社会治理中的关系探究，本文主要内容关键词为：关系论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2013年3月，国务院正式颁布《国务院机构改革与职能转变方案》，这一政策明确地提出要改革社会组织管理体制，重点培育、优先发展公益慈善类、城乡社区服务类等四类型社会组织，这个方案的颁布可以说是从政策和制度上宣告了长达数十年的社会组织双重管理制度的终结，同时这一制度障碍的破除对社会组织的发展带来了空前的机遇。随着十八大三中全会提出创新社会治理体制的框架，以及政府职能转变的加快推进，社会民间组织将获得更大的发展空间和更多的资源支持，将成为我国社会管理创新的重要主体和社会建设的主力军。这一点已经被广东等十余个省市的直接登记管理制度改革所取得的成效充分证明。 行政体制改革的一个重要任务就是把社会民间组织培育成为公共治理结构中的重要主体，充分发挥社会组织协同和参与合作的作用。凡是社会组织能管能做的，政府都不应该自己管和自己做，放手让社会组织发挥其特有的活力。行政体制改革与社会民间组织发展是相互支撑、互为条件的关系，政府职能转变是为社会组织发展提供空间和资源支持，社会组织发展则是承接政府转移职能的合作伙伴和必要保障，两者不可或缺。只有这样的转变，政府才能走出越来越忙而机构也越来越膨胀且问题越来越多的怪圈。 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)里首次使用“国家治理体系和治理能力的现代化”这个概念，与过去的“国家统治”、“国家管理”等等提法都不同。这就是顺应历史进程，彻底改变行政管理单一主体关系的体现。应该这样判断，行政体制改革的成败取决于政府职能转变的情况及程度如何，而政府职能转变能否顺利，社会组织在其中发挥着重要的基础和有效支撑作用。政府只有通过向社会组织放权和转移职能，并“激活社会组织活力，发挥社会组织的能力”，形成政府与社会组织协同合作、资源互补的参与型公共治理的模式，改变社会管理和公共服务提供的单一主体状况。这是一种现代化新型的社会治理关系，不仅在中国，而且在世界范围内都在逐渐形成和探索中。因此，有必要对这样的新型治理关系进行分析和探究，并寻求更加有效的治理方式。 社会治理主体关系的演变 早在上世纪70年代前后，发达国家就已经对“社会治理”的含义进行广泛而深入的讨论，积累了一定的实践经验和理论基础，这些认识都可以成为我们的参考和借鉴。在这个问题的研究中，不同学科的学者根据各自的角度有不同的学术术语，如“集体策略”、“社会行动系统”、“问题解决合作网络”、“社会合伙”等等，也被通称作“新的治理”的运作模式，①即社会治理的合作模式。指具有行使政府公权力不同层级的政府组织与民间营利或非营利的社会组织以协同合作的主导价值观念为基础进行公共事务管理。从发展趋势上看，这个新的治理道路和框架将会推动公共政策及公共事务的发展，也是当今先进国家新的公共事务管理的主流思潮。 正如法国社会治理专家皮埃尔·卡蓝默指出的那样：“在当代，可以说一切人文社会科学的研究，凡是涉及人类历史及社会的宏观思考，都倾向于生成社会治理的理论或实践方案。”②他并且做了高屋建瓴的社会治理分析：每个社会、每一种伟大的文明都产生了治理的特殊传统。各个国家分别产生了风格各异的治理。③卡蓝默在这里所说的治理，即是指人类有史以来的社会治理活动。纵观人类社会的发展进程，正可以从治理的基本关系作为一个评判标准出发，每一个社会、每一种文明都为自己确立了治理的大目标，这个目标就是围绕着治理主体关系进行着的革命或改革。目前，我国把“治理体系”作为深化改革总体目标提出，就是要改变国家与社会、国家与公民、公民之间的关系，这也是恰逢其时顺应时代潮流，把握社会发展大方向的正确选择。 透视人类社会发展时期的治理关系并以“合作和责任”作为视角进行梳理，其目的就是从中更深刻地感受到社会治理主体的走向和治理关系所发生的深刻变化。纵观历史进程，社会治理关系存在着统治型、管理型和服务型三种社会治理模式，形成了不同治理本质和相互对应的治理关系，也自然形成了三种不同的社会发展形态。④本文以图表表述如下：
图表1显示人类社会治理活动是依据相应的社会发展水平和治理关系的结构为基础，社会治理关系实际上就是社会治理主体在社会发展水平条件的控制下，完成公共事务的治理主体之间关系的安排，包括以什么样的方式和途径实现公共物品的分配、计划、控制和落实。社会组织也以所谓的治理关系完成着自身的角色安排。但是，无论你是采取什么样的理念设计，都必须受到社会物质发展条件的制约。 农业社会物质条件不发达，社会治理模式必然会采取严厉的统治型社会治理模式，治理关系就是统治关系，是直接以权力为基础而实现的自上而下的管理控制，从根本上难以形成平等合作的关系，社会管理实践中社会组织是极其脆弱的，一切公共责任及措施形同虚设，其实质反映的是统治阶级的最本质的要求。 工业社会物质条件发达，社会治理模式是以权力和法律二元统合为基础的管理型模式，权力和法制同时在发挥作用。社会组织服从政府管理和遵守法制规则。政府和社会组织相互合作共同解决社会问题。但双方的合作还不是平等关系的合作，并且也缺乏相互信任，准确讲是互动协作，社会组织更多的只是参与互动到政府主导的公共事物中。对具有一定普遍性程度的社会问题，双方通过制定规章和完善法律、契约的方式加以解决。 后工业社会物质基础条件雄厚，社会高速发展，社会治理模式是以权利、法律和价值关系的统一互动为基础的服务治理模式，对于治理主体来说，如何发挥主观能动性有效进行社会服务是治理的关键。因而，治理主体的服务意识会作为支持力量而存在。公共管理意味着社会治理的一种新方式，在它的初期发展阶段，虽然是以政府这一治理主体为核心，但是，随着社会自治新主体的出现，即各种社会组织和公民组织，社会固有的自治功能开始被激活，社会自我管理、自我服务、自我教育、自我提高的发展空间越来越大，这种自下而上的自治塑造出一种普遍的合作意识。社会组织与政府从接触到合作的途径是：政府的行政权力是自上而下的管理和服务，与社会自下而上的自治进行互动和结合，社会治理的“中心—边缘”的垂直结构逐渐转变为水平的横向结构，形成了新的平等的社会治理合作结构，这意味着基于一定的集体行动规则，通过合作信任、相互依赖、平等互动关系以及公共责任这样的民主价值和公共伦理，形塑成多样化的公共事务服务。 在后工业社会或现代性社会建立的进程中，所谓的社会进步其实就是服务型治理模式所构建的社会治理各主体间的合作。它全面提升社会的公共性，体现了一种新的治理观念、方式和能力，服务型治理乃是社会组织与政府相互作用。伴随我国现代化社会的发展，社会治理合作机制的新理念很有可能替代统治、权力和控制、管理的传统位置，成为具有新意义的历史性话语。 社会治理关系的合作机制 包括像皮埃尔·卡蓝默这样的学者认为，当今社会治理的革命将会围绕着“关系”的思想展开，这是缘于眼下的治理与科学生产体系一样，乃是基于“分割、隔离、区别”等概念的延伸⑤。这包含两层含义，一是人为的分割性，行政机构被人为化的部门分割而成；二是客观的社会问题本是一个整体性的反映，却被人为分隔成单独的问题来区别对待解决。导致社会问题尖锐化，几乎所有的社会问题都与这一被“分割了的关系”形成意义或价值上的对立，因此皮埃尔·卡蓝默的结论是，明天的治理再也不能忽视关系了，而是应将“关系”放到制度设计的中心位置。 皮埃尔·卡蓝默的结论非常明确，所谓的“社会治理”其实质就是如何把治理主体的关系摆在制度设计的中心位置，弥补人为“分割”所造成的社会现实矛盾，实际上就是按照公共利益的法则来构建社会治理主体合作的结构，改变由于隔离所缺少的合作关系。今后社会治理的价值体系，一定要强调设计治理主体的合作结构，共同来为社会提供丰富、多元的公共服务。 1.主导价值观的表现 在《全面深化改革的决定》中，以“治理”取代“管理”体现了治理主体的多元化，政府和各类型社会组织在合作关系的基础上，要逐渐探索出一种新型的“社会主导价值”，体现新意义上的社会价值。所谓的“社会主导价值”就是各类型社会治理主体均认知到“合作关系”是处理公共事务和公共问题的理念和方法，“合作”的意识深深植入到治理主体的所有工作规范的指导准则当中，这将带动社会治理组织内部文化性和结构性的改变。所谓“文化性”改变系指社会治理主体基于推动公共事务和建立更好外部环境的需求，而在认知上强烈产生异中求同的行动与资源整合的意愿。“合作关系”是文化性的具体含义，因为这种基于人类本性和本能的价值理念，完全可以被发扬而成为社会特质。合作文化愈成熟的社会，这个社会将表现出愿意与人沟通协调，也非常鼓励人际间开放坦诚的交流与有效的回应。所谓“结构性”的改变系指组织与组织、组织与环境的互动有其因时因地的互动轨道和方式，这种合作互动必须有组织内的结构和社会中的资源渠道及人际网络来支撑。“合作关系”若是成为一种文化及社会支持的网络结构，这个社会将散发出善于沟通、勇于尝试、乐于合作、精于整合和勤于改革的生命力。在“合作关系”成为一种主导价值的背景下，各类型的社会组织关系的建立就不再是空洞无实的理念，它会是被广泛运用和最实用的方法。 2.合作关系是一种组织性的机制 组织合作意味着组织间为了达到某种目标而产生互动关系，表现出是由一种组织性的关系或网络来维系，也可能是一种组织性的机构来运作，这就是合作机制。它意味着这一机制既以合作为理论规范，又为治理主体运作提供保障。它的理论规范就是基于合作精神的社会治理必然是政治民主，因为只有公平基础上的合作才是真正意义上的合作行为，体现“相互承认的政治”的民主观点。在这样的理念下，合作关系是均衡与平等，共同分享，是利益普惠的，它也是合作方的技能与信息、资源、知识的互补，相互间的了解与信任，更是社会可持续发展的一种交往模式。党中央在《决定》中构建的“治理”概念，与以往“管理”的概念最大区别就在于治理是多元主体基于公平、信任理念一起进行的治理，而不是仅仅依靠一种力量，这就是民主的一种具体表现，治理的含义准确地讲就是更加强调公开、透明、民主、法治的理论规范。 “合作关系”不仅是透过“网络”或“机构”来表现，它也是一种合作参与者间的组织性互动保障关系。虽然它不必然是一种层级式的官僚制机构组织，但它必然是一种具有组织保障性的关系或网络；合作者间虽无层级性上下主张的约束，但其互动仍高度讲求效率和分工。合作并非是一种随意安排，而是具有公共目标导向或任务导向的组织性机制保障，使协力者同享合作过程和协力成果的益处。 3.合作是一种发展的框架 “合作”一种透视事务的基本框架，也就是“合作”的价值理念和观点可用来作为发展或透视一件事务的可能架构。“合作”并不是僵化的公式或固定的做法，它应该是一个协助我们对事务的诠释寻求新的观点、焦点和出路，这个框架汇集了一些基本的观点或发展的思路，我们可从这些观点中去从事符合公共利益的创作，相反这个框架不是一种限制思考或创意的架构，也不仅仅是一种道德性或伦理性的架构，而是一种营造共赢局面，鼓励社会资源整合，为社会创造新效益的机制。如果透过这个合作的框架，透视《决定》中的治理的总目标，其目标本质就是政府与各类社会组织、国家与公民、公民与公民的双赢。 社会治理责任共同体 早在文艺复兴时期，欧洲的一些知识精英在反思人类不稳定的历史的基础之后得出一个重要推断，自由制度的成败取决于公民的性格，或曰他们的“公民品质”。在源远流长的英美政治思想传统里，公民人文精神的探讨一直在持续，特别是近二十几年来学界开始意识到公民的品质与公民共同体是相互关联的，对公民共同体的学术意识不断加强。他们认为，公民共同体的公民身份首先是由积极参与公共事务来标示的，公民资格必须投入到公共事务的实践中才能够证明他的存在。迈克尔·沃尔泽(Michael Walzer)指出，“对公共事务的关注和对公共事业的投入是公民美德的关键标志。”⑥在这样一个共同体里，公民必须要把自己看作为是对他们的同胞公民负责的。本杰明·巴伯关于“强势民主”的观点也概括了公民共同体的特点：“强势民主的基础是国民自我管理共同体的理念，他们的团结是出于公民化的教育而非同质的利益，是公民态度的美德和参与制度而非利他主义或善良本性使他们能够达成共同的目标并采取共同的行动”⑦。 我们看到在人类的历史上，当缺乏公民共同体组织或缺乏公民精神，对权力不能进行有效地进行的情况下，绝对的权力和毫无权力都同样会导致堕落，因为二者都注入人心一种不负责任的情感。现代社会进入，环境发生了根本性的变化，公民通过多种途径受到了具有各种公共意识的教育，公民意识和美德大大提高，社会政治生活的自治也随之越来越高，采取自治的形态越高，以后这个共同体就越有公共责任感。从我国近期公民组织和社会组织大量的激增亦是证明了这个结论，说明在我国初步形成了各种表达公民权利和追求公共利益的社会组织。他们不仅仅满足于公民权利的获取，更看重公民资格的实践，逐渐从“我”或个人的感受演变成“我们”及“我们感”的生命共同体感受，逐步“能够按照社会规范辨别是非并采取行动”，⑧即勇于承担“公共责任”。如此来说合作机制就是一个责任机制，或者准确地说，合作关系乃是以责任为基础文化的运转机制共同体。 1.责任性是一种组织连结 在一个组织中，责任人所具有的责任性依赖于行动者对他本人的许诺，这些许诺就是一种相互尊重的关系并且避免受到组织惩罚，这样连结起来的组织关系就是所谓具有责任性，有些责任关系是等级制的(例如委托—代理关系)，并专注于代理人对委托人的责任；有些关系更带有“交互性”，后者意味着互惠的主张。责任性都是合意的，因为它增加了行动者按照预期方式行事的激励机制，责任性可以改善绩效以及当事人之间的合作关系。 从这样的道理分析，就可以回答为什么不必担忧我国的社会组织对抗政府的情况，主要是因为在责任性的连结上可以抵消这方面的冲突。政府和社会组织双方通过契约、规则方式来履行责任，如果未能完成承诺的责任时要受到各种制裁。受到何种程度上的制裁对于不同治理主体来说确是一个复杂的问题，因为各自的使命使他们在不同的层次上常常服务于多种委托人群体(捐助人、受助者及客户)。这些群体对于未能满足承诺的行为同样拥有不同的制裁能力，成功的社会治理组织联盟常常建立或确立清晰的“责任链”，在这一链条中影响和制裁穿过多个层级进行传递，以跨越基层团体之间的组织距离。所以，责任越清楚冲突就越少，组织间距离越近。 有鉴于此，可以确定“责任链”就是一个组织责任性的具体连结，这取决于当事人或合作方根据责任关系所作出的关于承诺或绩效期望的明确定义。不同形式的社会治理联合体在如何形成明确的责任目标、战略和责任内容方面有着相当大的差异，责任的类型、层次和方式都有不同，但是成功的社会治理组织无论在与多么强大的对手面前，责任性会更加清晰明确。由于我国社会治理只是刚刚起步，更强调合作和共享，我们可以预期为了避免减少冲突，治理主体对责任感的投入必将增加。 2.社会治理责任关系共同体 社会合作治理是现代文明社会的公共服务新型机制，合作治理是所有管理者在一个相互依赖和资源稀缺为事实的环境中进行的，现实环境与条件的限制，公共事务的完成则是管理者们通过交换资源、共享知识和谈判目标而展开的有效的集体行动责任过程，越是相互依赖，越是需要责任和规则。具体讲在我国现阶段，社会治理就是政府和社会组织、公民组织组成的公共行动责任体系，公共行动者各自有着复杂的动机，利己与利他共存，利益分歧和利益共享冲突交错，公共行动者是可以通过对话机制交流信息，克服有限理性的欠缺，能够通过合作和契约机制，将行动者锁定在利害相关的责任范围内。这是一个充满着合作意识和责任明确的公民共同体，政府与非政府部门都要学会约束自己的欲望，通过反思在利益互惠基础上，采取弹性的、灵活的、多样性的集体行动组合，寻求高绩效的公共问题的解决途径，实现公共利益的最大化。因此，公共行动实际上传递着各方相互合作的态度，经过冲突、对话、协商、妥协，达成平衡和责任整合，构建社会平等、尊重和理解的价值理念，培育、发展着公民意识和落实公共责任，追求公共利益成为一种必然的共同责任行动策略。 社会治理关系的运转：相互尊重的规制模式 在以往的社会管理形式当中，无论是统治型还是管理型都可以被认为是出于一种控制的理念，只是侧重点和形式有所区别，根本缺乏的是对人和管理对象本身最基本的尊重，即便提出一些为“公众服务”等理念，但是几乎无法让人真正体验到被尊重的感受。之所以如此，其实关键的要点就是规则的制定是由绝对权威者发布出来的，而不是合作者或参与者共同制定并相互承认的，缺乏的正是尊重的意义。作为一种以公共责任为基本文化和价值理念的治理主体，基于相互尊重的认识，其所制定的合作规则本身就是一个公共责任分担的规则，预设的正当性和合法性也是公共责任的主要目标，那么这个合作的规则就是相互尊重的规则，就是现时代学术界极为关注的所谓“规制”的界定。 有学者断言，未来各国的发展是否具有真正的竞争优势，就在于各国政府如何选择规制模式来治理国家。⑨如此一来，规制构成了治理的渊源，规制问题成为当代治理中的一个基础性问题。从目前来看，对规制作为具体概念来把握是具有很大难度的，学界的定义也很复杂，本文不作此概念上的规范性的梳理，只是从学术界对其具有共识性的含义作一个概括性解释： 第一，规制不是直接形式的控制，而是使用导控、惩罚、规训等微观权力的运用。 第二，规制是协商制定规则，是由公众所承认的规则和程序来指导的，并持续地与各方面保持联系，包含制定规则、监督与检查、执行与制裁等。 第三，规制也是合理商谈的过程，是对各个自主行动者进行调适，是按照交往关系的程序的预先规定而进行。而从事合作的人们则用这些规则和程序来适当地调节自身的行为。 由此看来，规制的主要策略就是开放性和协商性，这种制度不仅强化了民主程序的本质，也提高了制定规则的质量，更为重要的是蕴含着人性的相互尊重的意义。 著名学者罗尔斯也指认了规制的“重要性”：首先规制的演进与“命令”、“强制”等因素无关，积极进步的合作，应该是在没有强制的背景下展开的；规则或程序对合作的进步是重要的；规则或程序的被认可，也即它们的合法性基础，是合作进步的关键。⑩本文据此认为，社会治理中的规制指的就是治理参与者分配角色和管理间的相互作用的成套规则、决策程序和计划，公共责任作为规制的结构性基础，它实际上也是相互性的，即在政府履行对其他治理主体责任监管的同时，自身也要遵守规则的正当性。治理主体各方履行对责任的监管是基于相互的尊重，虽然不同的规制在决策程序、服从方案、技术解决步骤等方面大相径庭，但规制所具有的相互尊重的特征基本相同。 本文通过法国治理专家皮埃尔·卡蓝默所分析的规制流程的三个方面，(11)并结合我国现阶段治理的实际现状，提出规制的三种模式建构，即垂直分隔互动模式、水平互补互动模式和水平融合互动模式，分述如下： 垂直分隔互动模式：受社会治理发展成熟度的限制，公共事务的治理方式仍习惯性以层级政府为治理中心，社会组织及公众则依存于这个层级架构之下，其关系似同上下级。此模式规制能力低，社会组织的活动系在公部门层级组织下做有限度的发展，同时也是被用来策略性的支持公部门的政策。社会治理主体关系正在渐入清晰状态，这是指各类行动者对问题的复杂性开始有清晰明确的认识。“渐入清晰”实际上是规制模式中的一种“共同诊断”，意味着每一个治理者拿出相关问题的信息和自己的理解，同时也接受其他治理部门和民间行动者所提供的信息，甚至可以完全改变其原来的观点。这种“渐入清晰”的努力特别意味着要完全打破公权力行政上的级别意识，建立相互尊重与信任感。 水平互补互动模式：随着双方的接触与行动，治理成熟度大为增加，社会组织开始反省自己的社会责任，政府也认识到自己能力的有限性，积极地寻求社会组织做互补性的支援。社会治理主体间强调互相依存配合的程度增加；社会组织开始脱离政府体系附合体的地位。此种模式规制能力增强，体现社会组织透过社会责任意识的反省、自励及行动，开始学习与公部门合作或合伙，进行水平互补性的协助。在这种模式下，政府虽然仍是处于较主导的地位，但已不是完全指挥或控制的形态；社会组织虽处于配合地位，但并不是处于完全服从或无自主的地位。水平互补互动模式，可能是一个治理主体间转型或阶段性的互动模式，也可能是一种功能性的互动关系。所谓转型或阶段性互动模式系指，社会治理主体互动关系乃从传统垂直分隔式的互动关系蜕变而来，朝着更紧密地水平互动模式演进。所谓功能性的社会治理互动关系则指治理主体间在一个社会中因其功能与使命皆不相同，双方仅做功能性的支援配合。不管哪一种模式都显示出，治理方开始进入对话的状态，即行动者之间开始进行真诚和公平的对话。对话并不意味着放弃责任和权力，而是倾听他人、接受不同的意见。对话是相互交流，意味着尊重与信任。 水平融合互动模式：随着政府与社会组织的协调运作和治理发展的高度成熟，现代治理主体的互动模式转向政府与社会组织及公民共构社会治理共同体。社会组织不再只是依存于政府之下的附和体，也不只是单纯功能性地配合公部门，而是与政府形成一种水平式融合的互动模式。社会治理主体的互动转化成“合作——合伙”的平等关系，治理主体充分了解“分担责任”与“共创利益”的实质性。社会组织对不同层级的政府在不同的事务上，作不同程度深入地互动。某些事务公部门对社会组织活动有较深的影响，反之亦同。治理方开始导入治理方案，导入方案是相互协商规制的最后一个环节。传统的政府规制受规章制度的约束，善于制定规划，却不善于建构集体方案，无法制定多种形式的合作策略。导入方案由于其所包含的暂时性，要求治理方改变视点，即重点放在制定可能的解决方案这一过程，而不是决策的时刻。社会治理主体的互动关系同时必须以公众利益及意见为基石，在各种公共问题的处理上做不同程度的合作、合伙行为。这个互动模式中治理方都充分了解对方的重要性，并透过平等、互重，及互相学习的实质行为共同寻求解决公共事务的最佳方案及落实公共福祉。 上述所作的模式分析从操作性的层次上再现了相互尊重的规制理念。概言之，提出了规制的合作模式，即确定共同的目标、共同的责任基础和行动者之间的行为规则；所谓的面向公共责任的规制是相互性的，其性质已经不是对不同“意见者”的压制，而是对社会进行“共同的治疗”，在合作机制上审查如何对公共利益负责任。并且治理主体能从中得到确证，逐渐建立对话和交流的机制，形成相互了解、信任的氛围，这也是相互尊重是一个决定性的先决条件。 注释： ①俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第1－15页。 ②③⑤(11)皮埃尔·卡蓝默等：《破碎的民主：试论治理的革命》，生活·读书·新知三联书店，2005年，第9－153页。 ④相关的研究：张康之、张乾友：《论复杂社会的秩序》，《学海》2010年第1期；张康之：《面向后工业社会的德制构想》，《学海》2013年第3期。 ⑥Michael Walzer.Civility and Civic Virtue in Contemporary America,NewYork:Basic Books,1980,pp.14-20. ⑦［美］罗伯特·帕特南：《使民主运转起来》，江西人民出版社，2001年，第136页。 ⑧［美］全钟燮：《公共行政的社会建构：解释与批判》，北京大学出版社，2008年，第40－51页。 ⑨孔繁斌：《公共性的再生产》，江苏人民出版社，2008年，第92－98页。 ⑩约韩·罗尔斯：《作为公平的正义——正义新论》，上海三联书店，2002年，第12－18页。
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