旅游资源经营权探析，本文主要内容关键词为：探析论文,旅游资源论文,经营权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
旅游资源是指能够吸引旅游者进行旅游的各种自然及人文客体、劳务或其他因素（西北大学教授甘枝茂著《旅游资源概论》，世界图书出版公司）。《西安市旅游管理条例》（1998.9.3市人大常委会公布施行）第二条：“本条例所称旅游资源，是指可供游览的自然景观和人文景观。”笔者较认同前者。在现实中，我们一些人总把旅游资源限定于各类风景名胜区这一狭小概念，无疑是把复杂的问题简单化。现实中，笔者认为旅游资源从广义上讲应包括林业部门批准的各级森林公园，建设部门批准的各级风景名胜区，环保部门批准的各级自然保护区，文物部门批准的各级重点文物保护单位，国土资源部门批准的各级国家地质公园和地质遗迹保护区，旅游部门批准的各级旅游定点单位以及世界文化遗产与世界地质公园，还应包括旅游资源的外延部分，如知识产权、线路组合、资源的无形资产等等与旅游相关的因素。由于历史与现实的各种复杂原因，旅游资源的概念比较大，笔者认为凡能与旅游联系起来的事与人等因素应统称为旅游资源。可能这种称法有点大而空，但我们无法回避事实的存在，为了具体一点，本文将针对一些存在的问题来探讨。
所有权、管理权、经营权
长期以来，由于我们对旅游资源这一概念认识不足，未从国家宏观角度，即国家最高政府国务院来统一领导、管理和监督，造成了部门权属分割，责利不公，最终发生了许许多多我们无法回避与解决的问题。笔者认为，在此我们有必要对国家一些法律政策做一了解。
《中华人民共和国宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”
1985年6月7日国务院发布的《风景名胜区管理暂行条例》第八条规定：“风景名胜区的土地，任何单位和个人都不得侵占。”
《中华人民共和国文物保护法》第四条规定：“中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有。”
《中华人民共和国野生动物保护法》第二条规定：“野生动物资源属国家所有。”
《地质遗迹管理规定》（1994.11.12矿产部令第21号）第四条规定：“被保护的地质遗迹是国家的宝贵财富，但任何单位或个人不得破坏、挖掘、买卖或以其他形式转让。”
还有一些如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国文物法》、《中华人民共和国建筑法》等等不再赘述。
从以上文件法律来看，国家是旅游资源的主人，即旅游资源的所有权归国家。但是国家所有的旅游资源具体由谁来管理呢？应当是各级政府以及有关政府职能部门，看来各级政府以及有关政府职能部门是拥有管理权的，即管理、执法、监督权利。可是最终靠谁管理呢？或者是政府或者是政府的有关部门直接管理，或者是交由企业直接经营，向政府交纳一定的管理费。目前，大多数的旅游资源都是这样运作的，大多数的管委会、管理局、管理处行使着政府管理权，而大多的企业担当着经营权的角色。或者二者合为一体，或者分而治之，从建立社会主义现代化企业制度和对国有资产保值增值的角度上来讲，笔者认为应该对三权即所有权、管理权、经营权，进行严格分割、相互制约、共同发展。我们要建立“产权清晰、责权明确”的现代化旅游企业制度，要按照社会主义市场经济的要求办事，利用市场来推进政府政策，防止政府对旅游资源所有权、管理权、经营权的垄断。笔者认为，旅游企业应是旅游资源经营权的主体，国家对旅游资源的所有权问题，旅游企业已经靠税收等形式予以回馈，旅游资源管理权，是政府以及有关职能部门应尽的管理职责，经营权应当由旅游企业自主经营。旅游资源经营权的“出让”或者“拍卖”是符合目前形势与发展要求的，也能给国家的旅游资源增值保值，增加新的生机和活力，对于盘活国有资产，充分利用资源具有重大意义，是符合国家法律和发展的。
价格形成与确定
当然，对旅游资源的“出让”或者“拍卖”是要有一定依据的，我们有必要探讨一下旅游资源的价格形成、确定问题。旅游资源的“出让”或者“拍卖”只是经营权的合法转让，但管理权还由政府及各有关职能部门掌握，这是由旅游业涉及多方面的特性所决定的。文物专家罗哲文先生在一封信中写道：“关于旅游与文物保护（包括风景名胜）的关系问题，我一贯认为应该是相辅相成，相互促进，协调发展，相得益彰，密不可分的事情。目前发生的一些矛盾或不协调的事，完全是不应有的，完全可以解决的。”现在有些政府部门一谈到旅游资源的转让问题，就横加阻止或以破坏旅游资源为借口进行要挟，只能说明自己的渎职，相反，因为旅游资源无法转让，其中一些已破坏甚重，我们却束手无策，视而不见。旅游资源的转让，并不是放弃对其拥有的管理权，而管理权中就有保护旅游资源这一权利。我们可以看一下国内一些旅游资源经营权的“出让”或者“拍卖”实例：2000年山东曲埠组建孔子国际旅游股份有限公司，购入曲埠的“三孔”（孔庙、孔府、孔林）等九大景区的经营管理权，深圳华侨城集团控股50%，为最大股东，其他则由曲埠孔子旅游公司、山东电缆股份有限公司、山东省中国国际旅行社等合资组成。
四川宜宾，德国阿贝尔勒公司已持有宜宾卡斯特旅游开发公司49%的股权，取得了兴文石海出让景区50年的经营权。四川碧峰峡、碧螺沟也属出让经营权。2002年2月，四川省更是大胆宣布，将出让三星堆遗迹、九寨沟国家森林公园、四姑娘山风景区等10大风景区经营权，寻求对外合作。
2002年3月，江西南昌江西长运股份有限公司向市政府提出收购由南昌市旅游局直管的滕王阁经营权。4月，国家级风景区井冈山宣布出让其黄金景点之一龙潭景区的经营权，出让经营权的期限为20年、30年两类。
陕西长安县（现已改区）在2001年提出零资产出让终南山国家森林公园南五台的经营权。之后，又在2002年提出出让沣峪沟、青华山、明藩王十三陵等九大景区经营权50年，西安市副市长李雪梅评价这是一个壮举。“兵马俑”上市经国家八大部委调研后受阻，文物旅游资源的所有权、管理权、经营权问题重新提起，汉中“兵马俑”牌香烟、咸阳“兵马俑”牌皮衣等等却比比皆是。
2002年4月1日，广东国旅与湖北神农架林区政府签订了《神农架旅游线路广东专营权》，抢得了全国第一条旅游线路专营权。
广西南宁，底价6000万元的中国首例知识产权——“百越壮都”商标拍卖流产后，却以合作形式取得成功。香港中华国际老年基金会以现金方式投资入股，占公司总股份的65%，广西百越壮都旅游开发有限公司以“百越壮都”商标品牌和对旅游业丰富的管理经验等无形资产入股，占公司总股份的35%。这些仅是正面报道的，实际运作的这种“出让”或者“拍卖”，收购模式的旅游企业数量无法统计。例如，1997年，湖南省就分别以委托或租赁的方式向北京和马来西亚两家公司出让了张家界黄龙洞和碧峰湖等经营权。出让时对景区保护有具体细致的协议进行相互制约，目前旅游资源保护良好，而且北京公司还对黄龙洞“定海神针”投资1亿元。因为，关于旅游资源“出让”或者“拍卖”，政府的法律法规尚未提及。中国证监会因兵马俑上市一事向国家建设部和文物局咨询时，他们以“资源不可上市”为由搁置。2002年3月，建设部在《关于对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函》说，任何地区、部门都没有“将风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理”的权利。8月，建设部部长汪光焘在“全国城乡规划和风景名胜区保护工作”电视会议上针对一些风景名胜区追求眼前利益，超强度开发，造成自然生态和景观资源的严重破坏时特别强调：“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地。”风景名胜区管理不得由企业承担。笔者认为，保护和发展是一对长期并存的矛盾，也是管理权与经营权的矛盾，如果一直既当裁判员又当运动员，即使出现破坏谁来负责，这本身是不正常的体现，也是一种政府部门对旅游资源垄断的表现，只能说明政府对改革不够深入，部门之间“圈地”垄断依然存在。建设部门、文物部门对旅游资源经营权的封杀，在一定程度上说是他们没有真正地担负起管理权的职能。中国已加入WTO，外资及民间资本进入旅游企业是必然的发展趋势，是无法阻挡的，旅游企业也只有通过多种形式和渠道取得旅游资源的经营权才能良性发展。建设部、文物局只能对所属旅游资源实行限制和约束，而且这种限制和约束必须放开，他们的担心也会因其管理工作的细化而消除。我们应该放开对旅游资源的“出让”或者“拍卖”，而且这种经营权的转让，反过来讲，对旅游资源的保护赢得了时间和财力，是有利的。我们有关法律政策的滞后只能说明政府和有关职能部门工作的滞后，通过合情合理、合法、公平、公开的原则，“出让”或者“拍卖”旅游资源，是中国旅游业发展的必然需要，也是与国际旅游发展接轨的需要。罗哲文先生谈到文物保护与旅游业发展的关系时。认为二者是水乳交融的关系，处理好否，关键在于：互通情报，科学规划，合理安排，依法办事。回过头来，我们就需要探讨一下旅游资源经营权价格形成和确定。这为“出让”或者“拍卖”提供了一定的依据。
《中华人民共和国森林法》第三条规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体的除外。”第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”
《中华人民共和国水法》第三条规定：“水资源属于国家所有，即全民所有。农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水属集体所有。国家保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法权益。”
《中华人民共和国土地法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”
《陕西省风景名胜区管理条例》第十三条规定：“设立风景名胜区，不改变风景名胜区内企业、事业单位，农村集体经济组织和其他组织的隶属关系及其资产的所有权、使用权和收益权。”
因为旅游资源有多样性与垄断性并存，可再生和不可再生交叉，重复使用和一次性使用互共，不可迁移与网上交易相交等特点。所以，我们对旅游资源经营权的形成要有针对性、广泛性和专业性。
我们知道，旅游资源经营权是指旅游企业在一定期限对旅游资源占有、使用和享有收益的权利。国家对旅游资源经营权的占有现阶段依然存在，但“二权剥离”势在必行，在此旅游企业应依法享有对旅游资源的经营权。笔者认为。旅游企业对旅游资源的占有，不只停留在表面上对其的享有，而是要通过一定的投资，依法对旅游资源进行深层改造而有所收益的。这里有旅游资源价值的体现，可能由于供求关系发生价格的波动，在一定时期是具有对旅游资源的垄断性，但又有不可预见性和经营脆弱性。笔者认为，旅游资源价格的形成大体有以下因素：
1.旅游资源本身的品位和级别。目前对旅游资源的评价有世界级、国家级、省级和市（县）级四种类型。世界级是指世界遗产和“人与生物圈”保护区及世界地质公园；国家级是指国务院及其林业、国土资源、环保等部门公布的国家重点风景名胜区、国家历史文化名城和国家重点文物保护单位及国家森林公园、国家地质公园、国家自然保护区等等。省、市（县）依次类推。这种评价与划分是经过多方论证的，是比较科学的。国家旅游局还于2000年对旅游资源进行了等级评定，工作是非常细致的，说到底就是要对旅游资源排个次序和级别。
2.旅游资源的区位优势和其稀有性。旅游资源的区位优势表现在依托城市、交通条件，通讯设施等等上，其稀有性更能显示独特的价格，“物以稀为贵”是有道理的。
3.旅游资源的成熟程度。这里指的成熟程度是指旅游资源的开发、市场、管理和国家对此旅游资源政策法规的成熟程度，这是形成旅游资源价格的一个重要因素。
4.旅游资源的开发潜力。这里指的开发潜力是具有预见性和不可预见性，有垄断的一面，也有竞争的一面。还有经济发展、国家政策及不可抗拒的自然因素。
5.旅游资源经营权的使用年限。对旅游资源的使用年限，有5-70年不等。就具体情况而言，一般使用年限越长，收益越高但有些旅游资源的生命期很短，有可能短期淘汰，所以要注意这一点。
6.旅游资源的无形资产价格。当然，旅游资源经营权的价格形成还有其他因素，有待进一步研究。形成之后，我们就要确定旅游资源经营权的价格。笔者认为，除过一些国家垄断性的、稀有性的、带有公共公益的旅游资源由国家宏观定价外，其他旅游资源经营权的确定必须进行市场化运作，也就是说，旅游资源经营权的确定遵循政府宏观指导，企业化运作，采取“拍卖”的途径，透明、公开、合理，建立一整套出让程序和完整评估体系，依法“出让”，才能防止国有资产的流失和与国际旅游形式接轨。这种转让，必须克服“暗箱操作”，防止破坏旅游资源为代价获取利益。我们对旅游资源经营权的转让，坚持一个中心（即保护旅游资源）、二个基本点（即旅游资源的特色和永续利用）。
经营权出让途径与方式
目前，旅游资源经营权的出让途径和方式比较多，对于“零资产”出让我个人认为是国有资产的流失和陷阱，因为国家为旅游资源投入了大量的资金，我们却视而不见。我们可以看一看具体事例。
江西长运股份有限公司收购滕王阁据说遭到了以“国家的腾王阁怎么能卖给企业经营”为借口的滕王阁管理处职工的反对。国家早有明文规定，政府部门不能办企业，南昌市旅游局在滕王阁设立管理处收费本身不合法，而且这种政企不分的管理，也不利于滕王阁的发展。
江西长运股份有限公司收购的不是滕王阁的所有权和管理权，而是经营权，怎么能造成国有资产的流失呢？江西长运股份有限公司（以下简称长运公司）提出了三种收购滕王阁的方案：一是长运公司用现金收购从滕王阁管理处剥离出来的经营性资产，收购资金交旅游局处置；二是滕王阁管理处将经营性、非经营性资产连同人员、债务全部移交长运公司，由长运公司进行资产重组，受让资金由长运公司处置；三是滕王阁将全部经营性资产剥离出来，组建有限责任公司，由长运公司收购51%的股权，收购资金交滕王阁管理处处置。
笔者认为，滕王阁是一个完整的旅游资源，只能建立在依法论证的基础上，对其经营权有一个确定价值，通过“拍卖”形式获得其经营权价格的终值，取得对其经营权的拥有，然后可组建新公司进行合股经营。以上一、三方案收购资金交滕王阁管理处、市旅游局都是错误的，只能上交财政，才能确保国有资产不流失，第二方案连同人员的接收，我认为不妥，是企业改制过程中的不彻底行为。
陕西“兵马俑上市”受阻，主要的焦点在于文物资源能不能上市，能不能将兵马俑等文物景点的门票收入列入开发企业的财务中，以及这块资金进入后，秦兵马俑旅游股份有限公司能否上市。一些文物专家以兵马俑出土后受到破坏为由表示阻挠，国家文物局局长张文彬更是明确指出：“对有些地方和单位以所谓所有权与经营权分离的名义，擅自转移文物保护单位经营权，甚至将文物的经营权向国内外招标、承包，对此，我们坚决反对。”一方面保护经费不足，破坏严重；一方面限制开发经营，任其自然现状。笔者认为，兵马俑开发后受到破坏，只能说明文物保护不力，技术不精，或者管理不善，经费不足等等原因，与所有权、管理权、经营权的分离没有直接关系，分离并不是不保护，而是为了各司其职，明晰责权，始终坚持“保护为主，抢救第一”的方针和“有效保护、合理利用、加强管理”的指导思想。保护更好。据悉、兵马俑博物馆历年门票大约7000万元收入，4000万元要交省文物后，1000万元作为含考古在内的一般性支出，另外2000万元用做博物馆自身改造建设，况且兵马俑门票收入还仍在不断增长。国家八大部、委调研后，“兵马俑上市。受阻，将原公司改名陕西旅游股份有限公司，力争尽快上市。笔者认为，这个事件反映了文物与旅游业深层改革问题，不只是权益的划分，而且还有体制、意识上尚需解决的更多问题。
还有，陕西翠华山国家地质公园体制转变时，西安市政府将原政府资助公园所建基础公益性设施天池公路的修路款作为政府出资以西安旅游集团的名义参股西安翠华山旅游发展股份有限公司。这种公益性出资能否参股，有待进一步研究。
2002年3月28日，《陕西省风景名胜管理条例》施行，其中第二十八条规定：“风景名胜资源实行有偿使用。进入景区游览的游客，应当购买门票；依托风景名胜区从事经营的单位和个人，应当向风景名胜区管理机构交纳风景名胜资源保护费。门票和资源保护费收入应当全额上交财政，实行收支两条线管理，用于风景名胜资源保护基础设施维护建设和景区管理。”企业无风景名胜管理权，这是对的，但试问这些年来建设部门对风景名胜实实在在管了多少？企业对景区的管理，包括资源保护、维修等等，多由于迫不得已，这也是景区永续发展所必需的。建设部门对风景名胜区收取“门票和资源保护费”，笔者认为收取资源保护费，如确实用于资源保护，尚可收取，但收门票费，恐与建立“谁出资，谁负责，谁受益”的现代化企业制度有所冲突。我们一直承认国家对旅游资源的所有权，但有些景区国家没有投入，企业或个人投入的产权界定谁来管？大多风景名胜区是靠收门票滚动发展的，建设部门一纸文件就要收回，完全不符合国家的其他有关政策。
《西安市旅游业管理条例》第十一条规定：“鼓励国内外的投资者依法在本市投资开发旅游资源，建设旅游设施。”投资就要回报，回报从何而来？冲突发生不可避免。
笔者始终认为，国家一些部门需从大局出发，相互配合，才能实现旅游资源保护发展的和谐统一。旅游应该是公益性的文化旅游，这是人类社会的共同奋斗目标，但在现阶段旅游很大程度上讲仍是一种经济产业。孙尚清研究员在国家级课题《旅游经济发展战略》中指出“但在我国，在相当长的一段历史时期内，我们必须明确，必须强调旅游的经济性，不能因为其消费的文化性的特点而混淆了其产业的经济性这一基本性质。”他们的忧虑和担心是可以理解的，但我们不能固步自封，因噎废食。我们的土地可以拍卖，可以实行联产承包责任制，可以大搞经济开发区，城市公厕可以拍卖，我们的“旅游资源”为什么不能“出让”或着“拍卖”呢？我不否认旅游资源对国家的重要性，但我想只要所有权、管理权、经营权三权清晰，严格依法。公开透明，排除部门和部分地方利益，把旅游资源的经营权通过“出让”或者“拍卖”是可行也是符合全旅游业发展潮流的，也有利于建立新的与社会主义市场经济相适应的旅游资源保护机制。实践证明，我们通过“拍卖”这种对旅游资源的有偿转让，并未放弃对其的所有权和管理权，也达到了“资本的法律上的所有权与经济上的所有权分离。”如华山的体制，华山管理局拥有管理权，华山旅游总公司拥有经营权。笔者认为，通过“拍卖”旅游资源的经营权后，这部分拍卖资金不必匆匆纳入国家财政，最好以股份的形式进行资金重组，建立新的股份公司，融多方民间资本，利益相互，荣辱与共，这样会更好些。马克思说过：“与信用事业一起发展的股份企业，一般地说也是一种趋势，就是使管理劳动作为一种职能越来越同自有资本或借入资本的所有权分离。”
据悉，西安市文物局园林局近日已对部分公园实行有偿转让。