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一、引言
政府主导型生态建设的主要特征是：政府是生态建设的投资主体，是生态建设政策的供给者，是具体项目的决策者、组织实施者；种树人（总称，包括土地承包人、代理人、企业、成材林所有者）是生态建设项目一线工作的承担者，完成治理任务，并接受政府的监督、检查、验收。虽说资金的投入由中央政府和地方政府分担，但中央政府不得不承担主要部分，甚至全部，因为生态环境恶化的地区一般也是较为贫困的地区。这种“中央政府花大钱、地方政府花小钱、农牧民做贡献”的运作机制，使中央政府投入的大量生态建设资金在链条的中间环节上被剥蚀，不仅使国家、种树人受损，还形成了产生腐败的温床。即使那些能够到达最终环节的为数不多的资金，也会因补偿机制的不适当而缺乏效率。所以，政府包办型生态建设补偿机制具有突出的低效率特征，存在着难以摆脱的低效率困境——政府不投资于生态建设，生态恶化的势头不能得到遏制，投资于生态建设，它自己又是资金流失的剥蚀者。
二、政府委托代理链剥蚀生态建设资金的制度性成因
政府主导型治理的基本实现形式是委托代理制，中央政府是初始委托人，依次按照行政层级形成委托代理链条，土地承包户或土地使用权人是最终受托人。具体的职能行使情况是：政府财政出资，林业部门受托组织实施，具体负责项目规划、投资、监督、检查、验收等工作，除了飞播作业外，土地承包户或土地使用权人承担具体的建设任务。整个委托代理链条的结构是：中央政府→省（自治区）政府→地区政府→县政府→乡政府→村委会→土地承包户。
除了最终受托人外，这是一个由权力机构组成的委托代理结构，从上到下的委托代理关系呈树状分布。委托人与受托人之间的产权关系，不是通过正式的契约加以确定，而是在国家政权结构的框架内，上级机构行使公共管理职能，向下级机构下达行政指令，要求下级机构贯彻执行。下级机构按照上级机构的指令，再继续下达指令，直到指令的最终执行环节。指令以政府红头文件的形式下达，它既是各层委托代理人的行动指南，又是各层各环节委托代理者履行职责、行使权力、获取利益的具有法律效力的依据。自上而下的资金投入通过链条自上而下拨付，乡政府基本上是资金的最后支付人，中间环节也有部分直接拨付资金，但数量较少。除了国家的正式法律之外，委托代理中的行为约束主要借助于自上而下的行政权力。监督活动主要借助于政府林业局的实地考察、验收，以及对应的审计机构的审计活动。由于投资成果体现在最终环节的治理业绩上，所以土地承包户拥有治理业绩最准确、最完全的信息。越是远离最终环节或越是接近初始环节，越是难以得到治理业绩的准确信息和完全信息。从最终环节到初始环节的信息传递方式是书面形式的统计资料、事实描述，以及影像资料等。从初始环节开始，越是接近最终环节，越有可能纠正虚假信息。由于乡政府是投资的最后受托支付人，又是承包户治理业绩的实地检查验收者，所以它有条件直接纠正承包户发出的虚假信息。由于治沙的成果存在于野外环境，具有点多面广的特征，除了乡政府和村委会有条件全面检查核实治理前后的生态状况、治理业绩外，其它环节都难以做到这一点，而且越是接近初始环节，越没有可能性做到这一点。
链条的上一个环节有权检查、监督、核实下一个环节的业绩，以及资金的使用情况，但下一个环节无权获取上一个环节分配、拨付资金的准确信息，更无法知道自己应当获得多少来自国家的投资，只能接受“给多少算多少”的事实。当然，退耕还林的补偿数字，是经国家确定并向社会公布了的，属于硬约束性质的数字。一旦审批部门认可，承包户就能如数得到补偿。承包户无法向乡政府虚报业绩，但从乡政府开始，逐级向上的环节则有条件谎报数字和业绩，如退耕还林、退牧还草、飞播、治理达标等的面积，以及治理状况描述等。因为上面的环节无法深入到治理现场或承包户一一查证核实。上一个环节给下一个环节的拨款，如果在事前进行，依据是治理目标；如果在事后进行，依据则主要是治理业绩。无论确定目标还是业绩，都可以加入虚假成分，因为生态建设受自然因素的影响较大，因而具有很大的不确定性，这是寻找各种借口的有利条件。在谎报飞播面积后，能够以刮风、干旱等为借口，抹掉事实，推脱责任。
在一个多环节的委托代理链条中，如果没有来自所有者的有效监督，委托人和代理人可以通过相互勾结而受益，使所有者受损。政府主导型沙漠治理，本质上是一种利用公共资源、生产公共产品的公共行为。除了承包户之外，都能够以政府的身份行使公权，都可以既扮演所有者的角色，又扮演管理者的角色，都可以既是监督者，又是被监督者。除了最终受托人之外，链条上的当事人是一个利益共同体，整个链条则是他们获取各种合法和非法利益的理想之途。
综合以上分析，在这样的链条上，资金在从上而下的流动过程中，途经各环节都有“雁过拔毛”的可能性和现实性。在信息从下往上传递的过程中，途经各环节的当事人都有可能选择谎报数字、制造虚假业绩、相互勾结等行为，而且通过这种行为获取好处的风险很低。利益共同体有维护链条安全、稳定的共同愿望，因为某个环节一旦出了问题，只要深入追查，就有可能暴露所有环节上的问题。所以，如果没有链条之外强力部门强有力的监管，就很难发现链条上截留资金和弄虚作假的问题。
三、现行补偿机制的局限性与效率性补偿机制的选择
即使政府委托代理链不存在资金剥蚀现象，资金能如数到达它该到达的环节上，补偿机制的不适当选择也会导致低效率。下面以我国西部现行生态建设补偿机制为例来说明问题。
2000年，国家正式提出：“陡坡耕地要有计划、有步骤地退耕还林还草，抓住有利时机，采取退耕还林、封山绿化，以粮代赈，个体承包。”为了落实国家的政策，各地制定了配套政策，形成了所谓“全方位、多层面、多类型”补偿机制。到目前为止，已经采用过的补偿机制和配套政策有：（1）有些地区规定，对那些承包、租赁草场或“五荒地”的人，实行“不治理，收五荒，不建设，收草场”的约束机制。政府将收回的“五荒地”和草场奖励给那些治理和建设业绩突出的承包人，以鼓励先进、激励后进。（2）对于“五荒地”，政府规定“谁承包，谁治理，谁所有，谁管理，谁受益”。（3）政府廉价将“五荒地”拍卖给个人，并要求在约定的时间内完成治理。（4）实行退耕还林还草，以粮代赈，个体承包，每亩补偿粮食100公斤，钱20元，连续补偿8年。退耕还林每亩补助50元种苗费。粮食费用由地方财政负担，不转嫁给农民，需要补多少就补多少。国家还在退耕还林重点县，安排资金用于种苗基地建设。对退耕还林任务较大的县，中央财政给予适当补助。（5）与禁牧政策相配套，政府给予养牧人一定数量牲畜棚圈饲养设施建设补贴，并投资种植饲草，无偿提供给牲畜圈养户。（6）政府投资实施生态建设项目，具体实施办法又有两种：一是先给钱后种树，即政府投资，民间负责项目实施；二是先种树后给钱，即民间种树，政府出钱买断砍伐权，将其作为生态林。（7）将生态严重恶化地区居民迁出，政府为其提供住房、生产、就业等基本生存条件，鼓励其放弃原有的生存环境。（8）政府免费或廉价向养牧人提供种畜、种苗以及向他们提供相应的养殖和种植技术，使他们能够通过改变生产方式提高生产效率，最终实现恢复生态环境良性循环和致富的双重目的。（9）政府主管部门组织实施飞播种草种树项目，项目区的沙化土地承包者免费享受飞播带来的成果。上述前3项属于地方政府承担补偿成本的补偿机制和配套政策，后6项基本上属于中央政府承担补偿成本的补偿机制和配套政策。
总的来看，上述西部生态建设的补偿机制、配套政策具有多样性特征，它们包括了价值补偿、实物补偿、产权补偿、生产条件补偿、生活条件补偿等诸多类型，因而具有较为宽泛的激励和约束适应面。但是，由于现实经济生活的复杂性以及政策环境和法制环境的软约束，使上述补偿机制和配套政策表现出明显的局限性。具体地说：虽然“谁承包，谁治理，谁所有，谁管理，谁受益”已经是一项地方政策，而且这项政策与国家的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《环境法》等项法律的有关条款相一致，按说应具有足够的约束力。但是，由于上述法律的某些条款之间存在着冲突，使这项政策在执行中遇到阻碍。承包人多年投资植树造林，好不容易等到成材，但法律不允许种树人随意采伐、挖掘具有防风固沙等生态功能的植被。这就意味着所谓“谁治理”、“谁受益”实际上是有限的受益或受到限制的受益，甚至是无法受益。严格的受益条件，造成受益艰难，挫伤了当事人投资种树的积极性，于是“谁治理”、“谁受益”就失去了激励作用。这类事例成了近年来我国北方地区生态建设的典型案例。为了激发生态建设投资人的积极性，推动生态建设的可持续发展，政府做出决定，打算给成片生态林的营造者以补偿，以换取他们放弃在新的接替性生态保护林出现之前对树木的砍伐权。但是，这项措施迟迟未能付诸实施。据说，原因之一是政府的财政难以支持这项政策的实施；原因之二是如果既不允许那些非成片生态林的所有者砍伐树木，也不给他们提供补偿，这些人的种树积极性就会受挫。由于他们的人数众多，涉及的生态建设面积广大，其积极性的丧失无疑对生态建设的可持续发展是一个重大的影响。实施“先种树后给钱”策略的最佳选择是不设限的“计件制”，即不管是成片林还是非成片林一律按成活树木的棵数付给补偿金。这种做法能起到最广泛的激励作用，但运作难度大、成本高，很容易形成当事人相互勾结，共同侵害出资人利益的局面。如果“先种树后给钱”策略只是针对成片林的营造者，非成片林的营造者与此无关，其激励功能也较为有限。那些业绩突出的生态治理者，政府许诺奖给他们更多的“五荒地”。从目前的实际情况来看，就算政府以坚决的态度兑现诺言，也未必能如愿以偿。因为，实施这一策略的前提是有足够的不愿投资或下辛苦治理“五荒地”的承包人，而且政府能保证收回他们的“五荒地”，否则，这种激励就是“无米之炊”。且不说难以收回那些不建设草场者的承包草场，即使政府能顺利地收回“五荒地”，也可能会给自己背上沉重的包袱，因为收回这些人的承包地，他们就会靠在政府身上，要求政府给他们提供基本的生存条件。正因为如此，所谓“不治理，收五荒，不建设，收草场”的政策规定，因为难以实施而事实上处于搁置状态。近年来，政府将那些生态严重恶化地区居民迁出，为其提供住房、生产、就业等基本生存条件，鼓励其放弃原有的生存条件，这是一种不得而为之的举措，其成本之高，遗留问题之多，足以使政府为之付出了沉重的代价。如果撇开大量的弄虚作假现象不说，退耕还林还草（退牧还林还草）的短期效应还是比较突出的，这是政府承担了每亩地1000多元（8年的补偿总计）的代价后换来的成果。8年后，来自政府的钱粮补助停止了，当事人面临的新问题又会凸现出来：如果承包人没有发展起来新的生产项目或找到新的就业途径，他们的生存问题该如何解决？为了生存，他们会不会重新开垦那些已经退耕还林还草的土地？如果政府坚决予以制止，它就不得不做出这样的选择，即要么承担沉重的管理费用，要么为承包人提供新的生存条件。政府出钱帮助承包人转变生产方式，减少对生态系统的物质和能量的索取，达到恢复和保护生态的目的，该途径的制约因素既有承包人的生态道德责任感，也有政府的财政承受能力。总的说来，在国家财政难以持续性大规模支付的条件下，那些靠国家投资来支撑的生态建设补偿机制就不具备长效性功能，因而也就难以支撑生态建设的可持续发展。国家只能按照效率最大化的原则，将有限的资金用到类似“飞播”那样的项目上。“不治理，收五荒，不建设，收草场”；“谁承包，谁治理，谁所有，谁管理，谁受益”；政府廉价将“五荒地”拍卖给企业、社会组织或个人，并要求在约定的时间内完成治理。这些补偿机制虽然也存在着缺陷，但不是本身的缺陷，是因为配套政策的可弹性以及执行环节的软约束造成的，一旦使其硬约束化，并加强对执行环节的管理（像国家的计划生育政策和执行情况一样），其缺陷就可以被有效地克服，其长效功能也会随之凸现，就能很有效地支持生态的可持续发展。问题是这种“硬化”不应当属于政府的政策职能，不应当由行政手段来解决，而应当由法律来解决，因为这里存在着很高的交易费用，只有对产权做出法律意义上的清晰的界定，才能富有效率。
四、基本结论
生态环境兼有公共产品的功能，这种产品的“生产”和供给，必须有政府的参与。政府不仅要为此供给资金，还需要进行宏观管理。政府投入资金治理沙漠，也应当按照效益和效率最大化的原则进行运作，一定的投入要有与此相对应的正常的产出。政府供给生态建设政策，不仅要讲究政策的激励与约束效能的科学化和最优化，还应当讲求政策的长效性和连续性，因为生态建设的根本目标是实现它的可持续发展。由于政府委托代理链存在剥蚀政府投资的缺陷，所以中央政府应当坚决予以放弃，取而代之的是投资者与治沙人直接挂钩，实行先治沙后给钱的办法，以治理成果确定补偿数量，对当事人形成硬约束。中央政府供给政策，规定沙漠化土地治理达标后的补偿办法。治理成果由所在地林业部门负责验收，资金由所在地财政部门代理支付。投资者委托政府异地审计部门实行严格的审计监督，尤其是要借助现代科技手段进行实地勘察丈量、抽查核实，最大限度地减少谎报业绩、弄虚作假，骗取国家投资的行为。
就政府主导型治理而言，实现资源优化配置和提高生态建设效率的前提是投资者必须选择最优的项目受托人，能够做到在增进自身利益的同时，也能最大限度地增进投资者的利益。达到这种状态的基本途径是建立一种有效的激励机制。那就是国家投资搞生态建设，不仅能形成一种“诱导”机制，使国家的一定量投资能换来治沙人更大量的投资，而且还能使治沙人花国家钱治沙，也“恨不得花一分钱办十分事”。形成上述机制的最基本的办法应当是“先种树后给钱”。国家不是先把钱交给企业或个人让他们去种草种树，而是事先向社会公布国家将在哪一块沙漠的治理上准备花多少钱；不管是什么人、什么组织只要种活了一片树或一片其他植被，就能保证获得足量的补偿，而且如数按期兑现；除了使用权、处置权等受国家的限制之外，其它产权完全属于治沙人所有。这样做至少能够带来以下几方面好处：（1）能确保国家有限的治沙资源用于资助治沙能人，创造出最佳的治沙效益。（2）能对社会力量参与治沙起到引导、激励和推动作用。（3）有利于生态建设的可持续发展。国家在财力紧张的情况下，拿出巨资用于沙漠治理，实属一项功在当代利在千秋的战略举措。为此，国家应当努力研究、探索、选择一条有效的治沙途径，用好这笔钱。大量的案例表明，国家出钱资助“能人”治沙，不失为一条有效的途径。因为，国家投资治沙的目的是为了恢复生态平衡，实现经济的可持续发展和人居环境的改善。也就是说，国家要的是结果，要的是以最小的投入换得最大的产出，而不是某种特定的投入形式。由于生态建设中存在广泛的“搭便车”现象，个人投资的成果国家可以受益，国家投资的成果个人也可以享受。所以，国家选择资助“能人”治沙，只要能够激发起民众的治沙热情，引来他们更大的投资，促使他们竭尽全力地去治沙，把越来越多的沙漠变成绿洲，国家投资治沙的目标也就实实在在达到了。