其田。进入国民经济新成长阶段后，非农化城市化步伐加快，十多年中将有几亿农民从农村（业）进入城镇（工业化）。这是就总体而言的。但就个别农民来说，难保都能稳妥地完成这种转移，率先探险的更有较多失败者。他们集合起来也是一支庞大队伍。社会应设计出一种保险制度，使之有个退路，免得引起社会动荡。但在农村不可能像城市那样通过社会失业救济方式解决，只能为他们提供与土地结合、保障劳动权利实现来达到。这显然是稳定社会秩序，减少农地改革中的政治成本所必须的。
4.有利促进对农业的投入，尤其是对四荒和中低产田改造开发的投入。一个好的农地制度不仅要有利于对现有的土地高效利用，还要有助于诱导人们对新的资源开发，以便使农业生产在深度和广度上向前推进一大步。在我国开发农业后备资源更为重要，而开发是需要较大投入的。农地制度改革的设计必须考虑到这点。
5.农地制度改革要从土地经济关系的现实出发进行安排。改革不同于革命就在于它不是要推翻现实一切，而是要在承认现实情况下的改善和部分调整。在我国现阶段农地制度的重新安排不能只从政治需要出发，也不能仅从经济学已有的概念，本本出发。经济学的原理仅仅是作为我们研究现实的分析原则和思维方法，而不能代替具体的设计方案和标准。有关这方面，下文将要具体涉及。
三、围绕农地制度改革几个认识误区辩析
近年，虽然农地制度改革成为一个热门话题，但在研究探索中出现一些脱离现实认识上的误区，需要加以较正，才能保障农地制度改革的正确决策和顺利展开。
关于农地的有偿转让，这几乎是被普遍接受的主张。其理由似乎也是十分充分的。他们认为土地流转不起来主要是缺乏商品属性，在市场经济下使用权的转让必须要有有偿性方有可能。有偿转让土地符合市场经济的特征和要求，但却与现实经济关系不相符。其实，这种意见是对我国农地上的经济关系缺乏具体分析，仅是从一般概念和想象出发。土地有偿转让是有条件有对象的。上面已经提及，在我国由于绝对地租被国家拿去，如果在流转中再加一笔额外费用势必要提高农产品成本，这是不妥当的。而如果把有偿转让仅定义为对土地的资本投入补偿，即级差地租，在目前这只是一个很小的量。因在小规模经营下，农户对地面上的设施建设不可能投入过多，许多基本性建设，如水利、农田、道路、供电、排灌等投入是难以独立完成的。而对土质改良非一时之功。这种投入虽然应该在土地转让中得到补偿，但量上不多。也非这些设想者有偿转让的本意。当然对大面积农地耕作者，以及四荒的开发者，那又当别论了。因此，通过农地有偿转让实现集中，以及相似的土地抵押、土地入股等改革方案和制度设计是没有现实根据的，不能全面实施，或者实施了对农业发展不利。因如果非要在农地转让中再加上一笔费用，使用者又不可能通过农产品价格的提高而得到补偿。这实际上是土地转出者对土地转入者劳动收入的一种剥夺。我们不能一方面说不要向农民剥夺、不要加重农业生产负担；另一方面又鼓励由农业上分化出来的农民对留在农业上的生产者进行剥夺。这不是自相矛盾吗？
农地制度改革会不会影响到农业经营形式和农民利益？这实际上也是个有争议的话题。在我国农地主要是为农民提供与生产资料结合的劳动权益，而不是直接带来经济上的收入。因此，从这点来看，土地制度的任何变动，只要不新增使用费用，都不会损害到农民的利益。而土地所有制的性质也必然决定经营形式。集体所有未必非要集体经营，国有也不就要国营。事实上，农民担心的不是土地所有制变动问题，而是担心重新回到集体经营形式。因为，不管何种土地所有制形式总得要耕种，而集体土地所有制形式倒是农民担心重新复归到集体经营的根源之一。
进一步说，在我国土地的集体所有制是虚置的。本质上集体并未从土地上得到地租收益。农村集体提留是原劳动公积金公益金分配上的扣除，其中，也包括过去集体经营时承担的社会行政性管理费用。因过去的人民公社组织兼有经济、社会、行政的三种功能，后两种管理成本也是从农民劳动剩余直接支付的。家庭经营后，这两项开支也同时纳入到集体提留中，名之曰是土地使用费，并为农民所接受和认可（为争得家庭经营权而作出的让步）。尽管如此，经济学上的理论分析是应该准确地把握其内涵性质和关系的。
集体土地所有制的虚置性还表现在，集体对土地即使是符合国家政策的使用处置权也是不完整的。农地非农化使用收益不仅要先交给国家，且只给予很少量的青苗补偿费。
从历史上看，无论是农业高级社还是人民公社化，并不是农业生产要素优化配置的要求，而且是国家通过组织方式来约束农民，以获得工业化的所需的价值积累和农产品实物。土地的集体所有并无经济上的实际意义。国家是通过利用集体这种形式来达到上述目的而已。所以，过去的集体组织名义上是农民合作组织反而异化为农民利益剥夺的工具。
但是，这种虚置对土地及其经营方式的侵害干扰却常常是实在的。大量披露的事实表明，经常出现集体对非农土地的非农性使用的非法出售，发展乡镇企业大量占用农田则到了触目惊心的程度，尤其是集体对农户承包权的随意干预更是司空见惯。
关于农地的社会福利保障功能。有人说土地对农民具有福利功能。其实也不确切。农民占有土地得不到、也不应得到收益，那么，土地社会保障功能如何实现。从根本上说，农民恋土是为了怕失业。失业后无生活出路，由此希望保留土地有个退路。明确这点对土地制度的重新设计是十分重要的。其实，如果说土地的福利功能存在的话，也仅仅是存在于过去的粮油计划供应体制下。城镇居民凭证买粮，农民要吃自己种的粮，即使有钱也不一定在市场可以买到粮食。表现出保证生存之需的福利功能。粮食市场化后，这种作用已不复存在。
与其有一定关联的一个问题是，土地资本化后的大量升值是否应归农民所得。我国正处在工业化加快时期，土地在非农化中大量增值，根据现行法律政策，这部分收益主要归国家所得。现实中国家以低价征用土地，然后高价出售。有人认为这是对农民的剥夺。事实上，这种土地升值的超额利润并非是级差地租的增值而来，与农民的投入无关（农民并未投入）。土地升值的主要原因是由于国家的交通、通讯、市政等基础设施建设投资的结果，理应由国家所得。目前有些单位利用不正当手段低价购得土地进行房地产投资获得巨额收入，土地升值为小集团拿去。这是国家管理上的漏洞，但这并不是土地经济关系上的必然结果。
土地产业资本化中的大量升值，除应补偿资本投入外，应着力扩大城市容量和非农就业的吸纳能力。这种好处才应为农民间接所得，以加速农村劳动力转移和非农化进程。农民失去土地应该形成能让更多人转移的效果。这种权益要求才是正当和可能的。但目前未能做到这一点，产生一些误解和不当认识应予纠正。
四、农地制度改革方案的总体设计
从所有制上看，我国农地制度改革有三种方案，私有、维持现状的集体所有、国有。土地私有不仅与社会主义制度相悖；而且巩固了土地的小规模经营，加大了农地使用成本，不利于农业生产和经济发展。因为在现有小规模经营情况下的私有，农业生产率无法提高，农业科技引入也无经济收益刺激上的动力，无论是从劳动生产率还是土地产出率看均不会高的。农地私有后由于国家无力花钱购买，交由使用者支付土地购买金，必然使得土地转移费用增加，对农业生产者十分不利。我国台湾地区在50年代曾成功地进行了土地改革，主要是采取小规模私有化的改革，但在80年代又不得不再次进行土地制度变革，通过“共同经营”、“委托经营”、“合作农业”、“农业生产专业区”等形式，向企业化经营方式转变〔4〕。 从经济政治上看私有化的土地改革方案均不可取。
现存的土地集体所有，对农业家庭经营、对农民利益并不起到保护作用。土地集体所有的虚置使集体经济被异化，并处在与农民相对立的尴尬地位。他们拿农民的钱为国家办事，平白无故地要从土地上收取一笔费用用于农村社会管理支出，还名之曰是集体经营的提留。从农业经营上看，以土为纽带的集体经济组织的存在是压在农民心上的一块重石，农民时刻担心家庭经营权可能被剥夺。而且大量事实表明，集体组织对农地保护最不得力，大量非法用于非农化，私自出卖土地等。因此，集体土地所有制在经济上并无实质性意义。如果说有什么用的话，在农区中仅仅是利用土地收费在财力上支撑集体组织的存在，以便让集体组织承担社会行政职能而已。由此可见，是集体组织需要土地为其所有，而不是农业经营需要土地的集体所有制。当然，村级或是以现在集体经济组织面貌出现对土地的管理职能是客观存在的，而且在一定时期内不管土地制度作如何变革，都是无法改变的。因此，相对于目前集体以土地收入作为支撑点的现实来看，我国农地不管所有制作如何变更，都不会发生对农民的剥夺。而只要处置得当，采取逐步渐进方式，土地的国有化并不会发生人们想象的那样要付出巨大的政治成本。
综上所述，笔者的看法是，农地不管是所有权还是使用权制度变革都应是多种形式的。如四荒地（水面、滩涂在内）可采取谁开发谁永久使用，并可继承、可出卖使用权。现有农地制度则可采取国有村管民营方式，国有目前仅仅是法律观念上的，甚至近期连法律上的认定也不必明确。村管即村仍然实行对区域内的土地承包、相互转让，使用中的收费（暂时）管理等。民营即农民家庭经营，任何公民只要从事农业生产就有权经营土地。国有村管后，国家不应增加农业税，村则可以通过附加税方式替代现在性质不明的集体提留，并纳入到乡财政预算中，统一用于农村公共事务管理和农村建设事业中，使之取之有度、用之合法，便于监督。简而论之，其好处：一是有利土地保护，对国家财产不得侵犯，至少在法律观念上界定是明确的；二是从根本上消除农民对土地集体经营复归的担心；三是有利农地在更大范围中实现优化配置和集中；四是恢复农村围绕在土地上经济关系的本质。从根本上解决农村集体以其独特的身份对农民提留过多，并有利减轻农民负担。
总之，农地制度改革是艰难的，需要有新的观念，需要从实际出发，才能有所突破。
注释：
〔1〕《经济参考报》1994年10月24日。
〔2〕《经济研究参考》1995年第87/88期第10页。
〔3〕《中国农村经济》1993年第6期第38页。
〔4〕参阅《台湾经济结构重组及其发展前景》， 中国经济出版社。
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