农村土地私有化是解决“三农”问题的灵丹妙药吗，本文主要内容关键词为：灵丹妙药论文,三农论文,农村土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
针对今后我国农村土地制度的变革方向问题，经济学界展开了热烈的讨论，至今尚未形成一致看法。有些学者认为，农地私有化是中国农地制度改革的最优选择，清华大学蔡继明教授、北京师范大学张琦教授等学者都坚持该观点，①并从农地产权的稳定性、农地所有权的流动性、农村劳动力流动和城市化以及农地的社会保障功能等视角来论证农村土地私有化的经济效应及其可行性。但笔者对“农地私有化是中国农地制度改革的最优选择”之看法，实在不敢苟同，在此拟从两个方面与之探讨。
一、对农村土地私有化之四大经济效应的质疑
笔者主张坚持现有的以家庭联产承包责任制为基础的农村土地集体制，并逐步完善该制度。对农地私有化论者的所谓四大经济效应，现逐条提出如下看法。
(1)农地私有化论者认为，在农地私有化下，农地的使用权、收益权及处置权都属于同一个行为主体，这不仅能稳定农民的长期预期，从而增加对农地的长期投资，而且还能大大降低产权交易成本，并推论出：农地私有化有利于农地产权的稳定性。笔者以为上述观点是有问题的。不容置疑，农地产权的稳定性对我国农业生产确实具有重要的现实意义，但稳定我国农村土地产权的方法有很多种，没有必要非得选择农地私有化。我们以为只要农户的承包经营权足够长，作为有限理性的农户必然会考虑是否要增加对农地的长期投资。若长期投资所带来的未来贴现总值大于其投资成本，则农户必然要做出对农地进行长期投资的决策；否则，就是农地私有化了，农户也未必增加对农地的长期投资。从中央出台的延长农地承包期的政策来看，自1993年中央提出农村土地承包期延长30年不变后，国家最高层领导人在各种场合多次重申农村土地承包期要长久化，如温家宝总理2006年在两会记者招待会上说“农民土地承包权长期不变就是永久不变”，胡锦涛总书记在2008年视察安徽小岗村时也说“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。中共中央在党的十七届三中全会的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中再次明确提出要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。可见，我们已经认识到了我国农村土地制度的不完善之处，并且不停地通过相关政策来确保农地产权的稳定性，我们相信，只要从立法上确立了农户承包经营权的长久性，就能保障农地产权的稳定性，当然还需一系列的配套措施加以配合。
农地私有化论者还认为，农户可以把土地作为抵押物向金融机构申请贷款，因而农地私有化能够解决农业融资问题。而笔者以为，农业融资之所以难，是因为农业本身具有弱质性，容易受自然力与环境影响，具有高风险与低积累率并存的天然弱势，而且我国农业很不发达，农产品的生产成本高，科技含量偏低，从而使农业投资所获得的收益率要低于一般产业的收益率，这势必导致农业对外部资金缺乏吸引力，大量资金从农业中流出去，结果形成经济领域内的“马太效应”。因而，不解决农业的比较优势问题或不提高农业的竞争力，就是农地私有化了，也无法从根本上解决农业融资问题。
(2)农地私有化论者认为，要实现农地使用权的自由流转，必须使农户具有法定所有权，进一步来看，农地私有化论者是说农地私有化是实现农地资源优化配置的前提条件，不实现农地私有就无法使农地从边际产量低的农产手中流转到边际产量高的农户中，无法实现帕累托最优。笔者以为这种观点是站不住脚的，为了促进农地的自由流转就非得实行农地私有化吗，或者说促进农地高效率自由流转的方式是唯一的吗？农地的流转可分为两类，一类是通过农地所有权的自由买卖来实现农地的流转，一类是通过田面权的买卖或租赁来实现农地的自由流转。我国目前农村土地的流转是在农地的所有权归村集体、承包权归农户的前提下进行的，流转出去的是土地的经营权或使用权，有些类似于田面权的流转。当然我们得承认由于各种各样的原因，我国农村土地流转市场并没有随着我国土地制度的改革而发展壮大，其规模依然较小，农地的有效供给小于需求，甚至一些农户将农地撂荒也不流转，这不仅影响到我国土地资源配置效率，还影响到农村剩余劳动力转移和社会主义新农村建设。我们以为促进农地使用权流转的方式有多种，农地的私有化不一定能够促进农地资源的有效配置，在农地的社会保障功能大于农地的经济功能的情况下，就算农户拥有了土地的终极所有权，他们也未必愿意把农地流转出去。
当前最重要的问题是要设计一种有利于农地使用权流转的制度，以此来解决农户土地规模过小的问题。笔者认为，自“包干到户”实行近30年来，农村土地的经营没能形成一定规模，农村土地流转市场至今很不发达，主要是由于我国农村土地流转市场的中介组织不发达造成的，正如郭亚红(2007)描述的：我国农村土地市场基础设施建设落后，至今还未形成土地使用权交易中介组织，农村土地使用价格评估机构、农村土地流转法律咨询机构、土地融资机构以及土地保险机构等中介服务机构都相当缺乏，无法形成土地流转的信息渠道，必然制约了我国农地市场的发展壮大。要想促进农地的流转必须建立和完善各种形式的土地流转中介组织，不同类型的中介组织对促进农村土地的流转发挥着积极作用，“土地流出——中介服务组织——土地流入”的土地流转机制要通过中介组织这个“桥梁”才能形成。而农村土地银行作为农地流转的中介组织机构可以大有作为，当前要做的重点工作就是尽快建立有中国特色的农村土地银行，以此促进我国农地流转市场的发展。关于农村土地银行的构建问题，在此不多述，拟另文论之。
(3)农地私有化论者认为，现有的农村土地制度不利于农村劳动力的流动，农地私有化有助于提高农村劳动力流动的效率，从而加速城市化进程。对此看法，笔者不敢恭维。首先，我国现有的农村土地制度并不是我国农村劳动力迁移的主要阻碍因素；其次，农村大量剩余劳动力能否高效率地流向城市主要在于城市中的非农就业机会的多少。我国城市中的就业机会非常有限，并且还有大量的下岗工人在等待就业，在此背景下，就算实现了农地的私有化也无法促进农村大量剩余劳动力的迁移，难道要让大量农民工住进城市中的贫民窟（印度等发展中国家在城市化过程中形成了大量贫民窟）吗？我国农村情况比较复杂，东西部农村的情况差异很大，比如，西部的农民就是想把农地卖出去，也未必有人愿买，再退一步来讲，就是能够侥幸卖出去那几亩贫瘠农田，也无法获得足够的资金在城市安身立命，在城市就业不稳定的前提下这一点尤其明显。试问，农民工的工作不稳定、收入偏低，如何确保他们持续性地在城市生存？显然，农地私有化无法保障农村剩余劳动力的高效率迁移，更无法促进城市化进程的加快，农地私有化所引致的问题比其要解决的问题更复杂、更可怕。
经济发达地区农村剩余劳动力转移的经验表明，第二产业与第三产业发展是促进农户流转土地的客观物质基础，非农产业的比例越高，非农就业机会越多，愿意迁往城市就业的农户比例也就越高，因此，只有为农户提供足够多的非农就业机会，提高农户非农收入的期望值预期，才能从根本上促进农村剩余劳动力的转移。我们当前的工作是要优化我国的产业结构，改变靠投资推动的粗放型经济增长方式，一方面要提高产业的自主创新能力，另一方面是要大量发展劳动密集型产业，以就业作为经济工作的第一要务。此外，还有个因素已成为我国农村剩余劳动力迁移的瓶颈——城乡分割对立的二元社会经济结构体制，正是这城乡分割对立的二元结构将农民束缚在有限的耕地上（温铁军，2002）。因而必须打破城乡二元经济结构，将土地流转制度与户籍管理改革结合起来，优化农民融入城市的渠道和政策环境，为更多的农民能进城务工创造平等的条件，才能减轻农民对农地的依赖性，进而加快剩余劳动力的转移（杨云彦，秦尊文，2007）。
(4)农地私有化论者指出，农地私有化更有利于发挥土地的失业保险功能和养老保险功能。在对这两项功能的论证中，农地私有化论者都假定农户处置农地的行为都是由整个市场内生决定的，其言外之意是农户具有完全的理性或农户是完全的经济人，对这点需要进一步探讨其正确性。新古典经济学假设行为人具有完全的理性，而当代新制度经济学认为这是不符合实际的，认为行为人具有有限理性。如果实行了农地私有制，农户就可以轻易地把土地卖出去，比如，农户把拥有最终所有权的土地卖出去后，却把卖地收入用作资本市场投资，结果一不小心成了真正的无产阶级，试问，在此情况下如何解决失地者的生存问题？在农户卖出土地时，却没有得到稳定的就业机会，又如何发挥土地的失业保障功能？难道要他们自生自灭吗？假如说，在农地私有产权成立的条件下，农户应该为自己的市场交易行为负责，那么大量流民（或失地农民）把卖地款消费光而又没有得到稳定的工作机会从而引发的社会不稳定问题又有谁负责呢？可见，农地制度的选择不仅是一个经济效率问题，还是一个社会公平问题，更是一个政治问题，不能仅从经济效率的角度思考问题。目前的以家庭联产承包责任制为基础的农村土地制度不能轻易动，该制度在经济效率方面有待进一步完善，但其社会稳定功能对我国和谐社会建设的意义重大。土地私有化似乎能提高土地资源的优化配置，但其引致的公平问题却会使经济效率的提高得不偿失。总之，我们有理由相信：只要对现有的农地制度进行一系列完善，一样能发挥土地的失业保险功能和养老保险功能。
农地私有化论者是想通过农地私有化来实现经济效率或提高农业生产效率，进而解决公平问题。而上述论证表明，农地私有化不仅无法带来经济效率，还会失去社会公平，农地私有化论者的出发点是善意的，无奈其南辕北辙，导致效率与公平皆失。
二、农村土地私有化之局限性探讨
1.从生产关系一定要适应生产力性质的客观规律来看私有化的局限性。一个国家采取哪种土地制度形式是由客观条件决定的，不以人们主观愿望为转移。我国选择什么样的农村土地制度更不是由哪一个人说了算的，而是由我国农业生产力发展水平决定的，即我国农业生产力实际状况决定了我国土地制度的选择方向。马克思指出：“劳动的组成和划分视其所拥有的工具而各有不同。手推磨所决定的分工不同于蒸汽磨所决定的分工”。在农业生产力非常落后，以人畜力、手工工具为条件的情况下，农地制度的安排形式不同于农业机械化后农地制度的安排形式。在第一种情况下实行土地私有制能解决农业生产问题，但随着农业生产力的提高，农地制度的安排形式就要相应地改变。原来分散经营就能提供足够的农产品，现在可能需要集体统一经营才能提供足够农产品。经过近60年的发展，我国农业生产力虽仍未完全摆脱手工操作的束缚，但已取得了巨大的进步，此时的农业生产力发展水平与建国前的水平不可同日而语，生产工具已初具规模，在某些地区农机设备、水利设施、灌溉工具等生产资料已很先进，尤其是东部沿海地区，从种植到收割基本实现了机械化。在这种条件下，如果硬要倒退到建国前的农地私有制，不仅无法促进生产力的快速发展，还会成为我国农业生产力发展的瓶颈，给社会造成重大损失。实践表明，家庭联产承包责任制是基本适应我国农村大部分地区的情况，该制度得到了广大群众的拥护和支持，应该长期坚持、稳定，还要根据现实生产力发展的客观需求，逐步加以完善。
2.从科斯定理看农地私有化的不可行。根据科斯第一定理，只要交易费用为零，产权的初始界定清晰，并允许当事人进行谈判交易，就可以实现资源的有效配置。该定理表明，只要交易费用为零，从经济效率的角度来讲，把农村土地的所有权分配给谁都是不重要的，也即农地的私有制或公有制都不影响土地资源的配置效率。但现实经济中存在着交易费用，于是才推论出了科斯第二定理：如果交易费用不为零，产权的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。这说明，在存在交易费用的条件下，农村土地是选择私有制还是选择公有制，直接会影响到土地资源的配置效率，如果产权制度的最初选择无法兼顾公平，就会影响效率。笔者以为，我国农村土地选择私有制很难做到公平原则，由于每户农户的人口结构具有异质性以及每户农户的资源禀赋不同，不论是按照人头来均分农地，还是按照劳动力数量均分土地都难以做到公平，这就会使经济效率受损。其实，只要使用权得到有效界定，使用者是否拥有该项资产的所有权可能并不重要（程承坪，2009）。当然，科斯定理成立的前提是产权清晰，但很难确保产权清晰，或者界定产权是有成本的，因为产权具有多元属性，产权的某些属性可能被置于公共领域了，容易产生外部性。正如邓宏图与崔宝敏(2007)所论证的：在给定的自然风险、市场风险以及政府政策不稳定所引致的风险存在的前提下，由于农地产权具有外部性与规模效率性，联合起来共同经营的集体制要优于私有制（邓宏图，崔宝敏，2007）。国内许多学者都把私有产权的效率神圣化了，没有认识到私有制的局限性。当务之急，是要确保农户的承包经营权具有长期性、稳定性，这比农地的私有化更重要、更有意义。
3.从农业生产的特殊性来看私有化的局限性。我国目前实行的双层经营制度，一方面以农地家庭承包经营为基础，另一方面以集体的农业社会化服务体系为支撑，前者有利于发挥家庭经营的激励作用，后者有利于充分利用集体经济组织在村级范围内的经营与管理所提供的一系列具有规模效益的农业社会化服务活动，如农业机械、农作技术、供电检修、治虫防疫、中小型水利设施建设、土地平整、农业技术传授、新品种推广及产品销售等农业服务项目（孔泾源，1993）。这些项目是单个农户无法提供的，只有通过集体统一管理、供应，才能节约成本、发挥规模效应。许多农业服务具有公共品性，能给社会带来明显正的外部效应，无法限制某些农户“搭便车”消费行为，提供者的边际私人收益必然小于其边际社会收益，为整个村社提供了具有公共品性质的农业服务，却无法得到应有的补偿，追求个人利益最大化的农户必然选择减少农业服务的供给，这就会造成农业服务的有效供给不足。在这种情况下，只有集体统一经营才能克服“搭便车”问题。两个经营层次若相互结合，克服各自的弱点，发挥两者的优势，则我国现有的农村土地制度必能提高农地生产率，大大促进农业生产力的发展。我国许多地区在实行家庭承包责任制时充分利用了原来集体经济组织的各种基础设施，而且还在此基础上进行了各种配套制度建设，这就解决了“大包干”后广大农户极为需求但长期办不了或办起来也不经济的各种农业服务项目的供给问题（孔泾源，1993），充分展现了“双层经营”的制度优势。农地公有制是发挥集体统一经营的基础，而农地私有化是无法发挥集体统一经营的规模效应的，却有可能使我国农业陷入日本“高价农业”的困境中。日本以农地私有化为基础的小规模家庭经营方式不仅延缓了日本农业现代化进程，还造成了其高昂的农业生产成本和农产品价格，还使大量的农用机械严重闲置，甚至成为日本经济的一个大难题（张宇贤，尹龙植，1990）。“前事不忘，后事之师”，日本农业发展史告诉我们，不要轻易地实行农地私有制。当然，我国的小规模家庭承包经营方式也需要进一步完善，要加强农村土地流转机制建设，形成适度规模经营。
4.从我国的基本国情来认识私有化的不可行性。农业劳动力严重过剩与人地矛盾高度紧张是我国农村经济长期存在的基本国情（温铁军，朱守银，1996）。由于我国耕地资源少、人口增长快，保证吃饭问题就成了国家的头等大事，在一定程度上说，土地问题就是生存问题。人地矛盾高度紧张的现实状况必然意味着农村土地所承担的社会稳定功能远远大于其经济功能。现有的农地制度不仅能解决新增人口的吃饭问题，还有助于社会稳定。如果硬要实行农地私有化有可能使分散、弱小、低效的小农户破产，使农村大量的潜在剩余劳动力变成“流民”，进而会造成社会的动荡不安，尤其是在我国经济结构扭曲，难以在短期内创造充足的就业机会的形势下。
5.对我们这样的人口大国来说要保证粮食安全，就必须立足于国内农户的粮食生产。这也是我国的一个重要国情。国际的粮食进口具有很大的不确定性，这也是许多国家自己生产的粮食成本很高，甚至国内的粮食生产成本高于进口价格却依然维持国内粮食生产的原因。在农民拥有土地所有权的前提下，很难想象农户还会继续生产“高投入、低产出”的粮食作物，也很难想象国家能够低成本地管制农户的生产决策。农地私有化论者指出，农地私有后国家可通过土地管理法来约束农地用途的改变，从而确保国家的粮食安全。笔者以为这种观点是很难成立的，要想对广大分散的农户在私有的土地上种植何种作物进行监督是很困难的，不仅监督成本很高，而且也会导致广大农户的变相抵抗，直接影响到社会的稳定、和谐。
总之，不论从理论层面来看，还是从实践操作方面来看，农村土地的私有化不仅不能成为解决我国“三农”问题的灵丹妙药，还会成为我国农业现代化的“枷锁”，引发一系列的更加严重、更加复杂的问题。那么在当前“三农”问题越发严峻的背景下，如何对症下药呢？针对我国现有的农村土地制度的诸多缺陷，在坚持农地集体所有、家庭联产承包责任制的前提下人民群众进行了各种各样的制度创新来完善它，理论界对此进行了归纳概括，总结出两田制、农地股份合作制、规模经营、“四荒”地使用权拍卖等农地制度的创新形式。但由于各地的具体条件差异很大，还没有能够总结出一个具有普适性的模式来统一完善我国农地制度，或者说，对于如何具体完善我国现有的农村土地制度已成为理论界亟待解决的一个重大攻关难题。笔者以为，农村改革的逻辑起点是农村土地制度的变革，还得在土地制度上“下药”，“药方”就是在坚持家庭联产承包责任制的前提下继续完善与深化农村土地制度的改革。至于如何具体完善现有的农村土地制度，笔者拟另文论之。
注释：
①蔡继明：《论中国土地制度改革》，《山东农业大学学报（社会科学版）》2005年第3期；蔡继明：《中国土地制度改革论要》，《东南学术》2007年第3期；张琦；《中国农村土地制度改革模式探索》，《当代经济科学》2006年第5期。
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